Geum.ru

Налоговая система Китая

Вид материалаДокументы
4.3. Министерство финансов КНР
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   12

4.3. Министерство финансов КНР



Нормотворческие полномочия

Статус органа специальной компетенции предполагает наличие нормотворческих полномочий. Соответствующие права, например Министерства финансов КНР, определены в Конституции КНР и Законе КНР от 15 марта 2000 года «О законодательстве», а также в ряде других законов и административных узаконений (подзаконных актов или актов вспомогательного законодательства).

В ст. 90 (ч. 2) Конституции КНР предусмотрено, что министерства и комитеты (комиссии) в пределах своей компетенции опубликовывают приказы, указания и положения. Эта норма несколько расширена в Законе КНР «О законодательстве». В ст. 71 закреплено, что министерства Государственного совета, комитеты, Народный банк Китая, Ревизионное управление и иные органы с административными функциями могут в соответствии с законами, административными узаконениями, решениями и приказами Государственного совета принимать, в пределах своей компетенции, положения. Это предписание закреплено в первом абзаце рассматриваемой статьи. Во втором абзаце той же статьи указано, что установления принятых министерствами положений должны касаться вопросов исполнения положений законов либо административных узаконений, постановлений и приказов Государственного совета. В Законе КНР «О законодательстве» содержится также ряд других общих требований, распространяющихся на ведомства Государственного совета. Так, в ст. 75 закреплено, что положения министерств должны оформляться решениями, принимаемыми на заседаниях коллегий министерств либо на заседаниях комитетов (комиссий). Рассматриваемым законом в ст. 76 определено также, что положения министерств подписываются главой министерства и по его приказу обнародуются. После подписания и обнародования их тексты публикуются в вестнике Государственного совета либо в вестнике министерства и в общегосударственной печати.

В налоговом законодательстве материкового Китая начало использования системы делегирования налоговых полномочий Министерству финансов КНР было положено в первых административных узаконениях Государственного совета. В ст. 3 Временных правил КНР от 8 августа 1951 года «О налоге на городское недвижимое имущество» закреплено, что перечень городов, в которых применяется налог, определяется Министерством финансов. В аналогичном ключе Министерство финансов упоминается и во Временных правилах КНР от 13 сентября 1951 года «О налоге на номерной знак автотранспортных средств и судов». По представлению правительств городов центрального подчинения Министерство финансов, на основании ст. 3 и 9 этих правил, утверждает применение налога.

В многочисленных временных правилах, принятых в восьмидесятые годы прошлого столетия, права Министерства финансов КНР прописаны по двум схемам. Первая схема — расширенная: за ним закрепляется право на определение освобождений от уплаты налогов и на интерпретацию. Примерами являются нормы ст. 5 и 10 Временных правил КНР от 15 сентября 1986 года «О налоге на дома», ст. 5 и 11 Временных правил КНР от 25 июня 1988 года

«О подоходном налоге с частных предприятий», ст. 4 и 15 Временных правил КНР от 6 августа 1988 года «О гербовой пошлине», ст. 6 и 13 Временных правил КНР от 27 сентября 1988 года «О налоге за использование земли в городах». В отдельных случаях помимо этих прав могут упоминаться и иные права Министерства финансов. Так, в ст. 2 Временных правил КНР «О гербовой пошлине» за ним закреплено право на определение облагаемых документов. Вторая схема ограниченная: за ним закрепляется только право на интерпретацию. Примерами являются ст. 9 Временных правил КНР от 8 февраля 1985 года «О налоге на содержание и строительство городов», ст. 43 Временных правил КНР от 21 апреля 1986 года «Об управлении взиманием налогов», ст. 11 Временных правил КНР от 25 июня 1987 года «О строительном налоге», ст. 11 Временных правил КНР от 22 сентября 1988 года «О налоге на банкеты». Обе эти схемы были использованы и во временных правилах девяностых годов прошлого столетия. Так, во Временных правилах КНР от 13 декабря 1993 года «О налоге на ресурсы» использована первая схема73, а во Временных правилах КНР от 13 декабря 1993 года «О потребительском налоге» — вторая74.

В налоговых законах полномочия Министерства финансов напрямую не определены. Ранее соответствующие упоминания можно было встретить в двух статьях Закона КНР «О подоходном налоге с индивидуумов» в редакции от 10 сентября 1980 года. Перечень доходов, подлежащих обложению, содержащийся в ст. 2 этого закона, заканчивался указанием на иные доходы, подлежащие обложению по решению Министерства финансов. В действующей редакции Закона КНР75 «О подоходном налоге с индивидуумов» такого положения нет. По иному звучит и статья, предоставляющая право выработки подзаконного акта. Теперь такое право предоставлено, на основании ст. 14, Государственному совету, тогда как прежде — Министерству финансов КНР. Рассматривая этот пример, следует оговориться, что в законе и административном узаконении материкового Китая может и не упоминаться тот или иной вопрос, но это не является определяющим. Так, в Законе КНР от 9 апреля 1991 года «О подоходном налоге с предприятий с иностранными инвестициями и иностранных предприятий» Министерство финансов не названо. Однако, как следует из содержания ст. 9 Инструкции КНР от 30 июня 1991 года «О применении Закона КНР «О подоходном налоге с предприятий с иностранными инвестициями и иностранных предприятий»», понятие «компетентное налоговое ведомство Государственного совета», упомянутое в ст. 876 и ст. 1977 Закона КНР «О подоходном налоге с предприятий с иностранными инвестициями и иностранных предприятий» и в ст. 72 этой инструкции, означает Министерство финансов и Главное государственное налоговое управление.

На сегодняшний день напрямую полномочия Министерства финансов КНР определены в административных узаконениях Государственного совета. Прежде всего в правилах и инструкциях о применении, а также во временных правилах. К числу правил и инструкций о применении относятся Инструкция КНР «О применении Закона КНР «О подоходном налоге с предприятий с
иностранными инвестициями и иностранных предприятий»» и Правила КНР от 28 января 1994 года «О применении Закона КНР «О подоходном налоге с индивидуумов»».

Правилами КНР «О применении Закона КНР «О подоходном налоге с индивидуумов»» Министерству финансов предоставлено право:
  • разрабатывать методы обложения подоходным налогом с индивидуумов дополнительного дохода, полученного от передачи ценных бумаг;78
  • определять лиц, подпадающих под понятие «сфера применения вычета дополнительных расходов», используемое в ст. 6 Закона КНР «О подоходном налоге с индивидуумов»;79
  • определять предприятия, подпадающие под понятие «определенные предприятия», используемое в ст. 9 Закона КНР «О подоходном налоге с индивидуумов»80.

Помимо этого, как и в случае с Инструкцией КНР «О применении Закона КНР «О подоходном налоге с предприятий с иностранными инвестициями и иностранных предприятий»», в Правилах КНР «О применении Закона КНР «О подоходном налоге с индивидуумов»» упоминается о толковании. Правда, если в ст. 113 Инструкции КНР «О применении Закона КНР «О подоходном налоге с предприятий с иностранными инвестициями и иностранных предприятий»» говорится об ответственности за толкование, то в ст. 46 Правил КНР «О применении Закона КНР «О подоходном налоге с индивидуумов»» говорится только о том, кто осуществляет толкование — Министерство финансов и Главное государственное налоговое управление. Одновременно следует обратить внимание, что норма этой статьи является единственным в своем роде примером совместного ведения Министерства финансов и Главного государственного налогового управления.

Как и в Китайской Народной Республике, на Тайване нет налогового кодекса. Поэтому полномочия Министерства финансов в сфере налогообложения можно определить только на основе различных налоговых законов и административных узаконений. Полномочия, предоставленные этими источниками, служат мерой должного поведения Министерства финансов. В отличие от законов и административных узаконений материкового Китая Министерство финансов Тайваня упоминается во всех налоговых законах. Кроме того, оно называется в Таможенном законе от 8 августа 1967 года81 и Законе Тайваня от 5 февраля 1993 года82 «О внешней торговле».

Законом Тайваня83 «О подоходном налоге» Министерству финансов предоставлены различные полномочия. Условно их можно разделить на ограниченные и неограниченные. Полномочия Министерства финансов следует считать ограниченными, если в последующем требуется их утверждение и обнародование Исполнительной палатой — Правительством Тайваня. Примером такого полномочия является право, закрепленное в ст. 3-284 Закона Тайваня «О подоходном налоге». Согласно этой статье Министерство финансов определяет ставки удержания подоходного налога и представляет их в Исполнительную палату на утверждение и обнародование. Промежуточный характер носит полномочие, закрепленное в ст. 121. В ней, в частности, предусмотрено, что Министерство финансов разрабатывает инструкцию о применении Закона Тайваня «О подоходном налоге» и правила регистрации коммерческих предприятий, а обнародует их Исполнительная палата. При неограниченных полномочиях упоминания об утверждении и обнародовании Исполнительной палатой отсутствуют. К неограниченным полномочиям Министерства финансов можно отнести право на:
  • разработку требования к порядку хранения, приобретения, использования, маркировки бухгалтерских книг, счетов и отчетов85;
    • принятие решения о том, что 10% от дохода предприятия, осуществляющего международные перевозки, считаются полученными на территории Китайской Республики86;
    • определение форм и порядка использования деклараций по консолидированному доходу87 и т.д.

Столь же разнообразные полномочия предоставлены Министерству финансов Таможенным законом Тайваня, в том числе и право разработки инструкции о его применении. Однако в отличие от ст. 121 Закона Тайваня «О подоходном налоге» в ст. 95 Таможенного закона Тайваня не говорится о необходимости ее представления в Исполнительную палату. В противоположность этим примерам право на разработку Министерством финансов инструкции о применении, предоставленное ст. 59 Закона Тайваня88 «О налоге на добавленную стоимость», ограничено и утверждением, и обнародованием ее Исполнительной палатой.

Право, предоставленное Министерству финансов ст. 59 Закона Тайваня «О налоге на добавленную стоимость», было реализовано разработкой Инструкции89 «О применении Закона "О налоге на добавленную стоимость"». При этом в самой инструкции за Министерством финансов также закреплены отдельные полномочия, а именно:
  • утверждать иные документы, необходимые для применения на основании ст. 7 Закона Тайваня «О налоге на добавленную стоимость» нулевой ставки налога90;
  • определять, после консультаций с Советом по сельскому хозяйству и Исполнительным юанем, иные продукты, подпадающие под определение ст. 8 Закона Тайваня «О налоге на добавленную стоимость»91;
  • утверждать иные документальные доказательства, которые предприятие должно приложить на основании ст. 35 Закона Тайваня «О налоге на добавленную стоимость» к заявлению о кредитовании или возврате налога92 и т.д.

Рассматривая эти примеры, уместно вспомнить классификацию, предложенную Ю.А. Тихомировым. Характеризуя компетенцию органов исполнительной власти, он отмечает, что на каждую сферу (экономическую с ее отраслями, участками, социальную, политическую) как на объект деятельности органов исполнительной власти «накладывается» соответствующая функция, состоящая из общих и специальных полномочий. Полномочия служат мерой должного поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач и функций, выражением конкретного вида решений и других управленческих действий. Возможна следующая классификация:93
  • руководящие функции, которым соответствуют полномочия, обозначаемые словами «руководит», «направляет», «решает», «утверждает»;
  • регулирующие функции — «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»;
  • расчетно-аналитические функции — «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»;
  • организационные функции — «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»;
  • контрольные функции — «проверяет», «заслушивает», контролирует».94

Почти всеми этими полномочиями наделены Министерство финансов КНР и Министерство финансов Тайваня. Причем некоторые из предоставленных им полномочий, в свою очередь, могут быть дифференцированы. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «по согласованию», «совместно». По способу юридического закрепления доминируют «компетентно-рамочный» и «закрытый» перечень полномочий.

Итак, как следует из изложенного выше, обоим министерствам предоставлены довольно широкие нормотворческие полномочия. Их правовой основой являются основные и специальные (налоговые) законы, а также административные узаконения. Естественно, закономерен вопрос, а в какой форме реализуется предоставленное право? Это важный вопрос, поскольку использование в законодательстве, например, глагола «определять» дает широкий простор для толкования. Ответить на него можно на примере административных узаконений материкового Китая.

Основными формами налогового нормотворчества Министерства финансов КНР являются установления, инструкции о применении и методы.

Наибольшее число установлений было принято в восьмидесятые и девяностые годы прошлого столетия. Однако известны установления и более раннего периода. Чрезвычайно редкий пример — Установление Министерства финансов КНР от 21 июня 1974 года «О налогообложении доходов иностранных судов». Это узаконение интересно в первую очередь тем, что оно было принято в период «культурной революции», то есть когда проводилась политика по ограничению действия права под предлогом его буржуазного происхождения.95 По содержанию это установление является налоговым актом, регламентирующим применение торгово-промышленного налога в отношении дохода, полученного иностранными перевозчиками от транспортировки грузов и пассажиров из китайских портов. В нем определены ставки и плательщики, указан размер пени за просрочку платежа и содержится оговорка о налоговых льготах при наличии международных соглашений.

Насколько можно судить из имеющихся данных, после принятия названного установления прошло почти десять лет, прежде чем Министерство финансов КНР вновь начало использовать эту форму. В восьмидесятые годы прошлого столетия министерством были приняты Временное установление от 7 января 1983 года «Об уменьшениях и освобождениях от подоходного налога с процентов, полученных из Китая иностранным бизнесом», Установление от 22 марта 1985 года «О взимании и возврате товарного налога и налога на добавленную стоимость с импортируемых и экспортируемых товаров», Временное установление от 15 июня 1988 года «Об уменьшениях и освобождениях от подоходного налога и торгово-промышленного налога» и т.д. Как видно из этого перечня, Министерством финансов КНР принимаются установления и временные установления. К тому же периоду относится и Специальное установление от 17 апреля 1985 года «О взимании и возврате товарного налога и налога на добавленную стоимость с импортируемых и экспортируемых товаров».

Право на принятие инструкций о применении предоставлено Министерству финансов КНР административными узаконениями Государственного совета. Типовой является схема, по которой, например, в ст. 14 Временных правил КНР от 7 июля 1997 года «О налоге с купчих» предусмотрено, что Министерство финансов на основании этих правил принимает инструкцию.

В соответствии с этой статьей была разработана Инструкция КНР от 28 октября 1997 года «О Временных правилах КНР «О налоге с купчих»». Правда, название непосредственно этой инструкции является исключением из правил. Остальные инструкции Министерства финансов КНР называются инструкциями о применении, но и здесь существует по крайней мере одно исключение: Инструкция КНР от 29 сентября 1988 года «О реализации Временных правил КНР «О гербовом сборе»». Если в основе названия других инструкций Министерства финансов КНР используются иероглифы, обозначающие глагол «применять», то в этой инструкции — «реализовывать».96

В качестве примера методов можно назвать утвержденные Письмом Государственного совета от 12 декабря 1993 года № 174 и опубликованные в соответствии с Приказом Министерства финансов от 23 декабря 1993 года № 6 Методы КНР «Об управлении счетами». В ст. 1 этого административного узаконения указано, что они приняты на основании Закона КНР «Об управлении взиманием налогов». Однако в абз. 3 ст. 1497 Закона КНР «Об управлении взиманием налогов» говорится о праве на принятие методов управления счетами не Министерства финансов, а Государственного совета. Не проясняют этот вопрос и положения Инструкции КНР98 «О применении Закона КНР “Об управлении взиманием налогов”», в которой счета лишь упоминаются, но посвященных им специальных положений нет. Этот вопрос требует отдельной проработки.

Методы, так же как и установления, могут быть определены и как временные. Примером тому опубликованные Министерством финансов КНР 29 марта 1986 года Временные методы «О вопросах взимания налогов для стимулирования горизонтальных экономических связей». По содержанию эти методы представляют собой некое разъяснение по вопросам, связанным с применением отдельных налогов. Так, в п. I (подп. 1) указано, что товарный налог не налагается на товары, поставляемые между организациями в счет взаиморасчетов; обложению подлежат только продаваемые ими товары.

Названный выше приказ Министерства финансов № 6 показывает, что перечень административных узаконений Министерства финансов КНР не является исчерпывающим. Как и другие органы специальной компетенции материкового Китая, Министерство финансов КНР принимает также уведомления. Они бывают двух видов: самостоятельные и совместные. Совместные уведомления Министерство финансов разрабатывает, как правило, с Главным государственным налоговым управлением. Они принимаются по сложным и/или важным вопросам налогообложения. При этом по налоговым вопросам Министерство финансов координирует свою деятельность не только с Главным государственным налоговым управлением.

Взаимодействие Министерства финансов КНР с другими органами специальной компетенции может оформляться как в виде уведомлений, так и в виде совместных директив. Первый пример — Уведомление Министерства финансов, Верховного народного суда, Верховной народной прокуратуры, Министерства общественной безопасности и Министерства юстиции от 28 июля 1990 года «Об усилении работы по управлению взиманием налога за занятие культивируемых земель». В этом уведомлении народным судам, народным прокуратурам и органам общественной безопасности предписывается оказывать поддержку финансовым органам в вопросе взимания налога, и каждому из них даются инструкции с учетом компетенции. Например, в п. III предусмотрено, что народные прокуратуры должны расследовать дела по уклонению или отказу от уплаты налога, а в п. IV определено, что органы общественной безопасности расследуют дела по нападению на сотрудников налоговых органов. Второй пример — Совместная директива Верховного народного суда, Министерства внешней торговли и экономического сотрудничества, Министерства финансов, Министерства общественной безопасности и Административного управления промышленности и коммерции от 17 декабря 1963 года «Об усилении взаимодействия и сотрудничества в борьбе с контрабандой». В этой директиве три пункта, два из которых отменены. В оставшемся п. III, в частности, предусмотрено, что дела о контрабанде ведутся таможней, а в ее отсутствие — налоговыми управлениями городов и районов, которые вправе предоставить такое полномочие подчиненным им налоговым отделениям.

Начиная с древних времен, структура и круг полномочий министерства (ведомства, департамента) финансов Китая подверглись лишь незначительным изменениям. В данном случае уместно вспомнить слова Н.Я. Бичурина, которому принадлежит следующее высказывание: «Каждая династия при самом вступлении своем на престол империи производит преобразования в государстве, и под своею фирмою издает новые уложения для управления. Впрочем, коренные основания новых уложений разнятся от прежних небольшими только нововведениями, которых обстоятельства времени требуют и которые наиболее состоят: а) в переименовании высших правительственных мест — иногда с изменением их состава; б) в переименовании губерний и областей — иногда с небольшими изменениями их рубежей; в) в переименовании гражданских и военных чинов — иногда с изменением в классах».99

Сегодня в силу исторических обстоятельств в Китае осуществляют свою деятельность два министерства и два департамента финансов, которые никак не связаны между собой. Естественно, отличается, и объем их полномочий, а также уровень нормативных правовых актов и юридическая техника их закрепления. Так, полномочия Министерства финансов КНР закреплены в основном в административных узаконениях, тогда как Министерства финансов Тайваня — в законах. При этом анализ законодательства Китайской Республики показывает, что не существует единого стандарта объема полномочий Министерства финансов Тайваня. Оно может упоминаться почти в каждой статье налогового закона, но возможна и обратная ситуация. В Законе Тайваня от 19 апреля 2000 года «О табаке и спиртных напитках» Министерство финансов упоминается лишь дважды. В ст. 12 упоминается форма отчета об уплате налога, определенная Министерством финансов Тайваня. В ст. 20 предусмотрено, что вопросы, относящиеся к регистрации и сбору налогов, регламентируются инструкцией, разрабатываемой Министерством финансов, которая опубликовывается после ее утверждения Исполнительной палатой.

Министерство финансов КНР реализует предоставленные ей права в различных формах административных узаконений. Их многообразие следует отнести к недостаткам. Одним из проявлений является отсутствие четкой грани между внутренними и внешними административными узаконениями, или, как принято говорить в России, — между нормативными и ненормативными актами. Последние устанавливают не общие правила поведения, а конкретные предписания, обращены к отдельному индивиду или юридическому лицу, применяются однократно и после реализации прекращают действие.100 Уведомления Министерства финансов и Главного государственного налогового управления, как видно на примере Уведомления «О проблеме применения подоходного налога с предприятий в отношении авторских вознаграждений, полученных от передачи программного обеспечения», имеют адресатов, то есть содержат предписания, касающиеся конкретных лиц. С одной стороны, это позволяет отличать их от уведомлений Государственного совета, С другой стороны, образуется проблема неопределенности юридической силы. Разграничение внутренних и внешних административных узаконений очень важно. Стирание граней между ними ведет к необоснованному расширению полномочий органа специальной компетенции.