Реформирование мировой финансовой архитектуры

1   2   3   4   5

5. Подходы к урегулированию кризиса внешней задолженности и интересы России


Принципы, выдвигаемые представителями развивающихся стран, содержат немало рациональных моментов, объективно соответствующих интересам России. Деятельность МВФ по разработке указанных схем базируется на асимметричной оценке ситуации на международных финансовых рынках. Во многом она продиктована стремлением промышленно развитых стран, во-первых, минимизировать будущие финансовые обязательства, связанные с разрешением кризисов в развивающихся странах; во-вторых, жестко навязывать им варианты разрешения кризиса, исходя из складывающейся политической конъюнктуры. Как и в случае выбора адекватного режима регулирования притока и оттока капитала, эти вопросы следует решать с учетом конкретной ситуации, в которой находятся заемщики. Деятельность Фонда должна быть направлена на поддержание нормальных условий доступа развивающихся стран к финансовым рынкам, учитывать специфику их функционирования и особенности поведения инвесторов. В любом случае, МВФ должен поддерживать достижение таких договоренностей стран с кредиторами, которые не закрывали бы им доступ на рынок в обозримом будущем.


Вместе с тем, распределение бремени по урегулированию кризисов внешней задолженности между всеми категориями кредиторов в той или иной форме представляется неизбежным. Вполне понятно стремление МВФ, других международных организаций, промышленно развитых стран сократить масштабы своего потенциального участия в этих процессах, поскольку финансовые потребности развивающихся стран, прежде всего крупных, могут оказаться несоизмеримо велики по сравнению с объемом ресурсов, которые способны выделить официальные кредиторы. Это объективно способствует также усилению ответственности стран-должников за рациональное использование заемных ресурсов. События, связанные с реструктуризацией долговых обязательств Пакистана, Румынии, Эквадора и Украины, показали, что большинство частных кредиторов и инвесторов стали более взвешенно воспринимать новые правила.


Руководство Фонда неоднократно подчеркивало, что роль МВФ в переговорах между должниками и кредиторами должна заключаться в определении общих потребностей во внешнем финансировании в ходе реализации согласованной с ним программы и идентификации рисков, связанных с обеспечением этого финансирования. За проведение переговоров с частными кредиторами должны отвечать сами заемщики. Вместе с тем, МВФ может рекомендовать странам, как должен выглядеть пакет финансирования, и в какой мере он должен включать реструктуризацию отдельных обязательств или всей их совокупности. Практически это означает, что, диктуя условия реструктуризации долга, Фонд по сути является важнейшим участником переговорного процесса, оставаясь при этом в тени и не неся ответственности за его результаты.


Подобная роль МВФ служит источником неопределенности, особенно если учесть, как резко и неожиданно менялась его позиция под давлением основных акционеров. Так, в случае мексиканского кризиса в 1995 г. и азиатского кризиса в 1997 г. МВФ поддерживал схемы разрешения кризисов, предполагающие полное замещение официальными ресурсами средств, полученных от частных кредиторов. Более того, Фонд всегда настаивал на том, что урегулирование отношений с кредиторами должно являться одним из важнейших условий получения странами финансовой поддержки. Однако в 1998 г. в случае России позиция МВФ радикально изменилась. Фонд решил “преподать урок” частным кредиторам и инвесторам, ограничив предоставление средств из “антикризисного пакета” и, поддержав объявление дефолта по значительной части суверенных долговых обязательств страны. Усиление паники на финансовых рынках в результате российского кризиса и угроза дефолта для Бразилии и Аргентины вынудили Фонд вновь проявить “реализм” и не смягчать позицию относительно применения принципа “справедливого распределения бремени”. Реальные события показали, что давление Фонда в целях обеспечить “справедливое распределение бремени” зависит от политической и экономической значимости той или иной страны, оценки возможных последствий дефолта для ситуации на финансовых рынках.


Необходимо подчеркнуть, что представители международного финансового сообщества с определенным недоверием относятся к роли МВФ в переговорах с правительствами стран-заемщиков. Ранее они в целом положительно оценивали активную позицию Фонда, рассматривая его в качестве инструмента дополнительного давления на должников. В конце 90-х годов эти оценки изменились, поскольку, по мнению кредиторов и инвесторов, Фонд в той или иной мере подталкивает страны к дефолту по обязательствам перед частными кредиторами. Больше всего их тревожит выборочное применение Фондом принципа “распределения бремени”. Позиция Фонда отражает различия во взглядах ведущих акционеров МВФ. Так, европейские страны, прежде всего, Германия, выступают за жесткий подход к распределению бремени. США же пытаются добиться более благоприятного отношения к странам, где велики их политические и экономические интересы. К их числу относятся, в первую очередь, страны Латинской Америки.


Частные кредиторы обеспокоены также тем, что новый подход МВФ несправедливо перекладывает на них большую часть бремени. Так, представители коммерческих банков негативно оценивают подход членов Парижского клуба и МВФ к проблеме реструктуризации внешнего долга России. Они полагают, что формулу сокращения части российского внешнего долга перед Лондонским клубом кредиторов следует использовать при реструктуризации задолженности РФ перед Парижским клубом. Представители МВФ не согласны с таким подходом, утверждая, что это означало бы сокращение государственных активов на условиях, продиктованных частным сектором. Против такого подхода категорически выступает, в частности, правительство Германии, утверждая, что списание официального внешнего долга является привилегией бедных стран.


Однако нынешняя позиция Германии не совсем корректна, учитывая результаты Лондонской конференции 1953 г., где было принято решение списать часть внешнего долга ФРГ в связи с сокращением ее территории и экономического потенциала. Несомненно, условия этого соглашения во многом отражали экономические и политические реалии, сложившиеся после окончания 2-й мировой войны. Вместе с тем основные принципы подхода к урегулированию германских долгов и в настоящее время представляют определенный интерес. К этим принципам относились:

• учет реального экономического положения страны, в том числе, последствий сокращения ее территории после войны;
  
• необходимость предотвратить ухудшение финансово-экономической ситуации в ФРГ из-за чрезмерного долгового бремени и связанного с ним сокращения валютных резервов;
  
• разумное соблюдение интересов всех кредиторов;
  
• восстановление нормальных финансовых и торговых связей между ФРГ и другими странами. В этих целях предполагалось а) обеспечить выход Германии из состояния дефолта по внешнему долгу; б) восстановить ее доступ к внешним источникам финансирования на условиях, предотвращающих долговой кризис в будущем; в) урегулировать проблему задолженности с учетом поддержания равновесия текущих внешних расчетов.
  

Лондонской конференции предшествовало письмо канцлера ФРГ К. Аденауэра в адрес Верховной комиссии союзников по Германии. В этом письме правительство ФРГ полностью признало и подтвердило свою ответственность по всем предвоенным долгам Германии, включая обязательства государства, государственных предприятий, частных компаний и их правопреемников, находящихся на территории Западной Германии по состоянию на 8 мая 1945 года. Германия признала также свою ответственность по долгам правительства Австрии со сроками погашения и/или платежей процентов в период с 12 марта 1938 г. по 8 мая 1945 г.


Объектом урегулирования являлись 4 основных вида задолженности:

1. Обязательства по государственному внешнему долгу, включавшие:
   

• облигационные займы в иностранных валютах, которые были размещены в период с 1924 по 1930 г. (включая облигации, выпущенные в рамках «плана Дауэса» и «плана Янга»);
  
• деноминированные в рейхсмарках обязательства «Конверсионной кассы по германским внешним долгам»;
  
• деноминированная в рейхсмарках задолженность центрального правительства, государственных железных дорог, государственной почты, а также правительства Пруссии;
  
• внешние облигационные займы, выпущенные или гарантированные правительствами земель, муниципалитетами и прочими субсуверенными заемщиками на территории послевоенной ФРГ.
  

2. Среднесрочные и долгосрочные обязательства негосударственных заемщиков
   

3. Задолженность по краткосрочным банковским кредитам в рамках плана, одобренного на Лондонской конференции семи стран-победителей в 1-й мировой войне в июле 1931 г., в соответствии с которым «в интересах международной стабильности» было решено поддерживать на неснижаемом уровне объем финансирования германского импорта путем заключения ежегодных кредитных соглашений между комитетами иностранных банков-кредиторов и германскими импортерами (Standstill Debts). Эти соглашения действовали вплоть до начала 2-й мировой войны
   

4. Коммерческие и прочие долги частного сектора, включая задолженность перед частными инвесторами, связанную с прямыми и портфельными инвестициями.
   

Соглашением предусматривались льготные условия реструктуризации задолженности по указанным выше видам долговых обязательств. В частности, с учетом тяжелой валютно-финансовой ситуации ФРГ и неконвертируемости валют предусматривалось, что в течение первых пяти лет после переоформления любые платежи по обслуживанию долга должны были производиться в национальной валюте. В случае возникновения текущих трудностей с обслуживанием долга Соглашение предусматривало возможность пропорционального сокращения платежей всем кредиторам.


Конкретные условия реструктуризации отдельных видов долговых обязательств также предполагали определенные льготы. Так, по 7%-ному внешнему облигационному займу, выпущенному в 1924 г. в рамках "плана Дауэса", начиная с 31 марта 1953 г. купонная ставка снижалась до 5,5% по облигациям, размещенным в США, и до 5% по облигациям, размещенным в других странах. После очередной выплаты процентов 31 марта 1958 г. предполагалось начало погашения основного долга путем преобразования обязательств по основному долгу и процентам в аннуитет, рассчитанный по ставке 3% по американской части займа и 2% по остальной. Просроченные проценты подлежали консолидации в новое обязательство путем их пересчета по ставке простых процентов 5% годовых, которые затем преобразовывались в новые облигации правительства ФРГ со сроком 20 лет и купоном 3%. По истечении первых пяти лет начиналось погашение основного долга на уровне 2% годовых. Выпуск и начало обслуживания облигаций, представлявших задолженность по процентам по состоянию на 31 декабря 1944 г., предусматривалось осуществить 15 апреля 1953 г. Выпуск и обслуживание остальных облигаций откладывался до объединения Германии.


С точки зрения аргументации российской стороны на переговорах с Парижским клубом особый интерес представляют операции по льготной реструктуризации задолженности, осуществленные в рамках Парижского клуба кредиторов для Польши и Египта.


1 апреля 1994 г. Парижский клуб выполнил достигнутое в апреле 1991 г. соглашение с Польшей о сокращении внешнего долга страны и расходов по его обслуживанию в общей сложности на 50% в эквиваленте приведенной стоимости долга. Этому решению предшествовали длительные переговоры Польши с кредиторами, начавшиеся в апреле 1981 г. после того, как страна оказалась не в состоянии обслуживать свой внешний долг. До 1990 г. переговоры с кредиторами велись вне формальных рамок Парижского клуба, в дальнейшем – непосредственно с Парижским клубом. В рамках пяти соглашений с официальными кредиторами Польша осуществляла реструктуризацию текущих платежей, включая переоформленные ранее обязательства.


Весной 1991 г. правительство Польши фактически отказалось от выполнения обязательств по обслуживанию внешнего долга, унаследованного от коммунистического режима, и обратилось к официальным и коммерческим кредиторам с просьбой о замене прежних соглашений о реструктуризации внешнего долга на его списание в размере 50%. При этом оно ссылалось на тяжелую финансово-экономическую ситуацию в стране, экономический спад, связанный с распадом СЭВ и СССР, приведший к возникновению «структурного разрыва» во внешнем финансировании. Как утверждалось, этот разрыв не мог быть ликвидирован только путем радикального сокращения размера внешнего долга. С реализацией планов списания внешнего долга и снижения долговой нагрузки связывался рост инвестиций, производства и экспорта. Указанный способ стабилизации внешних счетов лег в основу официального Письма о намерениях и Меморандума об экономических реформах и среднесрочной политики, направленного МВФ в рамках Программы расширенного доступа к ресурсам Фонда (EFF) от 28 марта 1991 года. Программа Фонда была одобрена 18 апреля 1991 г. с датой завершения 17 апреля 1994 г.


Кредиторы признали «особые условия», в которых находилась польская экономика, включая «беспрецедентный исторический переход к рынку», и согласились пойти на списание долга и сокращение расходов по его обслуживанию с тем, чтобы добиться сокращения на 50% его приведенной стоимости. Сокращение и реорганизация распространялись на все кредиты, гарантированные членами Парижского клуба со сроком погашения свыше года, соглашения о которых были подписаны до 1 января 1984 г., а также все платежи, вытекающие из 4 предыдущих соглашений с Парижским клубом. План по сокращению и реорганизации долга предусматривал:

• немедленное списание и реорганизацию внешнего долга в целях снижения его приведенной стоимости на 30%;
  
• дополнительное списание и реорганизацию долга в целях сокращения его приведенной стоимости на 20% в апреле 1994 г. при условии удовлетворительного выполнения согласованной с Фондом макроэкономической и структурной программы и достижения Польшей соглашения о реструктуризации долга на сопоставимых условиях с другими кредиторами;
  
• возможность кредиторов продавать и обменивать долговые обязательства Польши в пределах до 10% основного долга или 20 млн. долл.
  

При этом под суммой основного долга понимался весь размер основного долга по кредитным соглашениям и начисленные проценты. Меры по сокращению долга включали три способа, которые выбрали разные категории кредиторов:

1. Списание абсолютной суммы долга. Размер списания зависел от уровня рыночных процентных ставок. Оставшаяся часть долга погашалась переменными полугодовыми платежами, начинающимися 30 сентября 1997 и заканчивающимися 31 марта 2007 г.
   

2. Реструктуризация и переоформление задолженности по льготным процентным ставкам. Коэффициент понижения ставок зависит от уровня рыночных процентных ставок. Погашение долга должно было производиться переменными полугодовыми платежами, начинающимися 30 сентября 1995 г. и заканчивающимися 31 марта 2009 г.
   

3. Реструктуризация и переоформление задолженности по льготным процентным ставкам. Коэффициент снижения ставки зависел от ситуации на рынке. Погашение долга должно производиться переменными полугодовыми платежами, первый из которых приходится на 20 сентября 2003г., а последний - на 31 марта 2014 г. 35% от суммы процентов, начисленных за период с 1 апреля 1994 г. по 31 марта 2003 г., подлежали капитализации и погашению 22 равными полугодовыми долями, начинающимися 30 сентября 2003 г. и заканчивающимися 21 марта 2014 г.
   

Окончательное урегулирование долга увязывалось с удовлетворительным завершением программы EFF, намеченным на 31 декабря 1993 г. С целью обеспечить выполнение соглашения с кредиторами Национальный банк Польши обязался ежеквартально перечислять на специальный счет в Банке международных расчетов сумму, эквивалентную общим обязательствам Польши перед кредиторами на следующие 3 года в размере 1,8 млрд. долл. США. В целом Польше удалось выполнить все основные условия соглашения и добиться 50%-ного сокращения внешнего долга.


Аналогичная программа для Египта, одобренная в 1991 г., предполагала сокращение приведенной стоимости внешнего долга в три этапа: 15% при подписании, 15% в январе 1993 г. и оставшиеся 20% - в июле 1994 г. Из-за неудовлетворительного выполнения Египтом условий соглашения с МВФ вторая фаза затянулась до ноября 1993 г., а последняя так и не наступила. Таким образом, долг Египта перед Парижским клубом был снижен в общей сложности на 30%.


Анализ этих примеров показывает, что даже при сильной политической поддержке процедуры по сокращению внешнего долга тесно увязывались Парижским клубом с удовлетворительным выполнением страной согласованной с МВФ среднесрочной программы, сопровождались иными сложными условиями и существенно растягивались во времени для сохранения рычагов влияния на заемщика. Вместе с тем, тот факт, что с 1991 г. ни одна из стран, кроме Польши и Египта, не получили аналогичных условий, отражает определенное изменение ориентиров Парижского клуба, в частности, его опасения по поводу неблагоприятных прецедентов (moral hazard). Этим объясняется, в частности, нынешний отказ Парижского клуба рассматривать российские предложения о списании части внешнего долга со ссылкой на то, что соответствующие схемы применимы лишь к «бедным развивающимся странам». Очевидно, что подлинные причины отказа заключены не в этом формальном правиле. Для получения дополнительной поддержки со стороны Парижского клуба Россия должна восстановить минимальное доверие со стороны кредиторов и инвесторов, показать значимый успех в реализации макроэкономической программы, согласованной с МВФ.


Вместе с тем, российская сторона могла бы использовать опыт других стран для давления на Парижский клуб, добиваясь, по крайней мере, дополнительных льгот при реструктуризации текущих платежей по обслуживанию долга. В случае удовлетворительного выполнения Россией условий соглашений, достигнутых с МВФ, данный вопрос вновь можно ставить на повестку дня. Это можно было бы увязать с непомерностью долговой нагрузки для российской экономики и бюджета не только в нынешний период, но и в среднесрочной перспективе, отрицательным воздействием выплат по долгу на инвестиции и экономический рост.


Важным изменением политики Фонда явился пересмотр критериев, регулирующих предоставление ресурсов странам, имеющих, во-первых, неурегулированную суверенную задолженность перед частными кредиторами; во-вторых, неурегулированную задолженность заемщиков из частного сектора, вызванную введением валютных ограничений на период проведения переговоров (IMF Policy on Lending into Arrears to Private Creditors).


Необходимость в изменении политики МВФ связана с рядом важных моментов. Частные кредиторы объективно заинтересованы в достижении договоренности с суверенными заемщиками о реструктуризации долга. Однако практическое достижение таких договоренностей оказывается невозможным из-за многочисленности кредиторов и различий в их интересах, отсутствия долговременного интереса к улучшению финансового положения должника, стремления кредиторов придерживаться чрезмерно жесткой позиции на переговорах под угрозой прекращения доступа должников на рынок.


В соответствии с прежними принципами, одобренными в 1998 г., МВФ не мог предоставлять ресурсы странам-участницам, имеющим просроченные обязательства перед держателями облигаций суверенных займов, если заемщики либо не начинали переговоры с кредиторами о реструктуризации долга, либо было заведомо ясно, что такие переговоры не приведут к достижению договоренности. В настоящее время Фонд считает, что указанные факторы затрудняют возобновление доступа страны к рынку капиталов. Но они не должны препятствовать реализации программы, способствующей улучшению платежного баланса и, соответственно, оказанию стране финансовой поддержки со стороны Фонда в рамках этой программы. Для этого достаточно, чтобы страна предпринимала усилия, направленные на достижение договоренности с кредиторами. Вместе с тем, если широкомасштабные судебные преследования заемщика со стороны кредиторов приведут к накоплению просроченной задолженности, ставящей под сомнение возможность реализации макроэкономической программы, возникает вопрос о целесообразности предоставления стране ресурсов МВФ. В этих случаях решение о продолжении выделения стране ресурсов Фонда должно быть принято Советом директоров МВФ.


В соответствии с прежними принципами, Фонд мог осуществлять финансовую поддержку стран-участниц в тех случаях, когда под давлением чрезвычайных обстоятельств страна вынуждена вводить валютные ограничения. Это сделает невозможным обслуживание заемщиками из частного сектора своих обязательств перед иностранными кредиторами. Условием такой поддержки являлось обязательство заемщика по отмене ограничений в ближайшем будущем. События последнего времени показали, что конкретные ситуации для отдельных стран могут быть чрезвычайно сложными. Учитывая это, предположение о скорой отмене валютных ограничений может оказаться нереалистичным. В этих условиях МВФ решил отказаться от прежнего слишком строгого условия. Одновременно МВФ указал на опасность того, что введение валютных ограничений может сопровождаться мораторием по платежам нерезидентам как в иностранной, так и местной валюте. В этих условиях должники могут осуществлять незаконную передачу активов (asset stripping), что приведет к сокращению суммы требований нерезидентов (это повсеместно наблюдалась в странах, охваченных кризисом). По мнению Фонда, введение валютных ограничений не должно сопровождаться введением моратория по всем платежам нерезидентам. Причитающиеся им платежи должны поступать на специальный блокированный счет в центральном банке, а кредиторам должно быть предоставлено право защиты своих требований в соответствии с местным законодательством. Окончательное решение в подобной ситуации должен принимать Совет директоров МВФ.


Хотя данное изменение правил МВФ в принципе соответствует интересам заемщиков, непосредственно для России оно чревато дополнительными рисками. Речь идет о странах СНГ, имеющими крупную задолженность перед РФ, некоторые из которых переживают глубокий финансовый кризис (Украина, Молдавия, Грузия, Киргизия). Исходя из практики применения Фондом формально правильных принципов, нельзя исключать, что прекращение платежей по обслуживанию долга перед Россией может явиться скрытым условием включения указанных стран в программы Фонда.