Geum.ru

Институт Соединенных Штатов Америки и Канады На правах рукописи травкина наталия Михайловна бюджетный процесс в конгрессе сша: закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4
“Исторических таблицах” (Historical Tables) – регулярно публикует раздел, показывающий детальную структурную разбивку расходной части федерального бюджета на “дискреционные” и “обязательные” расходы. В этом издании приводятся динамические ряды, детально характеризующие дискреционные расходы федерального правительства США в постоянных и текущих ценах начиная с 1962 г. Это издание – наиболее полная и авторитетная статистическая публикация федерального правительства по той части федеральных расходов, которые подпадают под прямое правовое регулирование Конгресса США.

И наконец, в рамках того же пакета ежегодно представляемой Конгрессу бюджетной документации АБУ издает “Анали­тические перспективы” (Analytical Perspectives) федерального бюджета, где также содержится раздел о выполнении исполнительной властью федерального правительства положений бюджетного законодательства 1990 г. Этот раздел включает в себя расчет бюджетного секвестра за текущий и несколько ближайших финансовых годов, выполненный экспертами АБУ, который может не совпадать и чаще всего не совпадает с расчетами БУК.

В совокупности публикации как Конгресса США, так и АБУ служат основными и практически незаменимыми источниками научной, фактологической, исторической и политологической информации по современному бюджетному процессу США, изучение которых дает исчерпывающее представление о всех без исключения его сторонах. Они составляют основу проведенного диссертационного исследования.

Теоретической и методологической основой диссертации стали концепции и теоретические разработки отечественных исследователей в области институциональной политологии, государствоведения, системных и междисциплинарных исследований, которые критически сравниваются с аналитическими разработками американских политологов, историков, юристов и экономистов. Высшие органы государственной власти на федеральном уровне рассматриваются с позиций теории общественных демократических институтов, выполняющих представительные функции. Составной частью институционального подхода, нашедшего отражение в диссертации, является теория конституционализма, определяющая два основополагающих принципа современного государственного устройства – выборность высших органов власти и разделение властей.

В этом плане диссертация опирается на политологические концепции современного парламентаризма как универсальной формы государственного устройства развитых стран. Вместе с тем бюджетный процесс в рамках законодательной власти трактуется как до известной степени независимый от конкретных форм парламентского устройства страны (президентская или парламентская республика), в первую очередь применительно к сравнительным характеристикам конституционного устройства США и России, которые в течение последних 10 лет, особенно после принятия в РФ Конституции 1993 г., обнаруживали черты большого сходства (президентская республика).

В основе работы лежат разработки отечественных специалистов о ведущей роли федерального бюджета как механизма государственного управления. Федеральный бюджет выполняет важнейшие экономические, научно-технические и военные функции, жизненно необходимые как для экономики и внутренней политики, так и для национальной безопасности страны. Структура бюджетных приоритетов оказывает самое непосредственное влияние на бюджетный механизм Конгресса США, и его рассмотрение хорошо вписывается в методологию современных системных исследований, поскольку бюджетный процесс в достаточной степени законодательно регламентирован и упорядочен.

Значительная открытость и прозрачность современного бюджетного процесса США обусловливает правомерность использования описательного метода при изучении официальных документов федерального правительства, имеющих прямое или косвенное отношение к рассмотрению и утверждению бюджетных заявок исполнительной власти. Вместе с тем на уровне концептуальных обобщений диссертант активно опирался на системно-функциональный метод, который позволяет рассматривать законодательные нормы как до известной степени условные “правила бюджетной игры”, во многих случаях носящие – в соответствии с постмодернистской трактовкой значительной части современных политических процессов – виртуальный характер.

Методологическая причина “виртуализации” современного бюджетного процесса в США состоит в том, что возможности политического маневра и политических комбинаций в рамках любой законодательной схемы оказываются гораздо шире способности правовой системы по регламентации и упорядочиванию процесса рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета. Более того, индуктивно-дедуктивное рассмотрение законодательной базы современного бюджетного процесса показывает, что многие ее положения и нормы намеренно оставляют лазейки и возможности для достаточно широкого политического маневрирования, которое при определенных условиях и парализует нормальный ход бюджетного процесса.

На защиту выдвигаются следующие основные научные результаты диссертационного исследования:

1. Отличительными особенностями американской модели бюджетного процесса в рамках законодательной власти на его высшем, федеральном уровне являются: краткосрочный характер принятия фискальных решений; их крайне политизированный характер, влекущий за собой огромные политические, а нередко и экономические издержки при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год; расплывчатый характер регламентирующего бюджетного законодательства, оборачивающийся неэффективностью правоприменительных норм.

2. Бюджетный процесс в высшем законодательном органе США в том виде, в котором он функционирует в течение последних 25–30 лет со всеми его недостатками и изъянами, до известной степени является порождением всей политической системы США в целом, ибо практически невозможно сочетать плюралистическую фискальную политику с “монолитным” бюджетным процессом, поскольку в этом случае всеохватывающий, упорядоченный и централизованный с точки зрения принятия финансовых решений процесс входил бы в противоречие с демократическим политическим устройством общества – иначе те политические силы, которые единолично бы распоряжались бюджетными средствами, осуществляли бы также аналогичный по степени воздействия контроль и над политической системой США в целом.

3. Колоссальные финансовые ресурсы, которые перераспределяются через федеральный бюджет, позволяют говорить о современной политической системе США как обеспечивающей распределение и перераспределение среди социальных слоев и групп американского общества значительных объемов производимого ВВП, и именно в этой своей функции она и реализует конечный смысл бюджетных игр, идущих на политическом пространстве современной Америки.

4. Бюджетный процесс в рамках федерального правительства, особенно на его законодательной стадии, это одновременно и политический процесс, чувствительный как к предпочтениям избирателей, так и к политическим амбициям законодателей, действующих в интересах своего электората. Расстановка политических сил и тактико-стратегические цели высшего политического руководства США оказывают гораздо более существенное влияние на ход бюджетного процесса, чем принятые правила и процедуры бюджетных игр. В результате бюджетный процесс представляется соревнованием между правилами, которые направлены на блокирование определенных действий, и политическими тенденциями, которые способствуют их реализации.

5. Концепция открытого бюджетного процесса, заложенная в основу законодательного бюджетного процесса (в отличие от президентского бюджетного процесса, характеризующегося определенной закрытостью и конфиденциальностью), в значительной степени выступает причиной того, что стадия принятия федерального бюджета становится этапом острейшей борьбы между различными политическими группировками за обладание колоссальными финансовыми средствами, что и приводит к различного рода дисфункциям и разбалансированности процесса рассмотрения и принятия основного финансового документа страны. Политическая открытость бюджетного процесса в Конгрессе США сделала его подверженным влиянию большого числа различных факторов политического, социально-экономичес­кого и правового планов, что, в свою очередь, предопределило значительную нестабильность процесса принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. Неоднородность политических интересов членов Конгресса обусловливает и такой порядок бюджетного финансирования статей и программ федерального правительства, при котором уровень рас-

ходов определяется не “весом” и приоритетностью основных функциональных статей и программ, а потребностями, которые они удовлетворяют; последние же, в свою очередь, напрямую формируются социально-экономической ситуацией в избирательных округах и штатах, интересы которых представляют и защищают избранники электората.

6. Возможности политического маневра и политических комбинаций в рамках любой законодательной схемы оказываются гораздо шире способности правовой системы по регламентации и упорядочиванию процесса рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета. Многие ее положения и нормы намеренно оставляют лазейки и возможности для достаточно широкого политического маневрирования, которое при определенных условиях и парализует нормальный ход бюджетного процесса. В ходе перманентного реформирования и изменений в бюджетном процессе на протяжении последних тридцати лет Конгресс США значительно расширил свои возможности по контролю над федеральным бюджетом, однако на его решения большое влияние по-прежнему оказывают внешние экономические и политические факторы, а не внутренние, законодательно установленные процедуры.

7. Мощная информационно-аналитическая база и органы контроля, созданные в рамках Конгресса, создали солидную основу для принятия независимых от президентских структур законодательных решений по фискальной политике. Однако неспособность выработать методологию адекватных прогностических оценок и использование статистических показателей в политических целях существенно снижают профессиональный уровень этих вспомогательных служб Конгресса США.

8. Из большого пакета законов, принятых на протяжении 1970–1990 х годов, к началу XXI в. базовыми для американского бюджетного процесса остались выдержавший проверку временем Закон 1974 г. о контроле над бюджетом и замораживанием фондов и Закон о контроле над бюджетом 1990 г., установивший принцип законодательного ограничения дискреционных расходов, который в условиях профицитов федерального бюджета оказался достаточно эффективным инструментом регулирования федерального бюджета со стороны высшего законодательного органа США.

9. “Эра профицитов” применительно к бюджетному процессу в Конгрессе США характеризовалась тремя важнейшими особенностями: во-первых, дальнейшей его политизацией и подчинением сиюминутной логике краткосрочного политического маневрирования; во-вторых, практически полным отсутствием законодательно установленных ориентиров бюджетной политики в условиях новых финансовых реальностей, следованием старым привычным подходам, заимствованным из “эпохи дефицитов” и поэтому мало применимым и по форме, и по существу к внезапно наступившему периоду профицитного финансирования, и, наконец, в-третьих, дальнейшим ослаблением дисциплинирующих начал законодательно установленных норм рассмотрения и утверждения бюджетных запросов исполнительной власти, обернувшимся появлением новых “рекордов” и девиантных форм нарушений в действующем бюджетном законодательстве. Устоявшиеся формы бюджетного процесса до известной степени сами способствовали сравнительно быстрому окончанию “эры профицитов”.

10. Бюджетный процесс в Конгрессе США представляет собой специфический американский феномен со своими положительными и отрицательными сторонами, уходящими корнями вглубь американской политической истории и американских политических традиций. Это обстоятельство требует взвешенного и обдуманного подхода к использованию его различных элементов в российской практике организации бюджетного процесса на федеральном уровне.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования изложены в монографиях, в главах коллективных монографий, статьях и других научных публикациях автора общим объемом около 95 п.л. Монографическим вариантом диссертации являются публикации: "Федеральный бюджет США: закон и политика”. М.: “Наука”, 2002; “Бюджетный процесс в Конгрессе США: законодательные нормы и современные формы их реализации”. М.: ИСКРАН, 2002; “Фискальная революция 90 х годов в США: от рекордных дефицитов к бюджетной сбалансированности". М.: ИСКРАН, 1998 (в соавторстве); “Конгресс и федеральный бюджет США”. М.: ИСКРАН, 1993. Положения и выводы диссертации докладывались автором на заседаниях Ученого Совета и научных конференциях Института США и Канады РАН, были использованы в аналитических материалах, направленных в Администрацию Президента РФ и Государственную Думу РФ. На материалы, направленные в ГД РФ, имеются положительные отзывы и заключения специалистов, принимавших участие в разработке и совершенствовании Бюджетного Кодекса РФ.

Структура работы обусловлена задачами, стоявшими перед диссертантом. Диссертация состоит из введения, пяти глав и заключения. Работа содержит библиографию (список основных используемых и цитируемых источников) и приложения (схемы, диаграммы и статистические таблицы).

Во введении обосновывается научная актуальность темы исследования, раскрывается ее историографическая и практическая значимость, охарактеризован научный подход автора к проблеме, сформулированы цель и задача работы, определена ее научная новизна, дана оценка степени изученности темы американскими и отечественными специалистами, представлен анализ источниковой базы.

Первая глава исследования характеризует законодательную базу бюджетного процесса в Конгрессе США, в ней дается критическая оценка ее эффективности в решении основных проблем бюджетной политики.

Участие Конгресса в формировании бюджетной политики и утверждении федерального бюджета имеет конституционную основу. Современный бюджетный процесс США регламентируется четырьмя основными законами: Законом о бюджете и отчетности (The Budget and Accounting Act), который определил статус президентского бюджета (President’s Budget – Title 31 U.S.C. Chapter 11), принятый в 1921 г. и подвергшийся значительным изменениям в 1950 г.; Законом 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов (Congressional Budget and Impoundment Control Act); Законом 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act) в редакции 1987 г. (The Balanced Budget and Emergency Deficit Reaffirmation Act) и Законом 1990 г. о контроле за бюджетом (Budget Enforcement Act). В 1990 е годы в последние три закона были внесены многочисленные поправки, изменения и дополнения, которыми также руководствуются в настоящее время американские законодатели30. Сравнительно большое количество федеральных законов, регламентирующих и регулирующих современный бюджетный процесс в Конгрессе США, объясняется преобладанием над правовыми нормами политических факторов, которые на всех исторических этапах оказывались доминирующими в бюджетном процессе. В результате американские законодатели оказались неспособными выработать единый бюджетный кодекс, регулирующий все стороны бюджетного процесса, отдав предпочтение ряду законодательных актов, большая часть из которых была принята в периоды кризисной ситуации в системе федеральных финансов или во взаимоотношениях двух ветвей власти.

Процесс возрастающей функциональной и структурной сложности федерального бюджета в последней трети ХХ века побудил законодательную власть к осуществлению все более полного контроля над бюджетной политикой федерального правительства. Этому способствовало резкое увеличение аналитических и технических возможностей Конгресса США, создание солидной законодательной основы, расширяющей реальное участие Конгресса в формировании федерального бюджета. Взятые вместе, эти факторы способствовали созданию в рамках законодательной власти механизма формулирования альтернативного президентскому варианта бюджета и собственной системы бюджетных приоритетов.

Бюджетная реформа 1974 г., рожденная конфронтацией между республиканским президентом Р. Никсоном и демократическим Конгрессом, решила ряд важных задач. Она восстановила фактически нарушенный в предыдущие десятилетия в пользу исполнительной власти конституционный принцип “сдержек и противовесов” в области фискальной политики, укрепила самостоятельность и независимость законодательной власти в принятии бюджетных решений, заложила основу современного механизма рассмотрения и принятия проектов федерального бюджета. Однако, несмотря на масштабный и всеобъемлющий характер бюджетной реформы, она, тем не менее, не освободила законодательный бюджетный процесс от ряда фундаментальных недостатков, которые в 70 е – первой половине 90 х годов внесли существенный вклад в разбалансирование системы федеральных финансов. Отсутствие правовых норм, регулирующих конечную цель и основополагающие критерии бюджетной политики (в качестве такой нормы в течение последних двадцати лет, начиная с 1980 х годов, фигурировала конституционная поправка о сбалансированном бюджете, шедшая, однако, вразрез с принципами неокейнсианского подхода к структуре федеральных финансов, который до середины 1990 х годов, по существу узаконил дефицитное финансирование как альфу и омегу современного бюджетного процесса США), отсутствие контроля со стороны профильных комитетов Конгресса над такими важнейшими параметрами бюджета, как дефицит, в значительной степени способствовали его неудержимому росту, что превратилось в бич всей бюджетной системы США последней четверти прошлого века. Механизм законодательного бюджетного процесса не позволил удовлетворительно решить и такую острую проблему федеральных финансов, как государственный долг США.

Бюджетное законодательство 80 х годов формально закрепило приоритет государственных интересов, логики государственно-политической необходимости над логикой экономической целесообразности. Вопреки кейнсианскому и неокейнсианскому подходам, признававшим дефицитное финансирование в качестве важного рычага экономического регулирования, конечной целью фискальной политики был провозглашен принцип сбалансированного бюджета, который, однако, был реализован только в конце 90 х годов прошлого века.

Солидная законодательная база бюджетного процесса, созданная в 70–90 х годах, оставила ряд фундаментальных пробелов в механизме формирования федерального бюджета. В частности, законодательная власть, равно как и исполнительная не смогли создать эффективно действующую аналитическую систему оценки и прогнозов текущего и будущего состояния системы федеральных финансов; бюджетные профициты, которые стали образовываться с 1998 фин.г., лишний раз подчеркнули актуальность проблемы всесторонней кодификации современного бюджетного процесса даже применительно к такой развитой в социально-экономическом отношении стране, какими являются современные США.

Таким образом, очевидно, что практика совершенствования и реформирования бюджетного процесса, приостановленная с наступлением “эры профицитов” на рубеже ХХ и ХХI веков, будет продолжена, так как законотворчество предыдущих десятилетий не смогло решить комплекс проблем, которые вновь стали перед высшим политическим руководством США с возвращением дефицитного финансирования.

Во второй главе рассматривается деятельность контрольно-аналитических органов Конгресса США: Бюджетного управления Конгресса, Главного контрольно-финансового управления и Исследовательской службы Конгресса.

Перевод бюджетного процесса на прочные законодательные рельсы потребовал значительных модификаций и расширения сфер деятельности и ряда органов Конгресса США, имеющих прямое и косвенное отношение к бюджетному процессу: БУК, ГКФУ и ИСК. В целом, в настоящее время современный бюджетный процесс в Конгрессе не мыслим без вспомогательных агентств и служб, ставших по букве закона и по существу его составной и неотъемлемой частью. За десятилетия интенсивного строительства бюджетного процесса при Конгрессе США была создана солидная информационно-аналитическая база, которая не только поставила процесс разработки и принятия федерального бюджета на экспертную, высокопрофессиональную основу, но и позволила существенным образом сократить зависимость законодателей от исполнительной власти в принятии решений по бюджетной политике. Аналитические материалы БУК, ИСК и ГКФУ, охватывающие широкий спектр проблем, позволяют американским законодателям оценивать и своевременно реагировать на возникающие острые проблемы как собственно бюджетной политики, так и многих сопряженных с ней сфер. Усилиями ГКФУ Конгресс получил реальную способность выполнять вмененные ему конституцией контрольные функции в отношении бюджетной деятельности министерств и ведомств федерального правительства. Созданные ГКФУ система аудиторских стандартов и форма бюджетной отчетности внесли существенный вклад в усиление подотчетности и подконтрольности федеральной бюрократии перед законодателями и, в конечном итоге, перед американскими налогоплательщиками. Деятельность ГКФУ по сути своей уникальна. Созданное как контрольно-ревизорское агентство, оно значительно расширило свои функции, участвуя в бюджетном процессе не только на стадии подведения и оценки его ежегодных итогов, но и на этапе составления бюджета соответствующих министерств и ведомств. Это позволило, с одной стороны, превратить его в эффективно работающий контрольный орган, а с другой – повысить экспертный уровень самого бюджетного процесса в Конгрессе США.

Вместе с тем в деятельности этих агентств проявился и ряд негативных черт. В частности, они не всегда демонстрируют политическую беспристрастность, зачастую становясь орудием противоборства политических сил. Так, например, неоднократно отмечалась политическая ангажированность БУК, проявившая себя в умелом манипулировании статистическими данными и аналитическими выкладками в политических целях. Политической ангажированности в немалой степени способствует и практика учета партийной принадлежности при назначении на должности директора БУК и его заместителей. Аналитические ведомства до настоящего времени не смогли выработать и достаточно точную методику составления краткосрочных и долгосрочных прогнозов основных параметров федерального бюджета. В частности, в 90 е годы они оказались не в состоянии четко определить период окончания дефицитного финансирования и, по существу, дезинформировали и американских законодателей, и американскую общественность о продолжительности “эры профицитов”.

В третьей главе исследуется практика принятия проектов федерального бюджета в Конгрессе США за почти 25 летний период – со второй половины 1970 х годов и до начала ХХI века.

Детальная регламентация бюджетного процесса в высшем органе законодательной власти – Конгрессе США – не исключила за последнюю четверть века драматических коллизий при обсуждении и утверждении проектов федерального бюджета исполнительной власти на очередной финансовый год и многочисленных нарушений и отклонений от законодательно установленного порядка принятия федерального бюджета США. В послевоенный период бюджетный процесс в Конгрессе США, и особенно после принятия Закона о контроле над бюджетом и замораживанием фондов в 1974 г., неизменно строился на посыле, что к началу очередного финансового года федеральное правительство должно иметь утвержденный Конгрессом бюджет, что рассматривалось и американскими исследователями, и широкой общественностью как признак эффективно функционирующей государственной машины, как отличительная особенность нормально функционирующих политических институтов американского общества.

Сравнительно немногочисленные отклонения от этих стандартов, имевшие место с конца 1970 х и вплоть до середины 1990 х годов, не могли поколебать этого представления, однако бюджетная конфронтация между Белым домом и Конгрессом США, произошедшая в 1995—1996 гг., принципиально изменила ситуацию в этой важнейшей сфере государственной жизни США, наглядно продемонстрировав не только большие возможности для политического манипулирования бюджетным процессом, но и его огромную эластичность, способность исполнительной власти осуществлять свои функции в этой сфере “незави­симо” от законодательной. В условиях хронических сбоев в порядке функционирования бюджетного процесса изменение расстановки сил между партиями в Конгрессе США, а также в Вашингтоне в целом способно привести к полному параличу в принятии проектов федерального бюджета, как это имело место в период бюджетного противостояния между президентом и Конгрессом в 1995–1996 гг. Обострение политической составляющей бюджетного процесса продемонстрировало, что и в условиях развитой политической демократии государственная машина США способна функционировать определенное время вне рамок правового поля. В ситуации сбоя организационно-правового механизма имеющийся запас прочности системы федеральных финансов выступает основным стабилизирующим и страховочным фактором.

Фундаментальная причина многих противоречий в современном бюджетном процессе США коренится в том, что его составной частью выступает процедура формирования бюджета исполнительной власти (президентского бюджета), также регламентируемая американским законодательством. Эта процедура, однако, носит до известной степени самостоятельный характер, поскольку была сформулирована еще в первой половине ХХ в. Известная “несостыкованность” бюджетных процессов в рамках исполнительной и законодательной ветвей власти обусловила в свое время необходимость осуществления бюджетной реформы 1974 г., а также принятия в 1996 г. Закона о постатейном президентском вето, отмена которого в 1998 г. вновь достаточно резко поставила вопрос о пределах воздействия каждой ветви власти на формирование и исполнение федерального бюджета США.

Как показала практика принятия федерального бюджета в последние два десятилетия, современный бюджетный процесс оказался неспособным стабильно функционировать как в условиях неблагоприятной финансово-экономической ситуации – инфляции, экономического спада, потрясений в мировой экономике, так и в условиях чрезвычайных ситуаций, какими явились, в частности, драматические события 11 сен­тября 2001 г. Эти факторы способны еще больше усилить сбои и дисфункции в существующем механизме бюджетного процесса в Конгрессе США. Аналогичная ситуация возникла и в более благополучный период состояния федеральных финансов – в “эру профицитов”.

Основная слабость современного бюджетного процесса США, отчетливо выявленная в период “эры профицитов”, состоит в том, что американское бюджетное законодательство оказалось не в силах следовать законодательно установленным нормам государственных расходов даже в условиях кардинального улучшения ситуации в сфере федеральных финансов, когда, как казалось, исчезли все факторы давления на американских законодателей со стороны “ограниченных” финансовых ресурсов, как это имело место в период дефицитного финансирования. В схватке “Закона” и “Больших Денег” доллар оказался сильнее правовых хитросплетений американского бюджетного законодательства. Финансовые потоки, распределяемые по линии федерального бюджета, словно жидкость необычайной агрессивности, неизменно находили пути обхода правовых заграждений и барьеров, воздвигаемых против “специальных интересов” и “бюджетных кормушек”, создаваемых сенаторами и конгрессменами для облюбованных ими сегментов своего электората или для делегировавших их штатов и избирательных округов.

Денежные потоки, измеряемые сотнями миллиардов долларов, постоянно “размывают” регулирующее их бюджетное законодательство. По существу, даже в современном высокоразвитом правовом государстве, каким являются США, имеет место своеобразная коррупция, принимающая форму дополнительных ассигнований, превышающих законодательно установленные пределы. Недостатки, проявившиеся в механизме бюджетного процесса, в определенной степени способствовали сравнительно быстрому окончанию периода бюджетного профицита. Ход бюджетного процесса в 2001 г. – последнего года недолгой “эры профицитов” – убедительно продемонстрировал его уязвимость как к процессу структурной перестройки бюджетных приоритетов, так и к таким трагическим событиям, какими для США явились события 11 сентября. Широкомасштабная налоговая реформа, успешно проведенная администрацией Дж. Бу­ша через Конгресс весной 2001 г., стала оказывать заметное негативное влияние на состояние федеральных финансов уже в конце лета, что в очередной раз нарушило нормальную работу законодателей над законопроектами об ассигнованиях.

С точки зрения логики бюджетного процесса появление дефицита явилось прямым следствием двухпартийного единения, воцарившегося в Конгрессе после 11 сентября, когда демократы соревновались с республиканцами в выделении максимально возможного количества бюджетных средств для повышения своего рейтинга в глазах патриотически настроенного общества.

В четвертой главе анализируются основные направления и проекты реформирования бюджетного процесса, в том числе и разрабатываемые администрацией Буша.

Политическая открытость бюджетного процесса в Конгрессе США сделала его подверженным влиянию большого числа различных факторов политического, социально-экономического и правового планов, что, в свою очередь, предопределило значительную нестабильность процесса принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. В условиях постепенно нарастающих дисфункций в законодательном бюджетном процессе его реформирование превратилось в его составную часть, в перманентный процесс регулирования и адаптации базовых положений бюджетного законодательства 1974 г. к быстроменяющейся обстановке в политической и экономической системах США.

Усилению дебатов вокруг дальнейших направлений реформирования бюджетного процесса в Конгрессе США в начале XXI в. способствовало то обстоятельство, что в 2002 г. истек срок действия основных регулирующих положений Закона о контроле над бюджетом 1990 г., дополненных и уточненных положениями Закона о сбалансированном бюджете 1997 г. Приход в Белый дом в начале 2001 г. республиканской администрации Дж. Буша в сочетании с республиканским контролем над обеими палатами Конгресса (до июня 2001 г.) побудил исполнительную власть выступить с беспрецедентной программой реформирования бюджетного процесса в Конгрессе США, предложенной от имени исполнительной власти и оформленной как часть бюджетного послания Президента США, направленного на Капитолийский холм в конце февраля 2001 г.

Контроль над федеральным бюджетом, над процессом принятия решений в области бюджетной политики – мощный фактор доминирования в политической системе США. Поэтому реформирование бюджетного процесса, как правило, отражает стремление узаконить один из действенных механизмов осуществления контроля над политической системой со стороны тех финансово-политических сил, которые на данном этапе господствуют в стране.

Знакомство с положениями предложенной реформы не оставляет сомнений в том, что общий выход из “хаоса и балансирования на грани бюджетной войны”, ежегодно сопровождавших принятие федерального бюджета во второй половине 1990 х годов, видится определенной частью политического руководства США в усилении централизации принятия бюджетных решений путем передачи – формальной или фактической – полномочий в бюджетной сфере от законодательной к исполнительной ветви власти. Изменение порядка и организации бюджетного процесса в Конгрессе, обеспечение права президента участвовать в обсуждении проектов бюджетов уже на стадии принятия бюджетной резолюции, придание ей статуса закона, “деполитизация” бюджетного процесса, попытки республиканской администрации вернуться к постатейному президентскому вето следует рассматривать как маневр, направленный на существенную корректировку в соотношении сил в бюджетном процессе между президентом и Конгрессом, на перераспределение бюджетных прерогатив в пользу исполнительной власти.

Иными словами, решение коллизии существующей асимметрии в бюджетном процессе США в целом, характеризуемой ее “сверхцентрализацией” в рамках исполнительной власти и “плюрализмом и децентрализацией” в рамках законодательной власти, видится в постепенном лишении Конгресса значительной части полномочий и прав в этой сфере. “Ничейная система” приоритетов, по замыслу, постепенно должна превратиться в систему приоритетов Белого дома, а Конгрессу отводится роль “штамповочной печати”.

В сущности, республиканская стратегия реформирования бюджетного процесса, предложенная в начале XXI века, пытается создать такую архитектуру законов и нормативных положений, составленных консерваторами, которая была бы последовательно ориентирована на сокращение федеральных налогов, снижение относительной величины расходных статей, особенно на социальные нужды, и последовательное уменьшение роли и значения федерального сектора в социально-экономической жизни США, за исключением военно-промыш­ленного комплекса. Эта диспозиция фундаментального политического свойства предопределяла и предопределяет судьбу многих, если ни подавляющего большинства, реформаторских инициатив в сфере бюджетного процесса, поскольку как республиканцы, так и демократы, как консерваторы, так и либералы неизменно опасались того, что сам факт реализации соответствующей реформы даст их противникам солидную политическую фору в бесконечной борьбе двух основных политических группировок США за влияние в современной общественно-политической жизни Америки.

В условиях размывания границ между федеральным и частным секторами американской экономики и соответственно растущего взаимопереплетения частных и общественных интересов различных политических группировок американского общества происходит своего рода “приватизация” значительной части федерального бюджета, в результате которой все большее число его доходных и расходных статей переориентируется на удовлетворение интересов отдельных политических группировок. Конкретный пример подобного рода ситуации – налоговая реформа, начатая администрацией Дж. Буша в 2001 г.

Ретроспективный анализ бюджетного процесса в США свидетельствует о том, что его реформирование, как правило, происходит в периоды острых политических кризисов, радикальных изменений в системе бюджетных приоритетов или выхода системы федеральных финансов на новый режим функционирования (дефицитный – профицитный). История бюджетного процесса в Конгрессе США за последние три десятилетия убедительно показала, что и оптимизация механизма принятия бюджетных решений, и финансовая и организационная целесообразность, как правило, приносятся в жертву политическим интересам. Поэтому предыдущие попытки реформирования современного бюджетного процесса, неоднократно предпринимавшиеся в 1990 е годы и в самое последнее время, никаких ощутимых результатов не дали, поскольку в их основе, прежде всего, лежало стремление уменьшить роль политических факторов в этом процессе.

Важной причиной “консервации” бюджетного процесса в его нынешнем виде, сложившемся в ходе бюджетных реформ 1970 х и 1980 х годов, явился процесс глобализации и превращения США в единственную сверхдержаву современного мира. Правящие круги США расценили победу в “холодной войне” как прямое следствие исторической устойчивости своих политических и государственных институтов, которые, по их мнению, выдержали испытание временем. В этих условиях сохранение привычного облика и механизма функционирования традиционных политических институтов, особенно институтов президентской и законодательной власти, олицетворяемой известным во всем мире куполом здания на Капитолийском холме, превратилось в немалой степени в самоцель политической элиты США, опасающейся, что масштабные перемены в функционировании институтов высшей политической власти современной Америки могут повлечь за собой непредсказуемые последствия для сравнительно молодых демократических институтов в странах Восточной Европы, Азии и Африки, “смоделирован­ных” по уходящим в глубь прошедших веков американским стандартам.

Пятая глава посвящена исследованию взаимосвязи федерального бюджета и развития демократических институтов американского общества, роли федерального бюджета в качестве важнейшей составляющей объединяющего экономического фундамента гражданского общества.

После Великой депрессии и Второй мировой войны, принесших с собой резкий относительный и абсолютный рост федерального бюджета в экономике страны, сравнительно стабильные политические процессы, выражающиеся в устойчивых электоральных циклах, двухпартийной системе, неизменных принципах формирования численного состава обеих палат Конгресса США, стали все в большей степени пронизываться и опосредоваться денежными потоками из федеральной казны, которые в колоссальной степени модифицировали механизм функционирования демократической политической системы США. Это обстоятельство затронуло многие стороны американской политической жизни, самым непосредственным образом повлияло на конкретные формы политического выбора, который регулярно – через каждые два и четыре года – совершают американские избиратели на федеральном уровне, и фундаментально изменило оси базовых координат, определяющих стабильность политического устройства США на макро- и микроуровнях.

Глубинные причины растущей фискализации внутренней политики США обусловлены не только тем, что федеральный бюджет представляет собой “естественный” механизм влияния на ход социально-экономических процессов как для стоящей у руля исполнительной власти политической партии, так и политической элиты США в целом, но и тем, что современные массовые политические базы Демократической и Республиканской партий США оказались напрямую связанными с колоссальными финансовыми потоками, распределяемыми по линии федеральной казны. В настоящее время практически все компоненты и составляющие федерального бюджета имеют достаточно четкую политико-идеологическую “маркировку”, что и предопределяет остроту борьбы и противостояний вокруг системы национальных приоритетов.

Современное гражданское общество с его политически активной частью граждан не может существовать без объединяющего его экономического фундамента. В условиях США в системе экономических составляющих такого фундамента все более активную роль играет федеральный бюджет. Потоки финансовых средств, распределяемые по его линии, придают конкретный смысл и значение процессу политических выборов президента и вице-президента США, а также членов Конгресса. Многочисленные программы федерального правительства, а также налоговые составляющие федерального бюджета создают основу для бесконечных споров среди американских избирателей и граждан о дальнейших путях развития и реформирования пенсионной системы США, роли военных в современном обществе, формах совершенствования жизненно важного для десятков миллионов американцев образовательного процесса, размерах и уровнях федерального налогообложения. По существу, механизмы функционирования и распределения материальных благ давно трансформировались в важную часть гражданской жизни большей части американского общества, которая не только экономически зависит от получаемых пенсий, пособий и других форм государственной помощи, но и определяется контекстом обсуждаемых проблем, формирующих, в свою очередь, доминирующее общественное сознание и гражданские позиции по многим ключевым аспектам общественной жизни.

Проблема экономического фундамента современного гражданского общества, которая в конечном итоге и определяет стабильность и устойчивость политической системы в долгосрочном плане, имеет не только теоретическое, но и первостепенное практическое значение для России и российских либерально-демократических реформ последнего десятилетия. Острейшее столкновение экономистов-рыночников и умеренно-либераль­ных реформаторов с политологическим и юридическим образованием привело к тому, что главную роль в политике реформ стали играть экономисты, которые исходили из того, что становление системы “свободных” рыночных отношений будет в современной России одним из главных условий формирования гражданского общества и среднего слоя (“среднего класса”), составляющего его основу. Скорейшее становление “нормально функционирующего рынка” мыслилось и мыслится как прямое следствие приватизации государственной собственности, резкого уменьшения доли федерального бюджета в экономике страны и разгосударствления общественно-политической жизни в целом.

Таким образом, по существу формирующееся гражданское общество лишалось своей основы, ибо “средний класс”, занятый в экономике, – безотносительно к его размерам – автоматически становился ориентированным на экономические интересы конкретных фирм и предприятий, все в меньшей степени получавших государственную поддержку. В свою очередь, в рамках “нормально функционирующего рынка” права гражданства получили, прежде всего, олигархи и “криминальные авторитеты”, что явилось мощным импульсом к фактическому уничтожению гражданского общества и законопослушных граждан в прямом и переносном смыслах. Процесс политического голосования быстро принял форму “идеологизированных референдумов”, тяготеющих к традиционно российским формам “царепоклонства”.

В условиях ухудшения экономической ситуации идеологические формы голосования не могли не обернуться постепенным падением интереса к деятельности подавляющего большинства партий, которые не могли использовать средства государственного бюджета для поддержки широких масс своих избирателей. Имевшиеся же ограниченные средства в лучшем случае направлялись для лоббирования интересов отдельных могущественных финансово-экономических группировок, по существу тех же олигархов, поддерживающих верхушки политических партий для лоббирования российской системы “специальных интересов”, которые оказались сконцентрированными в основном вокруг обеспечения интересов российского капитала в системе международных экономических интересов.

Государственный бюджет в этих условиях превратился не в форму поддержки политически активного и относительно свободного среднего класса, а в форму преимущественной экономической поддержки государственной бюрократии, которая в отсутствие гражданского общества имела и имеет тенденцию к стремительной коррумпированности (своего рода форма бюрократизированной приватизации государственного аппарата). Наличие широких масс отчужденного и протестного электората неизбежно явилось питательной средой для левых и радикальных политических течений, идеология которых по существу направлена на реализацию идей исторического реванша за “поражение 1991 г.” и с этой точки зрения служит одним из самых главных факторов потенциальной или реальной, как это было в 1993 г., дестабилизации политической демократической системы.

Главная ошибка российских реформаторов последнего десятилетия состояла в том, что они рассматривали и, к сожалению, продолжают рассматривать федеральный бюджет исключительно в экономических категориях, как выполняющий преимущественно и исключительно экономические функции и задачи. Многие его компоненты они относят к “непроизводствен­ным” расходам для рыночной экономики, ограничивающим ее развитие, и потому подлежащим неукоснительному сокращению. Американский же опыт, начиная с периода Великой депрессии и заканчивая самым последним временем, убедительно свидетельствует о том, что федеральный бюджет выполняет не менее, а может быть, даже и более важные политические функции по макростабилизации демократической политической системы. Он служит краеугольным камнем политически активного гражданского общества, и в этом плане его экономические составляющие являются той высокой ценой, которую американское общество платило и платит за существование либеральной политической системы, ставшей на рубеже ХХ–ХХI веков “недостижимым” идеалом политического устройства для подавляющего числа стран мира, в том числе и России.

В заключении представлены выводы по результатам исследования, определены перспективы дальнейшего изучения темы.

Современный бюджетный процесс в Конгрессе США – это продукт и результат эволюции комплекса разноплановых правовых, политических и социально-экономических факторов, многие из которых восходят своими корнями к концу XVIII ве­ка, ко времени созыва Конституционного конвента, принявшего американскую конституцию. Установив в качестве краеугольного камня развития политической демократической системы США принцип разделения властей, конституция тем самым узаконила состязательно-конкурентный принцип взаимодействия исполнительной и законодательной власти по отношению к важнейшей сфере деятельности федерального правительства – распределению и перераспределению финансовых потоков, проходящих через федеральный бюджет – главный финансовый документ страны.

В ходе проведенного диссертационного исследования было установлено, что процесс постоянно возрастающей структурно-функциональной сложности федерального бюджета в сочетании с относительным и абсолютным ростом объемов финансовых средств, распределяемых через федеральный бюджет, способствовал тому, что законодательная власть стала активно стремиться к установлению все более полного контроля над фискальной политикой федерального правительства. В рамках этой стратегической линии в середине 1970 х годов Конгресс США реализовал концепцию бюджетной реформы, основные положения которой выдержали испытание временем и в полной мере сохраняют свою действенность в начале XXI века.

Принятая в середине 1980 х годов законодательная система чрезвычайных мер по борьбе с бюджетным дефицитом и установлению режима бюджетной сбалансированности отразила возросший вес Конгресса США в вопросах бюджетной политики, который сумел продиктовать исполнительной власти свою волю и установку на бюджетную сбалансированность как основное условие обеспечения фискальной дисциплины на уровне федеральных органов власти.

Как показывается в проведенном диссертационном исследовании, очевидная неспособность решить проблему хронических бюджетных дефицитов с помощью законодательно установленных мер привела к эволюции бюджетного законодательства США и постепенному переходу на систему методов косвенного регулирования размеров бюджетных дефицитов. В основе этих методов лежал и лежит принцип законодательно установленного контроля над размером дискреционных ассигнований.

Сильная сторона современного бюджетного процесса США – аналитическая и информационная деятельность таких ведомств и служб Конгресса США, как БУК, ГКФУ и ИСК. Само существование этих подразделений позволило резко сократить зависимость от исполнительной власти при разработке бюджетной политики и составлении альтернативных вариантов проектов федерального бюджета.

Практически с момента проведения бюджетной реформы 1974 г. американские законодатели стали уделять большое внимание реформированию и изменению процедур современного бюджетного процесса, стремясь приспособить его к быстро меняющимся обстоятельствам в политической и социально-эконо­мической сфере. Реформирование бюджетного процесса обусловлено политическими факторами и идеологическими установками партии, контролирующей на данном этапе Конгресс. Реформирование современного бюджетного процесса тесно также связано с расстановкой политических сил не только в высших эшелонах политической власти США, но и в масштабах всей страны, поскольку бюджетный процесс выступает в настоящее время важнейшим фактором регулирования функциональных характеристик политической системы США в целом.

Эволюция бюджетного процесса в Конгрессе США свидетельствует о том, что фундаментальные изменения и преобразования в нем возможны только в длительной перспективе, измеряемой не одним десятилетием. На темпы и формы преобразования оказывают потрясения не только общенационального, но и мирового масштабов. Они выступают мощным катализатором реформ, в отсутствие которого кардинальные изменения в бюджетном процессе представляются крайне маловероятными.

Бюджетный процесс в Конгрессе США – прямое порождение американской политической системы с ее достоинствами, особенностями и недостатками. Такие его элементы, как открытость, детально законодательно проработанная система взаимодействия с исполнительной властью на всех этапах разработки, рассмотрения, принятия и исполнения бюджета; мощная информационно-аналитическая основа принятия решений по бюджетному документу; хорошо проработанный как на уровне законодательных норм, так и на уровне организационных структур механизм контроля за исполнением федерального бюджета, следут отнести к сильным сторонам американского бюджетного процесса, которые с успехом могут быть использованы в практике Федерального Собрания РФ.

Вместе с тем характерной чертой бюджетного процесса в Конгрессе США является чрезмерная политизация этого процесса. Она ограничивает возможности как совершенствования и реформирования процедуры принятия решений по федеральному бюджету, так и оптимального и своевременного решения наиболее острых вопросов бюджетной политики. Поэтому при заимствовании законодательных норм, организационных структур и подходов к формированию бюджетного документа следует избегать слепого копирования и исходить из понимания того, что американский бюджетный процесс представляет собой специфическое явление американской политической жизни и далеко не все его элементы могут быть успешно перенесены на российскую почву.

Основные положения диссертации отражены
автором в следующих работах: