Государственное регулирование вспомоществования в сша: особенности современного этапа и основные направления развития

Вид материала

Автореферат

Содержание Людмила Федоровна ЛЕБЕДЕВА Ольга Николаевна АНТИПИНА Общая характеристика работы Положения, выносимые на защиту Структура диссертационного исследования Глава 2. Бюджетный механизм как инструмент реализации программ вспомоществования Глава 3. Формы государственной социальной поддержки населения и их роль в сокращении бедности Основное содержание работы

Подобный материал:

• Механик в стране механизмов, 84.1kb.
• Вопросы к экзамену по курсу "государственное регулирование экономики", 14.48kb.
• Особенностью современного этапа развития науки является возникновение приоритетных, 40.24kb.
• Научные программы античности, их специфика Экономическая мысль древнего мира 21. Средневековое, 126.31kb.
• Тематика курсовых работ Темы курсовых работ по микроэкономическим проблемам Естественные, 25.26kb.
• Колледж Реферат по экономике предприятия Государственное регулирование торговли: направления, 317.41kb.
• Минимальная заработная плата: плата за труд или регулятор социального вспомоществования?, 79.18kb.
• Программа дисциплины Архитектура высокопроизводительных вычислительных систем для направления, 190.03kb.
• Данное пособие предназначено для всех, кого интересуют особенности современного этапа, 48.31kb.
• Программа Введение в государственное управление в США для направления 080504. 65-«Государственное, 348kb.

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ


На правах рукописи


ВИТЕР Наталья Евгеньевна


ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВСПОМОЩЕСТВОВАНИЯ В США:
ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА
И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ


Специальность 08.00.14 – Мировая экономика


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук


Москва

2008

Работа выполнена в Институте Соединенных Штатов Америки и Канады Российской академии наук


Научный руководитель:
доктор экономических наук

Людмила Федоровна ЛЕБЕДЕВА


Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор

Валентин Дмитриевич ЩЕТИНИН;


кандидат экономических наук

Ольга Николаевна АНТИПИНА


Ведущая организация:
Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова


Защита состоится «__» ________ 2008 г. в _____ часов
на заседании Диссертационного совета Д 002.244.01 
при Институте Соединенных Штатов Америки и Канады по адресу:
123995, Москва, Хлебный пер., 2/3, конференц-зал.


С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке
Института США и Канады РАН


Автореферат разослан “21” апреля 2008 г.





Ученый секретарь

Диссертационного совета,

кандидат экономических наук

З.О.Кондратьева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность исследования проблем регулирования вспомоществования в США обусловлена возрастающим значением государственной функции вспомоществования не только для снижения уровня бедности, обеспечения социальной защищенности граждан в условиях глобализации, информатизации, ускорения внедрения новых технологий, но также для повышения качества человеческого потенциала как определяющего фактора экономического роста, укрепления позиций страны на мировом рынке и в мировом сообществе. Анализ формирования, особенностей развития, основных направлений реформирования системы вспомоществования в США представляет как научный интерес с точки зрения изучения трансформации государственных функций и их роли в социально-экономическом развитии страны, так и практическую значимость – для разработки мер по совершенствованию российской системы вспомоществования, находящейся в процессе становления. Исследование американского опыта актуализируется и в связи с необходимостью создания в России условий для поощрения участия деловых кругов, общественных организаций, частных лиц в развитии вспомоществования, расширении доступности образования, информации, медицинских услуг и повышения таким образом качества человеческих ресурсов.

Регулирование системы вспомоществования является одним из важнейших направлений деятельности государства и охватывает широкий круг задач: определение приоритетных форм государственного вспомоществования и порядка их финансирования, основных социальных нормативов; принципов предоставления государственных социальных пособий, обеспечение правового базиса, разработку организационно-административного механизма реализации программ социальной помощи и контроля за расходованием бюджетных ассигнований; содействие развитию личной ответственности и социальной ответственности бизнеса, негосударственных структур.

Эволюция государственного регулирования вспомоществования в США показывает, что в период после принятия в США закона о социальном обеспечении 1935 г. гарантии социальной поддержки нуждающихся семей с детьми; пенсионеров; лиц, потерявших трудоспособность, стали важнейшей государственной функцией и основой социальной защищенности наиболее уязвимых категорий населения.

В отличие от социальных моделей, получивших развитие в скандинавских странах, в Германии, других развитых государствах, в США государственные программы вспомоществования носят гораздо более ограниченный характер. Для американской модели возрастающее значение приобретают меры по содействию трудоустройству, расширению доступности профессиональной подготовки для социально-уязвимых групп населения, а также поощрению бизнеса и некоммерческих структур к оказанию социальной поддержки нуждающимся. Важным направлением государственной политики является финансовая поддержка из средств федерального бюджета благотворительных организаций, непосредственно оказывающих такую помощь социально уязвимым категориям населения.

В 90 е годы XX – начале XXI века система вспомоществования в США претерпела фундаментальные изменения. Вступление в силу закона «О личной ответственности и возможностях трудоустройства» в 1997 г. и последовавшие вследствие его реализации изменения в объеме и формах предоставления социальной поддержки населению стали ощутимы уже к началу текущего десятилетия. Прошедший со времени принятия указанного закона период отмечен существенными структурными сдвигами в сфере социального вспомоществования в США и развития государственных программ расширения возможностей занятости реципиентов государственных пособий, ослаблением прямых методов вспомоществования нуждающимся – прежде всего в виде предоставления денежных пособий – и переходом к более сложным, зачастую опосредованным формам социальной поддержки трудоспособных лиц, нацеленным на их трудоустройство.

Накопленный в США опыт развития вспомоществования свидетельствует о все более тесном переплетении социальной составляющей с другими направлениями государственного регулирования, в частности в сфере трудовых отношений, поддержке малого бизнеса и др.; о дальнейшем поощрении социальной ответственности штатов и местных органов власти, в частности в сфере дошкольного воспитания, школьного образования; медицинского обслуживания малоимущих слоев населения.

Актуальность рассматриваемой темы обусловлена также необходимостью анализа конкретных форм регулирующей деятельности государства в социальной сфере в зарубежных странах с учетом возможного использования их опыта в практике реализации общенациональных социальных проектов в России. Выявленные в процессе реализации программ вспомоществования эффекты, степень достижения поставленных целей, просчеты требуют тщательного изучения в комплексе с другими направлениями государственного регулирования социально-экономического развития в США и могут стать основой для выработки практических предложений, направленных на совершенствование форм и методов вспомоществования в России.

Степень изученности проблемы. Проблемы вспомоществования и роли государства в его развитии во второй половине прошлого – начале текущего столетия привлекали внимание отечественных и зарубежных исследователей. Среди основных работ, освещающих специфику и эволюцию государственных функций в социально-экономическом развитии, роли государства в социальной поддержке наиболее уязвимых слоев населения, следует отметить прежде всего труды Васильева В.С., Лебедевой Л.Ф., Рогова С.М., Супяна В.Б.; монографию «Социально-экономическая эффективность», подготовленную ведущими исследователями ИМЭиМО, при участии и под руководством Кириченко Э.В., Марцинкевича В.А.¹.

Вопросы развития социально-экономических функций государства нашли также отражение в работах Бабича А.М., Бушмарина И.В., Володина А.А., Гарбузова В.Н., Дынкина А.А., Зайченко А.С., Исаенко А.Н., Кассировой Е.П., Керемецкого Я.Н., Кириченко Э.В., Кудрова В.М., Малькова В.Л., Маныкина А.С., Марцинкевича В.А., Парканского А.Б., Попова А.А., Пороховского А.А., Портного М.А., Роика В.Д., Федоровича В.А., Хасбулатова Р.И.

Среди работ зарубежных исследователей следует отметить труды Дж. Беккера, Дж. Болла, С. Боуэлса, Э. Броуди, Г. Бэккера, Дж. Бьюкенена, Б. Вайсброда, М. Вебера, У. Ген­ри, Б. Голдмэна, К. Гардинера, Ж. Груа, П. Даймонда, П. Де­рингера, Р. Закхаузера, Дж. Конлиска, Д. Кендрика, П. Кен­неди, Д. Макгрегора, Э. Мэнсфилда, Е. Лукаса, Р. Лэмпмана, М. Олсона, М. Паренти, Ф. Робинса, Р. Солоу, А. Тоффлера, Дж. Тобина, Л. Туроу, М. Фелдстайна, М. Фридмана, В. Хан­сена, С. Хантингтона, Й. Шумпетера и др.

Несмотря на растущее внимание, которое уделяется вопросам вспомоществования в работах российских и зарубежных ученых, трансформация американской социальной модели требует углубления ее исследования и анализа новых подходов к решению проблем наиболее уязвимых групп населения.

Объектом исследования является формирование, механизм функционирования, современные особенности развития и направления реформирования системы вспомоществования в США.

Предметом исследования является деятельность государства по регулированию системы вспомоществования; обеспечению ее экономико-правовых основ, определению приоритетных форм, источников и порядка финансирования, механизма реализации программ вспомоществования.

Целью диссертационного исследования является анализ тенденций развития системы вспомоществования в США в условиях трансформации государственного регулирования.

В соответствии с этой целью в работе ставились следующие задачи:

• выявить и охарактеризовать основные направления развития системы государственного вспомоществования в США; механизм ее функционирования, особенности реформирования в конце XX – начале XXI века;
  
• показать роль государства в борьбе с бедностью и в создании условий для вовлечения социально уязвимых групп населения в общественное производство; достижения ими самообеспечения;
  
• систематизировать основные программы социального вспомоществования в условиях их реформирования;
  
• осуществить анализ причин перехода в политике вспомоществования с программ предоставления пособий трудоспособным гражданам на программы их трудоустройства и страхования от объективно существующих рисков и сформулировать принципы новых подходов к решению проблем вспомоществования;
  
• проанализировать деятельность государства в области стимулирования социальной ответственности бизнеса и каждого гражданина за обеспечение граждан и их семей;
  
• рассмотреть трансформацию подходов к решению проблем вспомоществования в период администраций У. Клинтона и Дж. Буша-мл.;
  
• разработать на основе анализа американского опыта рекомендации по совершенствованию мер регулирования сферы вспомоществования и расширения возможностей занятости в российских условиях.
  

Методологической основой диссертации является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-исторический, аналитический, логический, синтетический, специальный и другие методы исследования.

Анализ проблем вспомоществования в США сочетается в работе с рассмотрением государственного регулирования в сфере труда в контексте общей экономической и политической ситуации в Соединенных Штатах.

Теоретическая база исследования. Основу источниковедческой базы диссертационного исследования составили официальные документы – разделы, главы и субглавы Кодекса США; правительственные доклады; экономические отчеты президентов США Дж. Кеннеди, Л. Джонсона, Р. Рейгана, У. Клинтона, Дж. Буша-мл., их официальные обращения и публичные выступления, постановления президентских администраций, материалы Конгресса США, доклады и отчеты Министерства здравоохранения и социального развития. Особую ценность для исследования представили доклады и материалы Международных Конференций по народонаселению и развитию (Каир, 1994), по положению женщин (Пекин, 1995), по борьбе с бедностью и социальному развитию (Копенгаген, 1995), а также периодические издания: «Мировая экономика и международные отношения», «США  Канада: экономика, политика, культура», «Вопросы экономики», «Российский экономический журнал», «Труд за рубежом», «Консультант директора», «The American Economic Review», «Business Week», «Current History», «Industrial and Labor Relations Review»,«The Journal of Political Economy», «Labor’s Economic Review», «Monthly Labor Review», «U.S. News and World Report».

Научная новизна диссертации состоит в том, что автором:

• выявлены характер и направленность трансформации американской модели вспомоществования;
  
• проведено комплексное исследование американской модели государственного регулирования вспомоществования как одного из направлений деятельности государства в социально-экономической сфере;
  
• выявлена роль бюджетного механизма в функционировании системы вспомоществования и особенностей ее реформирования в конце XX – начале XXI века;
  
• раскрыта роль государства в создании системы вспомоществования нуждающимся в общенациональных масштабах, которая построена на основе долгосрочной стратегии социальной защиты наиболее уязвимых групп населения и повышения качества человеческих ресурсов;
  
• обобщены – впервые в отечественной американистике – первые итоги реформирования системы вспомоществования, проводимой на основе закона «О личной ответственности и возможностях трудоустройства», вступившего в силу в 1997 г.;
  
• выявлены структурные сдвиги в расходной части бюджета, вызванные трансформацией государственных приоритетов в период администрации Дж. Буша-мл.;
  
• особое внимание уделено механизму реализации конкретных программ денежных и не денежных видов помощи, их значения в снижении уровня бедности в стране и расширении социально-экономических возможностей для уязвимых групп населения. Настоящее исследование позволяет полнее оценить факторы, особенности и перспективы развития американской модели государственного регулирования.
  

ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

• проведенный анализ американской модели вспомоществования показал, что роль государства в развитии системы вспомоществования и снижении уровня бедности в стране не ограничивается финансированием и реализацией программ социальной помощи нуждающимся, но заключается также в долговременной устойчивой тенденции содействия расширению возможностей занятости и самообеспечения, которая находит выражение в разработке и осуществлении специальных образовательных и профессиональных программ для реципиентов государственных пособий;
  
• особенностью государственного регулирования вспомоществования в США является разделение ответственности и полномочий всех уровней власти. Проведенное исследование показало, что при сохранении основных социальных гарантий нуждающимся на федеральном уровне, период 90 х годов XX века – 2007 г. характеризовался возрастающей ролью штатов как непосредственно действующих субъектов в сфере социально-экономических отношений, в том числе по поддержке уязвимых групп населения;
  
• в результате анализа динамики бюджетных приоритетов выявлено усиление роли человеческих ресурсов и, в частности, программ вспомоществования нуждающимся, в деятельности государства по регулированию социально-экономического развития в течение второй половины XX – начала XXI века, что нашло выражение в фундаментальных изменениях структуры расходной части бюджета США, в том числе в опережающем другие статьи росте расходов на человеческие ресурсы, которые к середине текущего десятилетия достигли 66% расходной части федерального бюджета; однако, период второго срока администрации Дж. Буша-мл. характеризовался сокращением расходов на программы помощи беднейшим слоям населения;
  
• опыт США в реализации программ вспомоществования свидетельствует о том, что цели снижения уровня бедности не могут быть достигнуты лишь проведением специальных программ поддержания доходов и удовлетворения первейших потребностей человека, но требуют государственных мер по расширению возможностей профессиональной подготовки, трудоустройства получателей пособий и переходу их на собственные источники доходов;
  
• несмотря на значительный вклад государственных программ вспомоществования в снижение уровня бедности в стране, они оказались не в состоянии ликвидировать значительный разрыв между уровнями бедности среди различных групп населения – семей с одним родителем и полных семей с двумя родителями, среди белого населения и афроамериканцев, среди разных возрастных подгрупп лиц пенсионного возраста;
  
• анализ охвата наиболее уязвимых групп населения государственными программами помощи показывает, что некоторые из них, например, медицинского обслуживания, образовательные, распространяются на лиц, имеющих доход выше установленной черты бедности; вместе с тем значительная часть домохозяйств с доходом ниже черты бедности (около 40%) остается за пределами получения помощи;
  
• реализация программ вспомоществования нуждающимся семьям (возглавляемым преимущественно женщинами), которые предполагают не только денежные и натуральные пособия, но также помощь в трудоустройстве, способствовала сближению гендерных различий по показателям уровня бедности, занятости, оплаты труда;
  
• сокращение финансирования и/или ликвидация ряда программ вспомоществования в текущем десятилетии не означает снижения роли государства в поддержке и развитии человеческих ресурсов, участие которого в поддержании социальных гарантий находит выражение в новых формах, например, в расширении охвата населения социальным страхованием, в мерах по трудоустройству реципиентов пособий; развитию сети детских учреждений для детей трудоустроившихся реципиентов пособий;
  
• опыт США в сфере государственного вспомоществования может стать полезным для России и предупредить возможные риски в процессе реализации общенациональных социальных проектов, в частности в сферах разработки критериев охвата государственной поддержкой разных категорий населения; введения ряда условий предоставления помощи (например, прохождения переобучения, частичной занятости и т.п.), учитывая особенности современного этапа развития; разработки мер по оказанию гарантированной социальной поддержки нетрудоспособным инвалидам, слепым вне зависимости от возраста и др.
  

Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении наиболее важных в методологическом и теоретическом плане вопросов сущности и содержания государственного регулирования системы вспомоществования; в комплексном анализе механизма реализации программ социальной помощи с учетом проблем, стоящих перед Россией.

Материалы диссертации имеют прикладное значение для всех уровней власти Российской Федерации при разработке программ помощи для социально-уязвимых групп населения.

Сформулированные выводы и рекомендации могут быть применены в практической деятельности руководителей субъектов федерации, краев, областей, республик, а также муниципалитетов при разработке программ вспомоществования на разных уровнях власти, а в случае выбора варианта, предусматривающего программу помощи нуждающимся, – для решения всего комплекса связанных с этим вопросов. Кроме того, результаты исследования могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и нормативно-методических актов, регламентирующих данную сферу деятельности, а так же в научно-педагогической работе.

Диссертационное исследование выполнено в рамках направления экономических исследований Института США и Канады РАН по теме «Комплексные исследования экономического и политического развития зарубежных стран и регионов мира во взаимосвязи с национальными интересами России. Опыт реформ в зарубежных странах» (7.3.7.).

Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, а также выводы, получили отражение в публикациях, подготовленных автором, общим объемом 5,3 а.л.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.


СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Введение

Глава 1. Становление и эволюция системы государственного вспомоществования

1. Роль государства в развитии вспомоществования:
   теоретико-методологические подходы
   
2. Особенности американской модели вспомоществования
   
3. Факторы и принципы реформирования государственной системы вспомоществования в конце XX – начале XXI века
   

Глава 2. Бюджетный механизм как инструмент реализации программ вспомоществования

2.1. Правовые основы бюджетного финансирования программ социальной помощи

2.2. Трансформация бюджетных приоритетов в 80 е годы XX века – 2007 г.

2.3. Роль и место программ вспомоществования в федеральном бюджете США

Глава 3. Формы государственной социальной поддержки населения и их роль в сокращении бедности

3.1. Динамика распространения бедности

3.2. Денежные виды социальной помощи

3.3. Неденежные виды социальной помощи

Заключение

Библиография

Приложения


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


В первой главе диссертации рассмотрены теоретические и методологические аспекты государственного регулирования социально-экономического развития применительно к сфере вспомоществования, проанализированы основные подходы к решению вопросов социальной защищенности населения, определению источников финансирования и механизмов реализации социальных программ.

Опираясь на труды отечественных и зарубежных исследователей, автор прослеживает эволюцию участия государства в социально-экономическом развитии, принципы и особенности формирования социальных моделей в разных странах. Государственное регулирование вспомоществования рассматривается как неотъемлемая часть деятельности государства по обеспечению экономико-правовых и организационных основ развития социальной помощи наиболее уязвимым категориям населения из средств государственного бюджета. Анализируя роль и место проблем вспомоществования в разных странах, автор выделяет определяющие черты этапов эволюции теории и практики реализации социальных функций государства. Обращаясь к различиям между либеральным подходом, отдающим предпочтение обеспечению равенства социальных возможностей, и консервативным, делающим акцент на достижение равенства, автор приходит к выводу, что при всех особенностях национальных моделей период второй половины XX – начала XXI века характеризуется возрастающим вниманием правительственных кругов к решению вопросов социально-экономической поддержки граждан. Это находит выражение в упрочении нормативно-правовой базы вспомоществования, трансформации приоритетов финансирования, в совершенствовании механизмов реализации социальных программ.

Развитие систем вспомоществования является одним из важнейших элементов государственной социальной политики в развитых странах. Различаясь по масштабам, степени охвата населения, критериям предоставления различных видов помощи из бюджетных средств, принципам организации и функционирования, программы вспомоществования играют важную роль в обеспечении социальной защищенности наиболее уязвимых групп населения, расширении их возможностей, сглаживании напряжения, возникающего в обществе в результате неравенства стартовых условий, распределения.

Несмотря на то, что в сравнении со скандинавской и европейской континентальной моделями, американская модель вспомоществования является более ограниченной и в большей степени ориентированной на личную ответственность и самореализацию, государственные программы вспомоществования в США играют важную роль в достижении социальной защищенности наиболее уязвимых групп населения, в расширении их возможностей самообеспечения.

В середине текущего десятилетия среди домохозяйств, имеющих доход ниже черты бедности, около 60% получали по крайней мере один вид не денежной помощи, из них 20% получали еще денежную помощь².

Со второй половины 90 х годов XX века система государственного вспомоществования в США находится в процессе реформирования. При сохранении денежных и не денежных видов помощи нуждающимся полным инвалидам и слепым вне зависимости от возраста, также нуждающимся лицам пенсионного возраста, временной помощи нуждающимся семьям были пересмотрены основные принципы предоставления государственной помощи, прежде всего, пособий трудоспособным реципиентам.

Закон 1996 г. «О личной ответственности и возможностях трудоустройства» внес принципиальные изменения в порядок предоставления социальной помощи, ограничив ее по продолжительности, ввел требование трудоустройства для трудоспособных получателей пособий на всей территории Соединенных Штатов. Таким образом, программы вспомоществования и политика трудоустройства социально-уязвимых групп населения стали еще более взаимосвязаны и взаимообусловлены. Активная интеграция бывших реципиентов в общественное производство способствовала не только количественному росту, но и структурным изменениям в предложении рабочей силы, а также усилила потребность в ее обучении и переобучении в соответствии с современными требованиями рынка труда.

Анализ происходящих изменений и структурных сдвигов в системе вспомоществования позволил автору выявить приоритетные направления ее реформирования: увеличение роли расходов на обучение и профессиональную подготовку реципиентов государственных пособий, помощь в трудоустройстве; на услуги по уходу за детьми, на предоставление транспорта до места работы; при этом для работающих или проходящих переподготовку реципиентов сохраняется возможность получения продовольственных талонов, медицинской помощи в рамках «Медикейд». При сохранении гарантий вспомоществования нетрудоспособным лицам и нуждающимся пенсионного возраста, для трудоспособных установлены предельные сроки получения пособий.

Реформирование государственной системы вспомоществования сопровождается расширением самостоятельности штатов в деле принятия решений и разделения ответственности по преобразованию, реструктуризации, управлению программами вспомоществования, что уже к середине текущего десятилетия привело к росту разнообразия форм реализации общенациональных программ, особенно программы временной помощи нуждающимся семьям.

С принятием закона «О личной ответственности и возможностях трудоустройства» в 1996 г. основным направлением трансформации социального вспомоществования стала переориентация трудоспособных реципиентов пособий на трудовые доходы. При переходе на оплачиваемую занятость бывшие реципиенты денежных пособий по программе временной помощи нуждающимся семьям в течение определенного времени продолжают пользоваться бесплатной медицинской помощью, детскими учреждениями, им оплачивается обучение, оказывается помощь в трудоустройстве, предоставляется транспорт до места работы, что способствует дальнейшему росту доли не денежных видов помощи в общих государственных расходах на вспомоществование.

Во второй главе рассмотрены роль и место программ вспомоществования в федеральном бюджете США, правовые основы и порядок их финансирования, сдвиги в системе бюджетных приоритетов в 1980 е годы – 2007 г. Показано, что усиление роли государства в социально-экономическом развитии США и расширение его социальных функций в XX – начале XXI века нашло отражение в росте государственных расходов как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП, в изменении их структуры. Доля расходов на человеческие ресурсы, ставших приоритетной сферой государственного финансирования, достигла к середине текущего десятилетия 66% расходной части федерального бюджета.

Развитие системы вспомоществования во второй половине XX – начале XXI века происходило на фоне усиления роли государства в перераспределительных процессах. В работе показано, что наряду с системой государственных гарантий лицам, чей доход не достигает (или немного выше) черты бедности, важное значение имеет деятельность государства по развитию таких сфер как здравоохранение, образование, профессиональная подготовка, социальные услуги. Несмотря на усиление в начале текущего десятилетия тенденции к стимулированию личной ответственности, около трети всех федеральных расходов на человеческие ресурсы приходится на программы вспомоществования. Роль государства в развитии системы вспомоществования в общенациональных масштабах является определяющей.

Государственное регулирование сферы вспомоществования не ограничивается финансированием программ социальной помощи, охватывая также такие задачи как разработка, утверждение социальных стандартов; мониторинг уровня бедности до и после предоставления государственных пособий; определение приоритетных направлений поддержки нуждающихся лиц, механизмов реализации социальных программ.

В правящих кругах США, отмечается автором, нет единства по вопросам роли государства, масштабов и форм его участия в социальной поддержке нуждающихся. Но независимо от политической принадлежности исполнительной и законодательной властей, ассигнования на государственные программы вспомоществования выделяются преимущественно по так называемым «обязательным» статьям бюджета, а не по «текущим», подлежащих ежегодному утверждению.

В основе выделения ассигнований из государственного бюджета – национальное законодательство, регулирующее порядок финансирования, формирование и исполнение бюджета. Если объемы финансирования «обязательных» социальных статей зависят от численности лиц, подпадающих под предоставление помощи и обратившихся за ней в течение данного года, то финансирование «текущих» статей находится в зависимости от политики ныне действующих администрации и конгресса.

Финансирование вспомоществования в США основано на законодательно установленных процедурах, разрешающих ассигнования на ту или иную программу или направление деятельности; устанавливающих их предельные объемы; разрешающих использование остатка ассигнований в последующий период (в случае их неполного использования в текущем финансовом году).

В работе прослеживается эволюция и представлена систематизация законодательства, на основании которого осуществляются программы вспомоществования.

Среди основных законов, регламентирующих вспомоществование, следует выделить: закон «О социальном обеспечении» 1935 г., закон «Об обеспечении демобилизованных солдат» 1944 г., закон «Об экономических возможностях» 1964 г., закон «О гражданских правах» 1964 г., закон
«О продовольственных талонах» 1964 г., закон «О финансовой поддержке высшего образования» 1965 г., закон «О дополнительном гарантированном доходе» 1974 г., закон «О личной ответственности и возможностях трудоустройства» 1996 года.

Бюджетные приоритеты в той или иной стране на каждом этапе ее развития обусловлены широким спектром внешнеполитических, экономических, социальных и иных факторов, воздействующих на принятие решений о выделении ассигнований по бюджетным статьям расходов.

Анализируя трансформацию бюджетных приоритетов в конце XX – начале XXI века, особое внимание автор уделяет периоду правления Дж. Буша-мл., когда были приняты решения, затрагивающие программы вспомоществования в долгосрочной перспективе.

В период администрации Дж. Буша-мл. бюджетные приоритеты вновь претерпели серьезную трансформацию. После 11 сентября 2001 г. и объявления глобальной войны с терроризмом, главным бюджетным приоритетом стала антитеррористическая борьба. В бюджетных посланиях Конгрессу США в 2002–2007 гг. администрация Дж. Буша-мл. наряду с антитеррористической борьбой и укреплением внутренней безопасности выдвигала такие основные цели как стимулирование экономического роста и создание новых рабочих мест³. В плане социальных мер растущее внимание уделялось, в частности, социальной защищенности военнослужащих, ветеранов и их семей⁴. Одновременно ставилась цель сокращения ряда так называемых «второстепенных» социальных программ вспомоществования, а впоследствии и некоторых основных.

Трансформация бюджетных приоритетов в период администрации Дж. Буша-мл. в период 2001–2008 фин. гг. привела к изменениям в структуре расходной части бюджета как по основным функциональным направлениям, так и по отдельным статьям (см. таблицу).

Как видно из таблицы, доля «человеческих ресурсов» в период 90 х годов XX века – 2004 г. имела устойчивую тенденцию к росту и увеличилась с 52,1% в 1991 г. до 65,6 % в 2003 г. В последующие годы она стабилизировалась на уровне около 64%. В тот же период доля расходов на «физические ресурсы» уменьшилась с 10,2% в 1991 г. до 4,9% в 2007 г. Таким образом, пятикратный разрыв между долями расходов на «человеческие ресурсы» и на «физические ресурсы» стал тринадцатикратным.

После периода увеличения уровня расходов на человеческие ресурсы в первой половине текущего десятилетия, в 2004–2005 гг. администрация Дж. Буша-мл. выступила с инициативой сокращения расходов по целому ряду социальных программ, или полной их ликвидации. При этом для перестройки бюджетных приоритетов на данном этапе характерны многообразные формы их осуществления: ликвидация программ вспомоществования, сокращение ассигнований на некоторые программы, объединение ряда программ при уменьшении прежних объемов суммарного финансирования.


Таблица

Роль раздела «человеческие ресурсы» в расходной части
федерального бюджета, в % к общей сумме расходов

Раздел	1991 г.	1992 г.	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.
Национальная оборона	20,6	21,6	20,7	19,3	17,9	17
Человеческие ресурсы	52,1	55,9	58,7	59,5	60,9	61,4
Физические ресурсы	10,2	5,5	3,3	4,8	3,9	4,1
Нетто-проценты	14,7	14,4	14,1	13,9	15,3	15,4
Прочие функции	2,4	2,6	3,2	2,5	2,0	2,1
Раздел	1997 г.	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002г.
Национальная оборона	16,9	16,2	16,1	16,5	16,4	17,3
Человеческие ресурсы	62,6	62,5	62,2	62,4	64,1	65,5
Физические ресурсы	3,7	4,5	4,8	4,7	5,2	5,2
Нетто-проценты	15,2	14,6	13,5	12,5	11,1	8,5
Прочие функции	1,6	2,2	3,4	3,9	3,2	3,5
Раздел	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008*г.
Национальная оборона	18,7	19,9	20	19,7	20,0	20,7
Человеческие ресурсы	65,6	64,8	64,2	63,0	64,4	63,6
Физические ресурсы	5,4	5,1	5,3	6,2	4,9	5,2
Нетто-проценты	7,1	7	7,4	8,5	8,7	8,3
Прочие функции	3,2	3,2	3,1	2,6	2,0	2,2
Раздел	2009* г.	2010* г.	2011* г.	2012* г.	2013* г.
Национальная оборона	21,7	19,1	17,7	17,5	16,8
Человеческие ресурсы	62,6	65,5	67,2	67,7	69,2
Физические ресурсы	4,8	4,2	3,8	3,5	3,2
Нетто-проценты	8,4	9,1	9,3	9,3	8,9
Прочие функции	2,5	2,1	2,0	2,0	1,9

* – оценка

Источник: Budget of the United States Government. Fiscal Year 2009. Historical Tables.

После многократных обсуждений в Конгрессе были утверждены бюджетные сокращения на общую сумму, составляющую примерно около трети от предложенной общей суммы сокращения ассигнований⁵. В 2007 фин. г. круг программ, подлежащих ликвидации, реструктуризации, а также тех, по которым предлагалось сокращение финансирования, был значительно расширен⁶. Предложения по ликвидации программ затронули даже такие приоритетные в период администрации Дж. Буша-мл. сферы как образование и здравоохранение.

Таким образом, период второго срока администрации Дж. Буша-мл. характеризуется переходом к сокращению ассигнований на социальную сферу на долгосрочной и постоянной основе. Экономия бюджетных средств только по программам, предполагающим обязательное финансирование и не требующих ежегодных утверждений Конгрессом, должна составить в период 2007–2016 фин. гг. около 180 млрд. долларов⁷.

В диссертации впервые в отечественной американистике обобщены первые итоги реформирования системы вспомоществования, проводимой на основе закона «О личной ответственности и возможностях трудоустройства», вступившего в силу в 1997 г.; проанализированы структурные сдвиги в расходной части бюджета, вызванные трансформацией государственных приоритетов в период администрации Дж. Буша-мл. Особое внимание уделено механизму реализации конкретных программ денежных и не денежных видов помощи, их значения в снижении уровня бедности в долгосрочной стратегии социальной защиты наиболее уязвимых групп населения и повышения качества человеческих ресурсов.

При этом администрации Дж. Буша-мл. рассматривает политику сокращения бюджетных расходов как долгосрочное направление своей финансовой политики. В официаль­ном заявлении администрации по вопросам бюджетных сокращений и реформ подчеркивается важность и необходимость бюджетных сокращений в долгосрочной перспективе. Для исполнения этих предложений предусматривается создание специальных комиссий по реформированию и ликвидации федеральных программ.

В третьей главе систематизированы основные виды программ вспомоществования, нацеленные на поддержку адресных групп населения, чей доход не достигает (или немного превышает) официально установленной черты бедности; проанализированы принципы охвата вспомоществованием нуждающихся домохозяйств и условия предоставления денежных и не денежных видов помощи.

Динамика масштабов финансирования вспомоществования и охвата нуждающихся государственными пособиями свидетельствует о значительном расширении государственных гарантий поддержки наиболее уязвимых групп населения в период администрации президента Л. Джонсона, когда была объявлена «война с бедностью» (1964 г.). За прошедший период доля лиц с доходом ниже официально установленной черты бедности в общей численности населения США, претерпевая колебания, имела стабильную тенденцию к уменьшению и составила в 2006 г. 12,3% от общего населения страны, в сравнении с 1995 г. – 13,8%, а в 1959 г. – 22,4%⁸.

Рассмотрение динамики уровня бедности в 60 е годы XX века – 2007 г. среди белого населения и афроамериканцев, лиц старших возрастных подгрупп, среди семей с одним родителем и полных семей с двумя родителями, позволяет сделать вывод о сохранении существенных различий этого показателя по возрасту, полу, расово-этнической принадлежности, условиям проживания. Так, например, в середине текущего десятилетия за чертой бедности оставалось 24,9% афроамериканцев, в сравнении с 10,6% белого населения.

В работе прослеживается эволюция основных программ вспомоществования, которые подразделяются автором на денежные (программы дополнительного гарантированного дохода, временной помощи нуждающимся семьям) и не денежные («Медикейд», медицинская помощь индейцам; программы продовольственной помощи; по обеспечению жильем, помощи в оплате электроэнергии, в получении образования, трудоустройстве).

Рассмотрение реализации программ денежной помощи, на которые в середине текущего десятилетия приходилось около 20% федеральных расходов на вспомоществование, показало, что эти программы носят строго адресный характер, помощь предоставляется на заявительной основе и обусловлена рядом условий.

По масштабам финансирования денежных видов помощи выделяется программа дополнительного гарантированного дохода, действующая с 1974 г., по которой денежные пособия предоставляются полным и пожизненным инвалидам, слепым вне зависимости от возраста, а также нуждающимся пенсионерам. В 1996–2006 гг. федеральные расходы на эту программу возросли с 22,9 млрд. долл. до 40,7 млрд. долл., составив в 2006 г. более 70% расходов на две основные программы денежной помощи (дополнительного гарантированного дохода и временной помощи нуждающимся семьям). Автором систематизированы принципы и условия предоставления денежных пособий в рамках программы дополнительного гарантированного дохода. Установление единых общенациональных стандартов нетрудоспособности и назначение денежных пособий в зависимости от других доходов реципиентов этой программы, доводя их до гарантированного минимума, сделали эту программу одной из наиболее эффективных и справедливых программ вспомоществования для лиц, в наибольшей степени нуждающихся в поддержке.

Основными получателями помощи по программе временной помощи нуждающимся семьям являются родители, которым оказывается временная финансовая помощь на содержание детей, реципиентам этой программы также оказывается медицинская помощь в рамках «Медикейд», помощь в профессиональной подготовке и поиске работы.

Размеры пособий зависят от числа членов семьи, их доходов, доли затрат на коммунальные услуги в совокупном доходе. Денежная помощь по этой программе ограничена максимальным сроком пять лет. Условия участия в этой программе могут различаться по штатам.

В период после вступления в силу закона «О личной ответственности и возможностях трудоустройства» в 1996 г. существенно снизилась собственно доля денежных пособий в общих расходах на эту программу – если в 1997 г. она составляла более 70%, то спустя пять лет упала до менее 40% – при одновременном росте доли расходов на помощь в трудоустройстве, предоставление услуг детских учреждений, транспортных и других, способствующих переходу на собственные источники доходов. Таким образом, проводимое со второй половины 90 х годов прошлого века реформирование системы вспомоществования способствует дальнейшему усилению роли не денежных видов поддержки в противовес денежным пособиям.

Среди основных программ вспомоществования в не денежной форме в работе особое внимание уделено программам продовольственной помощи, медицинского обслуживания «Медикейд», помощи в обеспечении жильем.

Программы продовольственной помощи охватывают около 30 млн. американцев и осуществляются в форме предоставления продовольственных талонов; программ матери и ребенка, детского питания, школьных завтраков и др. Расходы федерального бюджета на программы продовольственной помощи в 2006 г. составили около 48,1 млрд. долларов.

Федеральные расходы по программе «Медикейд» в 2006 г. составили около 190,0 млрд. долл., увеличившись с 1996 г. более чем в два раза. Основными получателями медицинских услуг по этой программе являются малоимущие семьи с детьми-иждивенцами, престарелые, слепые, временные или постоянные инвалиды. В работе показано, что особое значение эта программа имеет для детей, предоставляя медицинскую помощь каждому четвертому ребенку. Лица пенсионного возраста составляют треть получателей помощи по этой программе, но на них приходится две трети расходов по ней. Федеральное правительство устанавливает общие цели, задачи, принципы охвата населения программой, а определение круга получателей, сроков и перечня предоставляемых услуг находятся в ведении штатов.

Программа «Медикейд» является важнейшим элементом системы вспомоществования, особенно в свете растущего числа лиц, не имеющих медицинской страховки (в середине текущего десятилетия – около 45 млн. человек). Однако из 38 млн. человек, охваченных программой «Медикейд», только 41% реципиентов имели доход ниже черты бедности.

Жилищные программы получили развитие с 1965 г. Объем финансирования программ жилищной помощи в 2005 г. составил примерно 22,4 млрд. долл. Среди основных направлений государственной поддержки обеспечения жильем выделяются: строительство жилых домов с последующей передачей их нуждающимся на льготных условиях; федеральные гарантии частных ипотечных кредитов, предоставление федеральных кредитов нуждающимся; предоставление субсидий на оплату аренды жилья.

В сфере расширения возможностей образовательной и профессиональной подготовки предусмотрено оказание финансовой помощи в получении высшего образования детям из семей с доходом примерно вдвое превышающем черту бедности.

Несмотря на значительный вклад программ вспомоществования в снижение уровня бедности в стране в период второй половины XX – начале XXI века, значительная часть домохозяйств с доходом ниже черты бедности (около 40%) остается за пределами получения не денежных видов помощи. Денежные виды помощи в настоящее время предоставляются по двум основным программам – дополнительного гарантированного дохода и временной помощи нуждающимся семьям. Пособия по этим программам получают примерно 11,7 млн. человек. Вместе с тем особенностью функционирования системы государственного вспомоществования в США является распространение некоторых видов государственной поддержки на лиц, имеющих доход на 20–100% выше установленной черты бедности.

Американский опыт свидетельствует о целесообразности дифференциации государственной помощи по группам населения, имеющим доход ниже установленной черты бедности; преодоление социального иждивенчества и усиления трудовой мотивации путем применения экономических, правовых, организационных мер; активизация трудового, интеллектуального потенциала населения. Наибольший эффект в борьбе с бедностью дают изменения во всех структурах общества для обеспечения доступа всех слоев населения к ресурсам; создание условий для расширения источников самообеспечения: наемного труда, предпринимательства, самозанятости.

На основании предпринятого исследования автором делается вывод о том, что государственная стратегия вспомоществования должна строиться на долгосрочной основе и охватывать: определение приоритетных направлений государственной поддержки и основных социальных нормативов на всех уровнях власти; законодательное обеспечение, порядок финансирования программ социальной помощи и мониторинг их реализации.

Период правления администрации президента Дж. Буша-мл., прежде всего ее второго срока, например, характеризуется сокращением финансирования программ вспомоществования. Это нашло выражение не только в уменьшении ассигнований на некоторые программы, но также в ликвидации ряда программ помощи, или их объединении без сохранения прежних объемов финансирования. Так, по проекту федерального бюджета на 2008 фин. г. под сокращение в той или иной форме попали более 140 программ вспомоществования.

Однако принципиальным отличием периода правления Дж. Буша-мл. от предыдущих администраций является разработка долгосрочных планов уменьшения ассигнований на федеральные программы вспомоществования, в том числе финансируемые по «обязательным» статьям.

В последнее десятилетие система государственного вспомоществования в США претерпевает фундаментальные изменения, которые затронули условия предоставления пособий, ликвидацию или сокращение финансирования ряда программ. Реформирование системы вспомоществования нашло отражение в изменении структуры расходной части социального бюджета, в частности в уменьшении расходов на денежные виды помощи (в постоянных ценах), на продовольственную помощь, при одновременном увеличении расходов на программы профессиональной подготовки, трудоустройства.

Реализация требования трудоустройства, введенного законом 1996 г. для получателей пособий по программе временной помощи нуждающимся семьям, продовольственной помощи, существенно различается по штатам. Но общей тенденцией является сокращение числа получателей пособий; рост занятости и трудовых доходов среди бывших реципиентов.

После принятия закона «О личной ответственности и возможностях трудоустройства» (1996 г.) и введения ряда ограничений на получение пособий, доля основных программ вспомоществования в общей сумме федеральных расходов на человеческие ресурсы снижается. Эта тенденция, как отмечалось выше, была усилена в середине текущего десятилетия инициативами администрации Дж. Буша-мл., направленными на сокращение ассигнований на социальные статьи на долгосрочной и постоянной основе.

Поскольку реципиентами программы временной помощи нуждающимся семьям являются в основном женщины, их возвращение в ряды рабочей силы привело к дальнейшему сближению гендерных различий по уровню занятости. Во многих штатах получили распространение программы профессиональной подготовки реципиентов пособий с тем, чтобы женщины, не имеющие трудового опыта, специального образования могли адаптироваться к современным требованиям рынка труда. После трудоустройства на оплачиваемую работу в течение определенного периода времени за ними сохраняется право на пособие.

В России развитие системы вспомоществования могло бы происходить более эффективно при переходе на четкое разграничение выплат государственных пособий из бюджетных средств и пенсий, выполняющих функции утраченного заработка (пенсии по возрасту, инвалидности, по случаю потери кормильца, получения производственной травмы, пособия по безработице) на принципах страхования. Целевую, адресную поддержку наиболее нуждающихся слоев населения целесообразно сочетать с расширением доступности, прежде всего, медицинских, образовательных, социальных услуг для лиц, имеющих доход несколько выше черты бедности (учитывая, что черта бедности установлена на крайне низком уровне). Было бы также целесообразно рассмотреть возможность введения гарантированного социального дохода для нетрудоспособных лиц (независимо от возраста) и нуждающихся пенсионеров в зависимости от величины их дохода.

Изучение и использование американского опыта в области реформирования основ вспомоществования и повышения конкурентоспособности социально-уязвимых групп населения на рынке труда представляется крайне актуальным для России, где проблема социальной защищенности населения остается одной из наиболее острых.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, изложены основные его результаты.


Основные положения и выводы диссертации отражены
в следующих публикациях автора:

1. Витер Н.Е. Второй срок президентства Дж. Буша: Реформа системы социальной помощи продолжается // Человек и труд. – 2005. – № 4 (0,4 а.л.).
   
2. Витер Н.Е. Управление программами продовольственной помощи в США // Консультант директора. – 2006. – № 13 (265) (1,3 а.л.).
   
3. Емельянов Е.В., Витер Н.Е. Особенности развития малого предпринимательства в РФ: отраслевые и региональные аспекты // Человек и труд. – 2006. – № 9 (0,5 а.л.).
   
4. Лебедева Л.Ф., Витер Н.Е., Петрова И.А. Региональные аспекты развития малого бизнеса в РФ // Консультант директора. – 2006. – № 16 (268) (1,3 а.л.).
   
5. Витер Н.Е. Особенности реформирования системы вспомоществования в США в конце XX – начале XX в.: опыт для России / Россия и США: нужны ли мы друг другу?. Тезисы научной конференции аспирантов ИСКРАН, 29 ноября 2006 (1,0 а.л.).
   
6. Витер Н.Е. Реформирование системы социальной помощи в США и проблемы трудоустройства её реципиентов // Труд за рубежом. – 2007. – № 2 (0,8 а.л.)
   

Общий объем публикаций – 5,3 а.л.