Институт Соединенных Штатов Америки и Канады На правах рукописи травкина наталия Михайловна бюджетный процесс в конгрессе сша: закон

Вид материала

Закон

Содержание Автореферат диссертации на соискание ученой степени Официальные оппоненты С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института США и Канады РАН Российская академия наук Законодательные нормы и современные Общая характеристика работы

Подобный материал:

• Структурные особенности безработицы в США, 325.18kb.
• Сша на мировом рынке вооружений в начале XXI века, 351.6kb.
• Внешнеполитический механизм сша: эволюция, реформирование, проблемы (1947-2008 гг.), 852.63kb.
• Государственное регулирование вспомоществования в сша: особенности современного этапа, 1192.55kb.
• Тема: «Налоговая система Соединённых Штатов Америки» Содержание, 136.53kb.
• Международные гуманитарные проблемы во внешней политике канады на рубеже XX-XXI веков, 2164.77kb.
• Конституция Соединенных Штатов Америки Содержание Статьи в дополнение и изменение Конституции, 6676.71kb.
• Соединенных Штатов Америки как о едином ком­плексе хозяйственных отношений и государственного, 502.58kb.
• Деятельность администрации дж. Буша-мл. По борьбе с терроризмом в оценках американской, 297.88kb.
• Президент Соединенных Штатов Америки Барак Обама. Барак Обама лично вручил диплом, 5.21kb.

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

Институт Соединенных Штатов Америки и Канады

На правах рукописи

ТРАВКИНА Наталия Михайловна

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В КОНГРЕССЕ США: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И СОВРЕМЕННЫЕ
ФОРМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность 23.00.02 – Политические институты,
этнополитическая конфликтология,
национальные и политические
процессы и технологии

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

доктора политических наук


Москва

2003

Работа выполнена в отделе внутриполитических
и социальных проблем Института Соединенных
Штатов Америки и Канады Российской академии наук.

Официальные оппоненты:

– доктор политических наук,
профессор Н.А. Сахаров

– доктор политических наук М.В. Ильин

– доктор исторических наук В.А. Никонов

Ведущая организация – Кафедра новой и новейшей
истории Исторического факультета МГУ

Защита состоится “____” __________ 2003 г. в ___ часов
на заседании Диссертационного совета Д.002.244.02 при Институте Соединенных Штатов Америки и Канады Российской академии наук по адресу:

123995, Москва, Хлебный пер., 2/3, конференц-зал


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке
Института США и Канады РАН


Автореферат разослан “___” ___________ 2003 г.


Ученый секретарь

Диссертационного совета,

кандидат политических наук Гусейнова М.А.


РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

Институт Соединенных Штатов Америки и Канады


на правах рукописи

Травкина Н.М.


БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В КОНГРЕССЕ США:
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И СОВРЕМЕННЫЕ

ФОРМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ


(автореферат диссертации на соискание

ученой степени доктора политических наук)


Подписано в печать 20.02.2003 г. Объем 2,25 п.л. Формат 90х60 1/16.

Тираж 100 экз. Гарнитура SchoolBook, TextBook

Редакционно-издательский отдел ИСКРАН

Москва, Хлебный пер., 2/3. Телефон: 203–0403


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Настоящая работа посвящена исследованию теоретических основ и практики современного бюджетного процесса в Конгрессе США, изучению механизма рассмотрения и законодательного утверждения американского федерального бюджета.

Под современным бюджетным процессом в рамках законодательной ветви власти США в работе понимается совокупность действий двух палат Конгресса США и их органов по ежегодному рассмотрению и утверждению основных структурных параметров расходной и доходной частей федерального бюджета, а также показателей бюджетного дефицита (или профицита) и государственного долга (долга федерального правительства), обусловленных как конституционной способностью государства по сбору финансовых средств и их расходованию, так и потребностями социально-экономического и политического развития США – достижением политической и экономической стабильности и экономического роста, включая удовлетворение системы законодательно определенных национальных приоритетов.

Актуальность темы диссертационного исследования состоит в следующем:

• бюджетный процесс в Конгрессе США, являясь важнейшей составной частью бюджетного процесса федеральной власти в целом, определяет весь ритм государственной жизни США на его высшем, федеральном, уровне и двух основных ветвей власти США;
  
• ежегодное рассмотрение и утверждение бюджетных запросов исполнительной власти имеет приоритетное значение в деятельности законодательной власти США, и поэтому исследование этих процессов дает представление о сути и формах законотворчества в Конгрессе США на одном из важнейших направлений американской политики;
  
• знание механизма бюджетного процесса в Конгрессе США дает ключ к пониманию специфики американского парламентаризма, характерных черт функционирования современной демократической системы США, которая на рубеже ХХ–ХХI веков в той или иной форме стала моделью политического развития для подавляющего большинства государств мира, и особенно для стран “новой демократии”, к числу которых принадлежит и Россия;
  
• в условиях четко проявляющейся корреляции между политической нестабильностью и кризисными явлениями в бюджетном процессе, отмечаемой в последние десятилетия в политической жизни США, когда растущая или хроническая дефицитность федерального бюджета постепенно раскручивает тенденцию к обострению противоречий и конфронтационных начал во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной ветвями власти (что особенно ярко проявилось в США в 1980 е годы), рассмотрение особенностей и форм современного бюджетного процесса дает адекватные ориентиры при изучении кризисного и бескризисного периодов развития американской демократии в новейшей истории;
  
• более активное участие Конгресса в установлении национальных приоритетов США, наблюдаемое начиная с середины 1970 х годов благодаря проведенной бюджетной реформе, позволяет лучше понять роль политической демократической системы в постепенном превращении социальных расходов в ведущие статьи расходной части федерального бюджета США, понижении доли военных расходов – мерах, обусловленных необходимостью поддержания и упрочения массовой политической базы в первую очередь Демократической, а также умеренного крыла Республиканской партий США. Таким образом, политическая и социальная стабильность американского общества также оказывается напрямую связанной с функционированием бюджетного процесса в высшем законодательном органе страны;
  
• состояние системы федеральных финансов является одним из наиболее важных и надежных индикаторов расстановки политических сил в США, и мандат на руководство страной, который американские президенты и партии получают в ходе президентских и промежуточных выборов, трансформируется в настоящее время, прежде всего, в форму бюджетных приоритетов и финансового обеспечения заявленных федеральных программ и направлений деятельности, что также служит важнейшим фактором, который может быть использован при составлении прогнозов развития политической ситуации в США в краткосрочном и среднесрочном планах;
  
• доскональное знание особенностей бюджетного процесса в Конгрессе США позволяет лучше прогнозировать исход многих президентских кампаний и политическую судьбу американских администраций; так, победоносное окончание бюджетной конфронтации с контролируемым республиканцами Конгрессом в 1995–1996 гг. обеспечило переизбрание президента-демократа У. Клинтона на второй срок в ходе президентских выборов 1996 г., который стал в результате этого первым президентом-демократом США после Ф. Рузвельта, пробывшим у власти два срока подряд;
  
• бюджетный процесс и сопровождающая его политическая борьба вокруг приоритетов расходных и доходных статей федерального бюджета в последнее время самым непосредственным образом затрагивали и национальные интересы России, в особенности в связи с решением республиканской администрации Дж. Буша развернуть национальную систему ПРО. Знать эти процессы необходимо для прогнозирования векторов внешней и оборонной политики страны, которая в настоящее время самым значительным образом определяет жизнь мирового сообщества.
  

Практическая значимость. Целесообразность всестороннего изучения американского опыта в бюджетной сфере связана и с тем, что он все шире заимствуется во многих странах мира, особенно в государствах “новой демократии”, в том числе и в России. В деятельности высших государственных органов РФ, в частности Федерального Собрания РФ, в 1990 е годы права гражданства получили такие элементы бюджетного процесса, как бюджетное послание Президента РФ, практика рассмотрения и принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год, секвестрирование его отдельных статей, законодательное следование принципам сбалансированности и профицитности, налоговые реформы и ряд других составляющих, которые вполне можно определить как заимствованные из американской практики.

Сильная сторона американского бюджетного законодательства – требование “прозрачности” большей части расходных и доходной статей, что в принципе исключило практику перепрограммирования средств федерального бюджета без предварительного уведомления американских законодателей в зависимости от произвольных решений исполнительной власти. В соответствии с бюджетным законодательством, Административно-бюджетное управление при Президенте США (АБУ) регулярно информирует Конгресс США о произведенных сокращениях в бюджетных расходах (секвестре), хотя в целом на протяжении последнего десятилетия они представляли собой сравнительно небольшую величину (порядка сотых долей одного процента расходной части федерального бюджета). В то же время, как показывает российская бюджетная практика самого последнего времени, произвольное перепрограммирование исполнительной властью законодательно утвержденных сумм федерального бюджета, закрытость бюджетных статей остаются отличительными особенностями российского бюджетного процесса.

Бюджетная реформа 1974 г. дала возможность американскому Конгрессу иметь собственное Бюджетное управление (БУК), которое осуществляет независимую от АБУ оценку состояния федерального бюджета и его перспектив, обеспечивает аналитическую проработку как президентских бюджетных программ и инициатив, так и законодательных предложений американских сенаторов и конгрессменов. Практика функционирования БУК заслуживает пристального внимания российских законодателей в плане усиления эффективности информационно-аналитических служб Федерального Собрания РФ.

Критическое изучение американского опыта разработки и принятия бюджетных законов, а также практики их применения важно по той причине, что в прошлом в РФ нередко имело место “слепое” копирование американских подходов, оборачивавшееся кризисными явлениями в развитии российского парламентаризма. Это положение, прежде всего, относится к неудачным попыткам использования механизма бюджетного секвестра в 1997–1998 гг., который внес свой вклад в российский правительственный кризис 1998 г. Определенную озабоченность вызывают и недавние изменения в Налоговом кодексе РФ, поскольку профицитность российского бюджета по-прежнему остается весьма призрачной и он не имеет значительного запаса фискальной прочности, особенно в том случае, если потери в налоговых сборах не будут компенсированы значительным выходом доходов и прибылей “из тени”.

Степень научной разработанности темы. Изучение бюджетного процесса в рамках законодательной и исполнительной власти США представляет собой сферу междисциплинарных исследований. При этом можно вполне определенно говорить о том, что, поскольку ежегодное рассмотрение и принятие проектов федерального бюджета является сердцевиной государственной жизни США на ее высшем, федеральном уровне, для плодотворного изучения и исследования бюджетного процесса важны не только результаты научных изысканий узких специалистов по данной проблематике, но и обобщающие выводы работ, посвященных государственному и общественно-политическому устройству США в целом, исследований, в которых затрагиваются вопросы внутренней, внешней и экономической политики США. Неоценимое значение в этом плане имеют работы Арбатова  А.Г., Арбатова Г.А., Бурлацкого Ф.М., Васильева В.С., Ветровой Н.С., Волкова Н.В., Волобуева В.П., Гаджиева К.С., Галкина А.А., Зорина В.С., Иваняна Э.А., Ильина М.В., Кокошина А.А., Кременюка В.А., Малькова В.И., Мельвиля А.Ю., Никонова В.А., Пороховского А.А., Рогова С.М., Севостьянова Г.Н., Сивачева Н.В., Согрина В.В., Супяна В.Б., Уткина А.И., Федоровича В.А., Язькова Е.Д. и ряда других американистов, в том числе и советского периода.

Вопросы внутренней политики США в самом широком ее понимании, имеющие определяющее значение для комплексного раскрытия темы настоящего диссертационного исследования, рассматриваются в трудах и публикациях таких известных специалистов-американистов, как Баренбойм П.Д., Баталов Э.Я., Власихин В.А., Гарбузов В.Н., Дейкин А.И., Долгополова Н.А., Золотухин В.П., Зяблюк Н.Г., Иванов Ю.А., Катасонов Ю.В., Корнеев А.В., Маныкин А.С., Мишин А.А., Печатнов В.О., Попов А.А., Савельев В.А., Сахаров Н.А., Червонная С.А., Четвериков С.Б., Шведова Н.А. и других ученых.

Смена “политико-идеологических вех” и коренная трансформация политических, социальных и экономических институтов сначала советского, а впоследствии и российского общества на протяжении последних 15 лет не могли не отразиться на общей и конкретной методологии исследования политических, социальных и экономических процессов, протекающих в современных США. Применительно к теме настоящего диссертационного исследования можно выделить ряд особенностей, характерных для американистики советского периода.

Главной среди них – упор на ведущую роль в государственной жизни США исполнительной ветви власти, сконцентрированной вокруг института президентской власти. Хотя в тот период появился ряд исследований, анализировавших роль Конгресса США в политической жизни США (в частности, работы В.А. Савельева “США: сенат и политика”. М., 1976; “США: кризис законодательной власти”. М., 1986 и “Капитолий США: прошлое и настоящее”. М., 1989; Иванова Ю.А. “Конгресс США и внешняя политика”. М., 1982; Поповой Е.И. “Американский сенат и внешняя политика. 1969–1974 гг.”. М., 1978), воздействию законодательной власти на ход внутриполитических процессов либо не придавалось большого значения, либо она считалась сравнительно несущественной, идущей в кильватере политики Белого дома. В рамках бюджетного процесса в федеральном правительстве США вплоть до середины 1970 х годов это трактовка роли различных ветвей власти в политической демократической системе отчасти отражала объективное положение дел.

Следует также отметить, что повышенное внимание к ведущей роли исполнительной ветви власти в государственном устройстве США представляло собой специфически советское “прочтение” роли различных институтов в системе высшей государственной власти США, при котором, несмотря на наличие в СССР и Верховного Совета, и Верховного Суда, определяющее политическое значение имели институты исполнительной власти, олицетворяемые в тот период Политбюро ЦК КПСС и Советом Министров СССР. Прямым следствием этой ситуации явилось относительно незначительное внимание к тем сторонам деятельности Конгресса США, которые потенциально представляли практический интерес в плане возможного использования положительного американского опыта в деятельности законодательных органов СССР. В эту категорию попадал и законодательный бюджетный процесс, поскольку Верховный Совет СССР выполнял прямую “штамповочную” функцию решений ЦК КПСС и Совета Министров по бюджетным вопросам, не в последнюю очередь также и по причине непрозрачности государственного бюджета СССР. В результате, хотя бюджетная реформа 1974 г. и была проанализирована в работах советских американистов в середине 1970 х годов, дальнейшего внимания эволюция бюджетного процесса в Конгрессе США, особенно в 1980 е годы, не получила.

Основная причина этого положения состоит в том, что бюджетной политикой в тот период занимались преимущественно экономисты, которые имели склонность отождествлять бюджетный процесс с процессом выработки и реализации фискальной политики, сформулированной в основном в кейнсианских и неокейнсианских категориях и понятиях, которые имели весьма отдаленное отношение к правовым категориям и процедурам регламента работы Конгресса США, его комитетов и подкомитетов¹. В этой связи можно отметить, что такое состояние научных разработок в этой сфере отражало также положение дел в американских исследованиях проблем федерального бюджета, в которых ведущую роль играли экономисты, в то время как политологи, историки, социологи и юристы еще только нащупывали свою исследовательскую нишу в этой ключевой сфере внутренней политики США.

Демократические преобразования в СССР, начатые во второй половине 1980 х годов, сфокусированные вокруг необходимости формирования “правового государства”, способствовали повышенному вниманию к конституционному устройству США, которое в тот период воспринималось как образец для подражания, копирования и переноса на почву советской государственности². Обстоятельное изучение основ конституционного строя США повлекло за собой и более детальное изучение американского законодательства, регулирующего многие другие сегменты общественной жизни современной Америки, в том числе и бюджетной сферы.

Важным методологическим аспектом этих исследований явилась несколько наивная уверенность в том, что вся проблема формирования “правового государства” сводится к разработке и принятию “хороших” законов, которые таким образом автоматически обеспечивают формирование законопослушного гражданского общества. Проблемы же неработающего законодательства и неэффективных правовых режимов в тот период считались либо несущественными, либо присущими только странам “молодой демократии”. Американская политическая система представлялась в виде работающего, как часы, механизма, в рамках которого правовые нормы играют роль эффективных регуляторов, устанавливающих стабильные правила политических и экономических игр, в том числе и на поле бюджетных отношений. Этот подход нашел свое отражение и в сфере изучения федерального бюджета США³.

Развитие российской государственности в 1990 е годы на фоне стремительно набиравших обороты процессов глобализации, заметное повлиявших на модификацию привычных форм функционирования американского общества и многих его ключевых сфер, в том числе и внутриполитической, сказалось и на изучении отечественными специалистами американского опыта бюджетного регулирования. Российская Конституция 1993 г., объективно создавшая систему разделения трех ветвей высшей государственной власти в РФ, способствовала детальному изучению всех аспектов современного бюджетного законодательства США, обусловленному главным образом разработкой Бюджетного Кодекса РФ и необходимостью создания процедур и правил рассмотрения Федеральным Собранием РФ проектов федерального бюджета РФ на очередной календарный год⁴. В 1993 г., в частности, под редакцией и со вступительной статьей О.А. Жидкова был выпущен сборник “Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты”, в котором также содержался и перевод Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом (Закон Грэмма–Радмена–Холлингса) в редакции 1985 г.

Одновременно Федеральное Собрание РФ в своей работе стало отводить все более заметное место бюджетным вопросам, а сам федеральный бюджет по приоритетности постепенно вышел на одно из первых мест в деятельности Президента РФ, его Администрации и Правительства РФ. В середине 1990 х годов на региональном уровне было подготовлено, в частности, такое издание, как “Бюджетный процесс, бюджетный календарь и основные бюджетные понятия в США”, явившийся переводом одного из документов, представляемых АБУ Конгрессу США, – “Бюджетная система и концепции”, характеристика которого дается ниже. Удовлетворяя интерес российских специалистов к проблемам бюджетного федерализма и бюджетного процесса в США, в 1996 г. были изданы материалы российско-американских семинаров, в которых американскими специалистами были представлены классификационные схемы структуры федеральных расходов и доходов, не используемые, однако, в целях контроля за бюджетом в соответствии с положениями закона 1990 г. (в отличие от российских специалистов, уделивших большое внимание бюджетному процессу на федеральном и региональном уровнях)⁵.

Следует отметить, что в первой половине 1990 х годов американские исследователи не стремились поставить вопросы регулирования бюджетного процесса на одно из первых мест в предложениях иностранным, в том числе и российским, специалистам по изучению положительных сторон американского опыта, по всей видимости, прекрасно осознавая тот факт, что бюджетный процесс в высшем законодательном органе США является ахиллесовой пятой системы федеральных финансов США.

На рубеже веков российскими американистами была проделана большая работа по углубленному изучению как общих, так и специфических процессов, происходящих в современной бюджетной сфере США. Это, прежде всего, коснулось понимания того, что в современном бюджетном процессе США Конгрессу принадлежит равноправная с Президентом США роль. Это обстоятельство особо выделяют член-корреспондент РАН С.М. Рогов, исследователь деятельности Конгресса Ю.А. Иванов⁶.

Одновременно С.М. Рогов отмечает и такой важнейший момент системы государственных финансов США, как “беспре­цедентную “открытость федерального бюджета” – открытая публикация всех его статей расходов, государственных программ, структуры и численности государственного аппарата управления”, которую он напрямую связывает с американской демократией, считает ее важнейшим проявлением⁷. При этом необходимо указать на то существенное обстоятельство, что беспрецедентная открытость федерального бюджета и бюджетного процесса в США явилась прямым следствием процессов глобализации, резкого усиления позиций и влияния США в мире, когда открытость системы государственных финансов Америки стала важной нормой системы международных экономических и политических отношений, устанавливаемых политическим руководством США и для большинства других стран мира.

В несравненно более обширной американской литературе, посвященной истории становления и политико-правовым особенностям современного бюджетного процесса США, можно выделить несколько аспектов. Один из них сводится к тому, что в ней отсутствуют научные школы как таковые, и эта сфера научных исследований представлена, в основном, рядом ведущих авторитетов по бюджетному процессу на федеральном уровне, среди которых выделяются два автора – политолог и экономист Калифорнийского университета А. Вилдавски, активно работавший на поприще изучения бюджетного процесса на протяжении 30 лет, с начала 1960 х и до конца 1980 х годов, и политолог и государствовед А. Шик, ведущий сотрудник Брукингского института, первые работы которого, посвященные федеральному бюджету, появились в начале 1970 х годов, а самая последняя вышла в 2000 г. К этой теме периодически обращались и многие другие исследователи, преимущественно политологи, но их интерес носил в основном эпизодический характер, что было связано в основном с перепадами интереса американских исследователей к этой проблеме, обусловленными динамикой приоритетности в общественном сознании как проблем федерального бюджета США в целом, так и роли Конгресса в современной политической жизни США.

Важнейшим водоразделом в американских исследованиях современного бюджетного процесса явилась бюджетная реформа 1974 г. До ее реализации политико-правовые аспекты бюджетного процесса в Конгрессе США рассматривались преимущественно как часть бюджетного процесса в федеральном правительстве, где ведущая и основная роль принадлежала исполнительной власти, с которой этот процесс нередко и ассоциировался.

Данный подход нашел законченное концептуальное выражение в классическом труде “дореформенного периода” А. Вил­давского “Политика бюджетного процесса”, увидевшем свет в 1964 г. В нем сформулирован ряд положений, которые с тех пор стали хрестоматийными в рассматриваемой диссертантом проблематике. К их числу относится трактовка федерального бюджета “как политического документа”. По мнению А. Вилдав­ского, “бюджетный процесс является феноменом человеческого поведения в структурах государственной власти”⁸. При этом он особо подчеркнул то обстоятельство, что размеры и конфигурация бюджета служат предметом серьезных дебатов в политической жизни США. “Президенты, политические партии, главы федеральных министерств и ведомств, конгрессмены, заинтересованные группы и отдельные граждане – все они стремятся к тому, чтобы их предпочтения получили отражение в бюджете. Победы и поражения, компромиссы и договоренности, области согласия и зоны конфликтов в отношении роли национального правительства в нашем обществе в различной форме проявляют себя в бюджете. Короче, в самом прямом смысле этого слова бюджет является сердцевиной американского политического процесса”⁹.

Применительно к Конгрессу США главное внимание в работе А. Вилдавского было уделено комитетам по ассигнованиям Палаты представителей и Сената, игравшим в тот период центральную роль в бюджетном процессе в высшем законодательном органе США. Члены комитетов и сами комитеты по ассигнованиям, особенно Палаты представителей, рассматривались в качестве бдительных “стражей государственного кошелька”, основная функция которых сводилась к поиску путей экономии бюджетных средств. При этом комитет по ассигнованиям Палаты представителей играл более важную роль по сравнению с аналогичным сенатским комитетом.

Большое внимание в работе А. Вилдавского было уделено проблемам и проектам реформ бюджетного процесса, которые, однако, в тот период, что характерно, мыслились в основном как направленные на изменение процедур принятия и составления федеральных бюджетов в системе исполнительной власти. Реформированию бюджетного процесса в Конгрессе США практически не было уделено никакого внимания. Однако А. Вилдавски указал на те фундаментальные ограничения, которые политическая система США накладывает на процесс реформирования бюджетной сферы.

“Традиция реформирования весьма почитаема в Америке”, – подчеркнул американский ученый. Однако применительно к бюджетной системе США реформы призваны преодолеть, прежде всего, “иррациональность” политической системы, не позволяющую даже “формально рассматривать бюджет в качестве единого документа (за исключением президента, который, тем не менее, не имеет возможности контролировать его в окончательном виде)”¹⁰. В результате возникает парадоксальное положение, при котором важнейшим предварительным условием успешной реформы бюджетного процесса (в системе как исполнительной, так и законодательной власти) выступают перемены в механизме функционирования политической системы, а их-то как раз и бывает практически невозможно реализовать, поскольку при этом затрагиваются интересы могущественных политических и экономических группировок¹¹. Бессмысленно говорить о радикальных преобразованиях в бюджетном процессе без соответствующих изменений в распределении политического влияния.

Многие американские работы, посвященные бюджетному процессу в системе законодательной власти, преимущественно описательны, дают лишь общее представление об особенностях той современной системы рассмотрения и утверждения бюджетных заявок администрации, начало которой было положено бюджетной реформой 1974 г. В середине 1970 х годов, в частности, было выпущено исследование, в котором достаточно подробно анализировались бюджетные процессы на уровне штатов, таких как Нью-Йорк, Техас, Флорида, Мичиган, Висконсин, Иллинойс и Нью-Мексико¹². Тогда же была издана работа А. Шика и А. Фистера об американской системе государственного устройства, в которой федеральной бюджетной системе был посвящен небольшой раздел¹³.

Еще один пример такой работы – исследование Р. Пеннера (написанное им совместно с Л. Корбом), изданное Американским институтом предпринимательства в 1976 г.¹⁴ Ее короткий заключительный раздел посвящен генезису и особенностям Закона 1974 г. о контроле за бюджетом и замораживанием фондов. В этом исследовании, как, впрочем, и во многих других американских публикациях подобного рода, о недостатках и недочетах в законодательном бюджетном процессе говорится a posteriori, т.е. после того, как его слабые места стали общественно зримыми и послужили источниками серьезных политических коллизий (как, например, импичмент президента Никсона).

Причудливое сочетание критики бюджетного процесса в Конгрессе США с часто встречаемым признанием его достоинств и сильных сторон следует искать в специфическом менталитете большинства американских политологов и исследователей, для которых институты американской демократии, в том числе американский Конгресс, служит “путеводной звездой” не только для американского электората, но и, по сути, для всего остального мира. В этих условиях критика недостатков бюджетного процесса неизбежно будет носить “рефлекторный” и достаточно осторожный характер, поскольку она легко может перейти ту грань, за которой начинается разрушение ведущего политического института современной Америки. Этот парадокс в конце 1980 х годов в одной из своих последних работ хорошо выразил А. Вилдавски, указавший, что “бюджетный процесс в высших государственных структурах Соединенных Штатов уникален по своей сложности. Ни в какой другой стране мира законодательная власть не бывает столь сильна, чтобы оказывать решающее воздействие на принимаемые решения в отношении расходных и доходных статей бюджета, не устраняя, естественно, при этом президента и исполнительную власть, также играющих важную роль”¹⁵.

Баланс сильных и слабых сторон бюджетного процесса как в Конгрессе США, так и в федеральном правительстве в целом для иностранных исследователей, однако, важен не сам по себе, а с точки зрения его применимости и воспроизводимости в конкретных условиях других стран. А именно на этот вопрос американские исследователи отвечают однозначно отрицательно, поскольку в своей основе бюджетный процесс базируется на американской Конституции, постулирующей систему “сдержек и противовесов” и “разделения властей”, “авторские права” на которые были навечно закреплены еще в конце XVIII века за Дж. Мэдисоном. В результате, “битва за контроль над бюджетом между Конгрессом и президентом не имеет никакого смысла для других стран. В отличие от Великобритании или Германии, Японии или Швеции в Соединенных Штатах президент и члены Конгресса могут в течение долгих лет вести жестокие политические сражения, будучи не в состоянии удалить друг друга с политической арены”¹⁶.

Поэтому понятию