Институт Соединенных Штатов Америки и Канады На правах рукописи травкина наталия Михайловна бюджетный процесс в конгрессе сша: закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4
“американская система бюджетного процесса” может быть придано самое широкое толкование, начиная с признания ее уникальности и неподражаемости и заканчивая расхожим антиамериканским стереотипом.

В американской литературе довольно широко распространена точка зрения о том, что безотносительно к эффективности функционирования бюджетной системы в Конгрессе США, основы которой были заложены законодательством 1974 г., она объективно способствовала усилению конфликтных начал и противостояний в бюджетной сфере между исполнительной и законодательной ветвями власти. По оценке Дж. Уайта и А. Вилдавского, “бюджетный процесс, который мы называем мэдисоновским, по своей сути нацелен не на обеспечение эффективности, а на предотвращение злоупотреблений властью”17. Да и сама реформа 1974 г. была проведена на фоне острейшего политического кризиса 1973–1974 гг., повлекшего за собой Уотергейтский скандал и отставку президента-республиканца Р. Никсона в августе 1974 г.

Большее внимание организационным формам и процедурам бюджетного процесса в 1977–1980 гг. объяснялось тем, что контроль и над Белым домом, и над обеими палатами Конгресса во второй половине 1970 х годов находился в руках демократов, и поэтому политические факторы, казалось, не играли большой роли на первом этапе эволюции новой бюджетной системы. Конкретным примером “техни­ческого” исследования такого рода является работа Дж. Хейвмена “Конгресс и бюджет”, изданная Индианским университетом в 1978 г. В историческом плане его исследование примечательно тем, что он связывает запоздалый характер бюджетной реформы 1974 г. (потребность в которой назрела давно и ощущалась на всем протяжении периода после Второй мировой войны) с неудачной бюджетной реформой 1946 г. (“бюджетным фиаско 1946 г., оформленным в тот период в Законе о реорганизации законодательной ветви власти”), которая почти на три десятилетия отодвинула планы всеобъемлющей институционализации бюджетного процесса в Конгрессе США18.

Ситуация в бюджетной сфере драматическим образом изменилась с приходом к власти в 1981 г. президента-респуб­ликанца Р. Рейгана. 1980 е годы прошли в условиях ожесточенных бюджетных баталий, по тем временам беспрецедентных по своему накалу после Второй мировой войны. История взаимоотношений Белого дома и Конгресса в 1980 е годы в бюджетной сфере в период пребывания у власти Р. Рейгана, включая принятие проектов федерального бюджета и основных законодательных актов в тот период, подробно изложена в обстоятельном монографическом исследовании политологов Дж. Уайта и А.Вилдавского “Дефицит и общественный интерес”. Изменение финансового режима, проблема растущих абсолютно и относительно бюджетных дефицитов, а также государственного долга США показали колоссальную уязвимость и хрупкость бюджетной системы в Конгрессе США, возникшей как следствие реформы 1974 г. По общему заключению Дж. Уайта и А. Вилдав­ского, в 1980 е годы имел место “коллапс бюджетного процесса”, учрежденного законодательством 1974 г., поскольку в тот период восторжествовал принцип рассмотрения и принятия бюджетов безо всяких правил. Законодательство Грэмма–Радмена–Холлингса в его двух редакциях, по существу, явилось паллиативной попыткой исправления “недочетов и прорех” бюджетной реформы 1974 г., однако на практике закон Грэмма–Радмена–Холлингса оказался несостоявшейся попыткой “бюджетного терроризма”19.

Основная причина такого развития событий в 1980 е годы состояла в том, что в условиях резкого обострения проблем бюджетного дефицита и государственного долга США “новые процедуры (бюджетная резолюция и процесс согласований) и новые условия (колоссальный дефицит) сделали бюджетную политику гораздо более идеологизированной”20. Именно в 1980 е годы в Конгрессе, по существу, возникла и прошла “обкатку” система “теневого бюджетного процесса”, в ходе которого бюджетные расходы увеличивались на многие десятки и сотни миллиардов долларов, что в огромной степени способствовало росту бюджетных дефицитов в тот период и что до известной степени шло вразрез с базовыми положениями бюджетного законодательства 1974 г.

Вместе с тем бюджетные битвы 1980 х годов имели и более широкое значение, выдвинув бюджетные проблемы на одно из первых мест по приоритетности во внутренней политике США. “Фискализация” внутренней политики США, по существу, произошла в 1980 е годы. А. Вилдавски, возможно, в несколько гротескной форме заявил о том, что “в настоящее время мы живем в эпоху бюджета. Бюджет имеет такое же значение для нашего времени, которое имели проблемы гражданских прав, коммунизма, депрессии, индустриализации и рабства для предыдущих исторических эпох. И самое главное состоит в том, что никаких признаков ее окончания пока не видно”21.

На протяжении последних 30 лет ведущую роль в американских исследованиях бюджетного процесса, в том числе и в Конгрессе США, играли многочисленные труды и публикации А. Шика, своеобразным итогом которых явился выпуск в 2000 г. работы “Федеральный бюджет: политика, стратегия, процесс” (2 ое издание)22. Заключительная глава работы посвящена обобщению взглядов А. Шика на характер современного бюджетного процесса. В ней он развил весьма спорную и достаточно поверхностную теорию “самокорректирующегося бюджетного процесса”, которая, однако, как в зеркале, отражает большую часть дилемм и проблем, с которыми сталкиваются исследователи законодательного бюджетного процесса на современном этапе.

В основу своей концепции А. Шик положил представление о том, что “бюджетный процесс регулируем и сбалансирован, имеет опорные точки контроля на различных стадиях действий президента и Конгресса. Но бюджетный процесс является одновременно и политическим, высокочувствительным к предпочтениям избирателей и заинтересованных групп и к амбициям избранных политических деятелей, действующих в интересах своего электората. Таким образом, бюджетный процесс – это соревнование между правилами, которые блокируют определенные действия, и политическими тенденциями, которые способствуют их реализации. Временами в ходе этого соревнования бюджет оказывается в разрегулированном состоянии, и возникает серьезный дисбаланс между доходными и расходными статьями”23.

Основная научно-аналитическая проблема, с которой столкнулись американские исследователи в конце 1990 х годов, сводилась к объяснению причин того, почему федеральный бюджет был сбалансирован, и более того – почему на протяжении нескольких лет высокими темпами рос объем его профицитов. Естественно, что для американских специалистов было бы большим соблазном объяснить происшедшее в системе государственных финансов США во второй половине последнего десятилетия ХХ века “мудростью” американских законодателей и “предопределенностью”, закрепленной в американском бюджетном законодательстве, конкретной реализацией положений Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (в редакциях 1985 и 1987 гг.) и Закона о контроле за бюджетом 1990 г. Однако, как честный исследователь, А. Шик не мог не признать, что долгожданное состояние сбалансированности федерального бюджета США наступило тогда, когда эти законы были уже забыты. Его концепция “самокорректирующегося бюджетного процесса”, по существу, оставляет исследователей и специалистов без четкого представления о роли конкретных факторов, в частности правовых, в бюджетном процессе на протяжении достаточно длительного исторического времени.

Концепции “самокорректирующегося бюджетного процесса” присущи тавтологические черты, которые заставляют смотреть на смену периодов дефицитного и профицитного финансирования как на своего рода смену времен года. И наступление “эры профицитов” не может стать, по справедливому замечанию А. Шика, заключительным аккордом фискальной политики США.

Аргументы подобного рода можно встретить, скорее, на страницах учебника начальных курсов политологии. Они не объясняют, например, колоссальной асимметрии в продолжительности периодов дефицитного и профицитного финансирования, почему федеральный бюджет, в частности, не был сбалансирован в конце 1970 х или 1980 х годов. Историографическое изучение конкретных периодов разбалансирования федерального бюджета, например в начале 1960 х годов, при администрации Дж. Кеннеди, показывает, в частности, что режим бюджетной сбалансированности был просто-напросто порушен экономистами кейнсианской школы, которые считали сбалансированный федеральный бюджет признаком архаичной консервативной ортодоксии24. В начале 1980 х годов, равно как и в начале ХХI века, федеральный бюджет был разбалансирован авантюристически настроенной правоконсервативной республиканской администрацией, которая принесла его сбалансированность в жертву плохо просчитанным планам налоговой реформы, а также стратегии безудержного наращивания военной мощи США, многие элементы которой вполне можно отнести к обычному разбазариванию экономических ресурсов страны.

Нужно отметить, что концепция “самокорректирующегося бюджетного процесса”, развиваемая А. Шиком, отражает представления американских политологов о гипотетическом существовании автономных балансирующих сил, действовавших в сфере федеральных финансов на всем протяжении ХХ века и периодически приводящих систему федеральных финансов в равновесное состояние. По мнению диссертанта, соответствующие воззрения “механистичны” и несколько надуманны, в их рамках доминируют элементы формальной логики. В последнее время эта концепция, тем не менее, получила хождение на страницах научной литературы США25.

Всесторонний анализ законодательного бюджетного процесса невозможен без изучения более широких процессов, протекающих как в высшем законодательном органе США, так и в американской политической системе в целом. Среди работ, посвященных механизму функционирования Конгресса США, выделяется исследование американского политолога Б. Лумиса “Современный Конгресс” (1996 г.), в котором в ретроспективном плане рассматриваются особенности законотворческой деятельности американских законодателей в период после промежуточных выборов 1994 г., в результате которых контроль над обеими палатами Конгресса перешел от демократов к республиканцам. Исследование Б. Лумиса примечательно тем, что в нем предпринята попытка определить особенности эволюции в работе Конгресса и его организационных структур при Республиканской партии. При этом многие американские политологи при изучении Конгресса как института политической власти США в период 1954–1994 гг. подспудно исходили из того, что огромное влияние на Капитолий оказала специфика Демократической партии и либеральная идеология, которые, в частности, способствовали значительной “фрагментации” и “децентрализации” высшего законодательного органа США, потери его “управля­емости” со стороны руководства палат.

Американский политолог на основе итогов работы конгресса 104 го созыва сделал вывод, полностью подтвердившийся ходом последующих событий, о том, что “республиканская революция Н. Гингрича”, направленная на отказ от мэдисоновской модели американской государственности и замену ее “партийным правлением” из Конгресса США, будет носить временный и эпизодический характер; тенденция к политической фрагментации и децентрализации – объективный процесс в рамках современной политической системы США, до известной степени независимой ни от партийного контроля за теми или иными органами федеральной власти, ни от окраски и направленности партийной идеологии26.

По мнению большинства аналитиков, специализирующихся на изучении высшего законодательного органа США, уже к 1998 г. “вновь возобладали традиционные силы, постоянно действующие в политике Конгресса, – приверженность местническим интересам, ориентация на собственный электорат в округах и штатах, “перманентность” выборной кампании во время всего срока пребывания в должности, децентрализованные и плюралистические формы законотворческой деятельности” 27.

И, наконец, в новейших работах американских политологов уделяется повышенное внимание фактору денег как в политической жизни страны, так и в современном механизме функционирования политической системы США. Пронизанность современной политической системы США финансовыми потоками, феномен “политических денег” широко исследуются в настоящее время как американскими, так и отечественными политологами28. Эти исследования создают представление о политической системе США как о системе “корпоративной демократии”, управляемой “политическим советом директоров” (американ­скими политическими элитами), которые умело манипулируют системой и имеют право решающего голоса при выборе кандидатов от любой партии и любых политических сил благодаря доступу к колоссальным финансовым ресурсам и распоряжению ими.

Эти суммы денег, однако, не идут ни в какое сравнение с финансовыми ресурсами, перераспределяемыми ежегодно по линии федерального бюджета США. В этом плане вполне уместен взгляд на современную политическую систему США как обеспечивающую, прежде всего, распределение и перераспределение среди социальных слоев и групп американского общества огромных финансовых и материальных потоков, и именно в этой своей функции она и реализует конечный смысл “игр”, идущих в политическом пространстве и времени современной Америки.

Именно по этим причинам комплексное изучение проблем законодательного бюджетного процесса в США представляет одно из важнейших направлений современных политологических исследований, которому уделяют внимание ведущие американские политологи, историки, социологи, а также представители других научных дисциплин. Широкий круг американских источников и обширная американская литература по рассматриваемой в диссертации тематике при обязательном ее критическом изучении создает достаточную основу для теоретических осмыслений процессов, происходящих в этой важнейшей сфере государственной и общественно-политической жизни США. Она имеет немаловажное значение и для российских политических и политологических исследований, которые нередко исходят из упрощенных методологических схем изучения современной политической системы США.

В соответствии со спецификой политологической работы предметом диссертационного исследования стал механизм рассмотрения и законодательного утверждения проектов федерального бюджета США, разрабатываемых и представляемых исполнительной властью, в последние три десятилетия ХХ – начале XXI вв. При этом особое внимание обращено на степень контролируемости федерального бюджета со стороны Конгресса США, а также соотношение полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти в современном бюджетном процессе США.

В свою очередь, проблема контроля за федеральным бюджетом со стороны американских законодателей тесно увязана с изучением их возможностей по формированию альтернативных проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. И в этом плане, наряду с анализом современного бюджетного процесса, большое значение придается конкретно-историческим особенностям утверждения бюджетных запросов администраций, нередко сопровождаемого срывом законодательно установленных сроков обсуждения и принятия проектов федерального бюджета, а также использованием бюджетной процедуры для достижения политических целей как президентами США, так и лидерами обеих палат Конгресса, что особенно ярко проявляется в годы президентских кампаний (использование средств федерального бюджета как самого мощного “административного ресурса” партии, стоящей у руля исполнительной власти).

Основная цель работы состояла в исследовании теоретических и практических особенностей современного бюджетного процесса как отражения более широких политических процессов, происходящих в американском обществе. В 90 е годы прошлого столетия один из наиболее острых политических кризисов в США был связан с политической борьбой вокруг сбалансированности федерального бюджета, а неспособность республиканской администрации Дж. Буша-ст. в период 1989–1993 гг. решить обостряющуюся проблему дефицита федерального бюджета обернулась ее сокрушительным поражением на президентских выборах 1992 г.

Непродолжительная “эра профицитов”, хотя и сняла на время проблему серьезной дестабилизации политической системы США в результате “возмущающего” действия бюджетных факторов, еще раз подчеркнула огромное политическое значение эффективности бюджетного процесса, его способности сохранять и поддерживать фискальную дисциплину, а также успешно функционировать в условиях отсутствия политического манипулирования показателями бюджетных профицитов. Это оказало заметное негативное влияние на исход голосования в Конгрессе США в отношении всеобъемлющей реформы бюджетного процесса весной 2000 г., которой американские законодатели уделяли повышенное внимание во второй половине 1990 х годов.

В контексте поставленной цели и исследовательской концепции определены следующие задачи:
  • выявление и конкретизация законодательных основ современного бюджетного процесса в Конгрессе США с упором на нормативные акты, принятые американскими законодателями в период 1974–1990 гг.;
  • определение особенностей американского бюджетного законодательства как в период дефицитного финансирования, так и в “эру профицитов”;
  • анализ сбоев и отклонений от законодательно установленных графика и порядка рассмотрения бюджетных законопроектов исполнительной власти и их основных причин с акцентом на бюджетный кризис 1995–1996 гг. как возможность временного исполнения федерального бюджета США вне рамок привычного правового поля;
  • исследование механизма политических сделок и “бюд­жетных торгов” между законодательной и исполнительной ветвями власти как неотъемлемой части современного бюджетного процесса;
  • определение эффективности функционирования Бюджетного управления Конгресса США и других органов контроля за состоянием и исполнением федерального бюджета;
  • выявление роли бюджетного процесса среди других направлений деятельности высшего законодательного органа США;
  • исследование роли бюджетного процесса как фактора и устойчивости, и дестабилизации демократической политической системы США;
  • анализ основных подходов и обоснование направлений реформирования бюджетного процесса с точки зрения его адаптации к политическим и социально-экономическим реалиям американского общества ХХI века.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первую в отечественной политической науке попытку комплексного рассмотрения роли, места и значения бюджетного процесса в Конгрессе – высшем законодательном органе США. В исследованиях российских ученых механизмов и особенностей функционирования Конгресса США на протяжении последних двух–трех десятилетий в целом уделялось слабое или поверхностное внимание собственно бюджетному процессу, рассматриваемому в динамическом единстве законодательных норм и форм их реализации при утверждении проектов федерального бюджета США на очередной финансовый год. Большая часть отечественных разработок нередко ограничивалась перечислением или изложением основных законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс, практически оставляя за рамками исследований сложный и зачастую противоречивый механизм, а также политический контекст рассмотрения проектов федерального бюджета в комитетах Конгресса, в Палате представителей и Сенате.

В работах наших ученых бюджетный процесс, по сути, не рассматривался в качестве важнейшей составляющей общеполитического процесса, отражающей его основные черты и особенности и одновременно оказывающей огромное влияние на формирование той политической среды, в которой функционируют государственные институты.

При анализе механизмов установления системы национальных (бюджетных) приоритетов роль Конгресса США практически не принималась в расчет, что нередко создавало одностороннее или чрезвычайно упрощенное представление о специфике функционирования политических институтов на высшем, федеральном уровне в такой ведущей стране западного мира, какими являются Соединенные Штаты Америки. Настоящее диссертационное исследование в значительной степени восполняет отмеченные выше пробелы. При этом диссертант стремился показать и доказать, что начиная с середины 1970 х годов Конгресс как высший законодательный орган выступает равноправным партнером Белого дома в рамках бюджетного процесса в федеральном правительстве США в целом, оказывая значительное, а в отдельные исторические периоды и большее влияние на формирование системы национальных (бюд­жетных) приоритетов США в ходе ежегодного цикла рассмотрения и утверждения проектов федерального бюджета.

В рамках проведенного исследования диссертантом впервые в цельном виде проанализировано американское законодательство, регулирующее современный бюджетный процесс в высшем законодательном органе США, в его историческом становлении и эволюции в период с середины 1970 х годов и включая первые годы XXI в. Впервые в отечественной литературе в систематизированном виде прослежена практика и конкретные особенности принятия проектов федерального бюджета, начиная с бюджетного запроса администрации Дж. Картера на 1977 г. и заканчивая проектом федерального бюджета на 2002 фин. г., составленным и представленным на рассмотрение Конгресса администрацией Дж. Буша-мл.

Впервые проведен сопоставительный анализ особенностей бюджетного процесса в периоды дефицитного и профицитного финансирования федерального бюджета, выявлены их общие и особенные моменты, совпадения и различия в практике принятия и утверждения бюджетных запросов различных американских администраций.

В диссертационном исследовании значительное внимание было уделено деятельности Бюджетного управления Конгресса США и других органов контроля за федеральным бюджетом на современном этапе, анализу структуры этих подразделений в составе законодательной власти США применительно к бюджетному процессу. Раскрыта ведущая информационно-аналити­ческая роль БУК при подготовке и составлении собственного проекта федерального бюджета Конгресса США, находящего воплощение в его бюджетной резолюции по проекту федерального бюджета на очередной финансовый год, а также роль Главного контрольно-финансового управления на всех этапах бюджетного процесса в Конгрессе США, особенно на этапе проверки исполнения федерального бюджета за прошедший финансовый год. Впервые проанализированы аналитические и информационные доклады Исследовательской службы Конгресса США об особенностях современного бюджетного процесса, ориентированные на “практические” нужды сенаторов и конгрессменов при их работе над различными статьями федерального бюджета.

Впервые в отечественной литературе рассмотрены и изучены все основные проекты реформирования современного бюджетного процесса в Конгрессе США, начиная от предложений по восстановлению постатейного президентского вето, действовавшего в период 1997–1998 гг., и заканчивая проектами радикального реформирования бюджетного процесса, включая введение системы двухгодичного бюджетного цикла и установление режима конституционной поправки о сбалансированном федеральном бюджете, активно обсуждавшейся в Конгрессе США в период 1980–1997 гг.

И, наконец, в настоящем исследовании бюджетного процесса большое внимание уделено выявлению механизма взаимодействия бюджетного процесса и общества, роли налоговых и бюджетных коалиций в общественно-политической жизни США на современном этапе, а также влиянию средств федерального бюджета на выборы. Бюджетный процесс рассмотрен как важный системообразующий фактор американского общества.

Источниковая база. При написании работы диссертант, прежде всего, опирался на публикации и издания Конгресса США, а также его органов, включая Бюджетное управление Конгресса (БУК), Исследовательскую службу в составе Библиотеки Конгресса (ИСК), Главное контрольно-финансовое управление (ГКФУ), доклады и публикации органов исполнительной власти, в первую очередь Административно-бюджетного управления при Президенте США (АБУ), публикации комиссий, в том числе и президентских, посвященных бюджетному процессу, доклады и публикации американских научно-исследова­тельских центров и институтов, среди которых на одно из первых мест следует поставить разработки Брукингского института, а также издания неправительственных организаций.

Тексты законов, регламентирующие современный бюджетный процесс, начиная с бюджетной реформы 1974 г., публикуются в официальном издании федерального правительства United States Statutes at Large, которое содержит все официальные документы, вышедшие из стен Конгресса США (законы, декларации и обращения). Это издание ценно тем, что оно содержит тексты законов в их официальной редакции, включая полное название закона, его порядковый номер, дату принятия закона, определяемую подписью президента. Подробные и обстоятельные изложения текстов и положений законов, регулирующих бюджетный процесс, публикуются в ежегодном альманахе Конгресса США Congressional Quarterly Almanac, а также в еженедельнике Congressional Quarterly, освещающем текущую работу американских законодателей.

В 1990 е годы бюджетным комитетом Сената были выпущены несколько редакций (в частности, в 1991 и 1993 гг.) ценного, в том числе и для целей научных исследований, сборника “Аннотированный свод бюджетных законов” (Budget Process Law Annotated), содержавшего многочисленные комментарии и толкования к текстам действующих бюджетных законов. Эти сборники содержали также текст закона о президентском бюджете, принятого в 1921 г., с последующими поправками и дополнениями, который присутствует во всех изданиях свода американских законов (United States Code).

В 1980 е и 1990 е годы бюджетный комитет Сената регулярно выпускал в виде документов комитета издание с общим объяснением смысла и назначения бюджетного процесса в Конгрессе США, а также историей проведения бюджетной реформы 1974. Эти издания – наиболее полные и авторитетные информационно-аналитические материалы по современному бюджетному процессу, на которые опирался диссертант. Они содержат большой фактологический материал, который одновременно является и справочным, показывающим эволюцию бюджетного процесса после принятия базового закона в 1974 г.

Во второй половине 1990 х годов сборники законов и правил регламента работы Конгресса в рамках бюджетного процесса в высшем законодательном органе США – Compilation of Laws and Rules Relating to the Congressional Budget Process – выпускал и бюджетный комитет Палаты представителей. Публикация этих сборников обусловлена не только естественным желанием каждой из палат иметь собственное авторитетное издание и толкование законодательных норм, относящихся к ключевой сфере деятельности американских законодателей, но и структурно-функ­циональными различиями в деятельности палат американского Конгресса.

В 1993 г. Конгрессом США были изданы двухтомные законодательные истории Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом в редакции 1985 г. (в двух томах) и в редакции 1987 г. (также в двух томах). Помимо документальной части (текстов законопроектов) эти издания включали в себя сборники всех слушаний, которые проводились в Конгрессе в связи с обсуждением и принятием закона, получившего название в честь его авторов, – Закон Грэмма–Радмена–Холлингса, – важнейшей составной части современного бюджетного законодательства США. Указанные публикации представляют значительный исторический интерес для изучения эволюции современного бюджетного процесса в Конгрессе США. Показательно, что Конгресс подготовил их уже после того, как многие первоначальные положения Закона о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом уже утратили свою силу.

Для углубленного понимания специфики и деталей современного бюджетного процесса в высшем законодательном органе США большое значение стали приобретать исследовательские материалы вспомогательных служб Конгресса – это, прежде всего, аналитические доклады и информационные справки ИСК. Их важнейшая особенность состоит в том, что они имеют сугубо практическую и прикладную направленность и призваны непосредственно ознакомить американских законодателей с “тонкостями” современного бюджетного процесса, которые они могли бы использовать или учесть при отстаивании своих интересов в бюджетной сфере. Эти материалы, затрагивающие практически все стороны и правовые аспекты современного бюджетного процесса, начиная от момента представления президентом проекта федерального бюджета в Конгресс и заканчивая анализом причин “закрытия” федерального правительства вследствие конфронтации на бюджетном поле между исполнительной и законодательной ветвями власти, не имеют себе равных среди всего потока материалов, относящихся к бюджетному процессу.

Они выполнены в виде объемных и коротких справок и докладов, в которых, как правило, содержатся также исторические данные о специфике принятия проектов федерального бюджета конгрессами различных созывов. В 1998 г. ИСК было выпущено монографическое исследование – руководство по бюджетному процессу в федеральном правительстве, написанное сотрудником службы Р. Кейтом и ведущим американским специалистом по этой проблематике, сотрудником Брукингского института А. Шиком29. В основу исследования были положены ранние редакции этого руководства, периодически выпускавшиеся с конца 1980 х годов Исследовательской службой Конгресса для американских законодателей. Важнейшая особенность аналитических материалов, докладов и справок ИСК, посвященных современному бюджетному процессу, состоит в том, что они написаны юристами и имеют исключительное отношение к правовым аспектам бюджетного процесса и нормам их реализации – центральным моментам бюджетного процесса в Конгрессе США.

Помимо ИСК бюджетный процесс в высшем законодательном органе США находится под пристальным вниманием аналитиков и экспертов БУК и ГКФУ при Конгрессе США. По просьбе американских законодателей, а также по своей инициативе БУК периодически готовит экспертные доклады-заклю­чения о текущих проблемах и “узких” местах в бюджетном процессе, а также возможных путях его реформирования и совершенствования. Эти доклады подготавливаются по линии БУК к моменту проведения слушаний в Конгрессе, посвященных проблемам реформирования современного бюджетного процесса в США.

В отличие от ИСК, внимание экспертов которой ограничено в основном правовыми аспектами и нормами бюджетного процесса, БУК сосредоточивает внимание на экономических и статистических проблемах, а также на общей концепции реформирования бюджетного процесса. Согласно бюджетному законодательству США, именно на БУК возложена функция мониторинга прохождения бюджетной заявки администрации через все стадии бюджетного процесса. БУК выпускает ежемесячный бюллетень Monthly Budget Review, а также готовит практически на ежедневной основе бюллетень о прохождении законопроектов об ассигнованиях через комитеты, подкомитеты, палаты и согласительные комиссии Конгресса США вплоть до момента их подписания президентом США и превращения, таким образом, в законы.

БУК готовит аналитическое обоснование проекта бюджетной резолюции Конгресса. Помимо этого, БУК представляет Конгрессу проект федерального бюджета на очередной финансовый год (альтернативный проекту исполнительной власти), который оно вносит на рассмотрение Конгресса в своем основном докладе по бюджету Economic and Budget Outlook, важнейшей частью которого является прогностическая оценка состояния федерального бюджета и его компонентов на последующие 5 и 10 лет. На БУК также возложена задача подготовки ежегодных докладов о секвестре федерального бюджета (Se­quester Preview Report, Sequester Update Report, Final Sequester Report), что является важнейшей составной частью современного бюджетного процесса в США. Ежегодно БУК готовит доклады о сроках полномочий федеральных программ, что также связано с бюджетным процессом, поскольку формальное окончание законодательно установленных сроков действия федеральных программ служит основанием для прекращения их финансирования со всеми вытекающими отсюда последствиями для изменения расходных и доходных статей федерального бюджета. Эти доклады носят сугубо “технический” характер и являются важнейшими документами, на основе которых строят работу и вырабатывают свою политику соответствующие комитеты Конгресса, прежде всего бюджетный и по ассигнованиям, а также руководство Конгресса и его палат. В сочетании с другими многочисленными публикациями БУК они служат важнейшими документами для изучения специфики современного бюджетного процесса в США.

ГКФУ также активно используется и привлекается американскими законодателями для подготовки аналитических и экспертных заключений о состоянии и тенденциях эволюции бюджетного процесса. По существу, во многих случаях ГКФУ готовит параллельные или схожие с БУК доклады, которые позволяют американским законодателям, а также исследователям составить детальное представление об особенностях современного бюджетного процесса.

В рамках современного бюджетного законодательства США на ГКФУ возложено составление двух важнейших документов. Оно, во-первых, готовит обстоятельный ревизорский доклад по итогам выполнения финансового года министерствами и ведомствами федерального правительства (Compliance Report), и, во-вторых, информирует американских законодателей о совершенных исполнительной властью отменах и “замораживаниях” средств федерального бюджета ассигнованных Конгрессом (Impoundment Control Act: Use and Impact). Это направление деятельности ГКФУ выступает важнейшей составной частью бюджетной реформы 1974 г. По итогам ежегодного мониторинга отмен и замораживаний ассигнованных бюджетных средств ГКФУ периодически готовит ретроспективные аналитические доклады о произведенных отменах и замораживаниях при различных администрациях, начиная с администрации Дж. Форда (1974–1977 гг.). Эти доклады служат уникальными документами, на которые опираются все американские исследователи современного бюджетного процесса в США.

В 1990 е годы ГКФУ уделяло повышенное внимание вопросам формирования и исполнения военного бюджета США, подготовив ряд соответствующих аналитических исследований и докладов. Пристальное внимание ГКФУ к военному бюджету США объясняется двумя моментами: во-первых, на военный бюджет США приходится примерно половина всех бюджетных расходов, ежегодно проходящих по линии 13 законопроектов об ассигнованиях; во-вторых, в настоящее время военный бюджет США – это основной источник неэффективного расходования средств федерального бюджета. ГКФУ регулярно представляет Конгрессу США доклады об эффективности расходования средств основными федеральными министерствами и ведомствами во время ежегодного рассмотрения в подкомитетах обеих палат Конгресса по ассигнованиям бюджетной заявки администрации на очередной финансовый год. Эти доклады учитываются американскими законодателями при утверждении бюджетов органов федерального правительства.

Во второй половине 1990 х годов ГКФУ подготовило обширное четырехтомное исследование “Принципы федерального законодательства об ассигнованиях” (Principles of Federal Appropriations Law), которое представляет собой справочное издание по законам об ассигнованиях – важнейшей сфере деятельности Конгресса в бюджетной сфере.

Наконец, для изучения современного бюджетного процесса большое значение имеют публикации АБУ, в которых также рассматриваются или освещаются различные аспекты бюджетного процесса в системе законодательной власти. К их числу, прежде всего, следует отнести такое издание, как “Бюджетная система и концепции” (Budget System and Concepts), являющееся составной частью пакета бюджетной документации, представляемой президентом Конгрессу США при внесении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. В этом издании, в частности, содержится перечень всех законодательных актов, которые на данный момент регулируют бюджетный процесс не только в Конгрессе США, но и в рамках федерального правительства США в целом, включая бюджет президента.

В развитие бюджетного законодательства 1990 г. АБУ в своей статистической публикации о федеральном бюджете –