Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии. 14 декабря 2005 года был подписан президентом Казахстана и вступил в силу, принятый накануне парламентом закон

Вид материала

Закон

Содержание Механизмы ответственности. Оценка нанесенного ущерба Развитие рынка финансовых гарантий. Предоставление финансовых гарантий должно быть обязательным.

Подобный материал:

• Аппарата Совета Федерации предлагают вашему вниманию аналитический вестник, посвященный, 1234.99kb.
• Основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности в России: новый закон, 239.88kb.
• Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской, 163.71kb.
• Пресс-служба фракции «Единая Россия» Госдума, 4925.28kb.
• Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, 890.42kb.
• Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным закон, 687.9kb.
• Президентом Российской Федерации был подписан и официально опубликован Федеральный, 372.5kb.
• Государственной Думой Российской Федерации 27 сентября 2002 г., подписан Президентом, 85.69kb.
• Доклад: правовая база конкурсных процедур, 48.91kb.
• Принят Государственной Думой 10 декабря 1997 года Одобрен Советом Федерации 24 декабря, 146.44kb.

Обязательное страхование экологических рисков

- проблемы и перспективы.


Авторы:

И.К. Яжлев, Московский институт коммунального хозяйства и городского строительства. В.Л. Гончаренко, Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии.


14 декабря 2005 года был подписан президентом Казахстана и вступил в силу, принятый накануне парламентом закон «Об обязательном экологическом страховании» Республики Казахстан. В 2002 году был принят и в 2004г. вступил в силу закон «Об обязательном экологическом страховании» в Азербайджане. Изменения в природоохранном законодательстве в странах СНГ отражают общую тенденцию на новые подходы к определению баланса экологических и экономических интересов. Развитие рыночных отношений в экономике Российской Федерации, формирование института частной собственности, расширение экономических свобод для участников хозяйственной деятельности, требуют применения в сфере охраны окружающей среды наряду с административными экономических методов регулирования. Среди них, законом «Об охране окружающей среде» от 10.01.2002г. №7-ФЗ определяется, в том числе и экологическое страхование. Опыт реализации положений ряда законодательных актов федерального уровня, субъектов Федерации в части возмещения экологического вреда, предоставления финансовых гарантий на случай нанесения такого вреда, где наиболее показательным является закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997г. №116-ФЗ, говорит о том, что оно является наиболее универсальным и перспективным направлением. Разрабатываемый Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии законопроект «Об обязательном экологическом страховании» имеет целью устранить имеющиеся недостатки и фрагментарный характер правого поля, способствовать активному внедрению экологического страхования в сферу природопользования.


Механизмы ответственности.

В США и странах Европейского Союза действует специальное направление страхования экологических рисков, имеется относительно развитая законодательная база, эффективная система юридической и судебной ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды, активное общественное мнение, вынуждающие субъектов экономической деятельности искать соответствующие методы защиты от возможных судебных исков, а страховщиков разрабатывать адекватные страховые предложения.

В последнее десятилетие механизм предоставления финансовых гарантий становится все более распространенным компонентом американского законодательства в области охраны окружающей среды. Финансовая ответственность дополняет гражданскую ответственность в природоохранном регулировании. Значительно повышены требования по лимитам финансовых гарантий. В настоящее время требования финансовых гарантий содержатся в ряде наиболее важных природоохранных актах. Их предоставление необходимо в соответствии с законом о загрязнении нефтепродуктами (Oil Pollution Act), законом о сохранении и восстановлении природных ресурсов (Resource Conservation and Recovery Act), законом о полной компенсации, гарантиях и ответственности за ущерб окружающей среде (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) и несколькими другими федеральными законами. Предоставление финансовых гарантий необходимо при осуществлении перевозок нефтепродуктов и опасных веществ, эксплуатации подземных нефтехранилищ, при обращении с отходами производства и потребления, бурении нефтяных скважин, различных видах производственного бурения, добыче полезных ископаемых открытым способом и других. В дополнение многие штаты имеют свое собственное законодательство в отношении предоставления финансовых гарантий. В рамках гражданского права действуют давние традиции по рассмотрению исков вследствие нанесения вреда окружающей среде.


Несколько природоохранных правовых актов США содержат положения об ответственности за нанесение первичного экологического ущерба, т.е. ущерб средам, через которые происходит загрязнение (воздух, вода, почва), а также ущерб биоразнообразию и другим природным ресурсам. Законом об глубоководных портах от 1974 (Deepwater Port Act), поправками к закону о чистой воде (Clean Water Act amendments of 1977) этот вид ответственности впервые был введен в федеральные законодательство. Впоследствии, уже во много большем объеме, чем в этих правовых актах, положения об ответственности за нанесение вреда природным ресурсам были развиты в законе об загрязнении нефтепродуктами, законе об гарантиях, ответственности и полной компенсации за ущерб окружающей среде, законе об национальных морских заповедниках (Oil pollution act, Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, National Marine Sanctuaries Act). Эти последние законодательные акты значительно расширили рамки и объемы потенциальной ответственности за нанесение вреда природным ресурсам.

Необходимость предоставления финансовых гарантий в рамках ответственности за нанесение ущерба, в т.ч. и природным ресурсам, возникает в контексте двух требований, введенных правительством США. Требование первое, предусмотренное как законом о загрязнении нефтепродуктами (Oil Pollution Act), так и законом о полной компенсации, гарантиях и ответственности за ущерб окружающей среде (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) регулирует перевозку нефтепродуктов и опасных веществ морским и речным транспортом. Второе требование, предусмотренное только законом о загрязнении нефтепродуктами, регулирует деятельность по эксплуатации морских платформ, служащих для добычи, разведки нефти, бурения, транспортировки.

Требование предоставления финансовых гарантий, касающиеся водных транспортных средств, морских платформ описывают кроме прочего порядок их предоставления, типы объектов, на которые распространяется их действие, финансовые инструменты, посредством, которых может быть достигнут необходимый результат, а также процедуры их применения. Закон о загрязнении нефтепродуктами (Oil Pollution Act) и закон о полной компенсации, гарантиях и ответственности за ущерб окружающей среде (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) требуют предоставлять гарантии в соответствии с законодательно установленными лимитами ответственности.

Вместе с тем предприятия в соответствии с этими законами несут ответственность и за другие виды ущерба, а также затраты по предупреждению загрязнения и ликвидации его последствий, за ущерб недвижимости и личной собственности, потери бюджета.

Финансовые обязательства предусматриваются и другими федеральными законами. Правовые акты, такие как, закон о сохранении и восстановлении природных ресурсов (Resource Conservation and Recovery Act) накладывают на загрязнителя обязательства нести расходы по ликвидации последствий ущерба и проведение восстановительных мероприятий. Они также требуют предоставление финансовых гарантий на случай возникновения этих обязательства. Требования финансовой ответственности в соответствии с законом о сохранении и восстановлении природных ресурсов (Resource Conservation and Recovery Act, RCRA) обращены на качество природных ресурсов, обеспечивая наличие необходимых средств для проведения восстановительных мероприятий и ликвидацию последствий ущерба.


Оценка нанесенного ущерба.

Однако все еще остаются значительные трудности, связанные с оценкой ущерба и рисков его нанесения. Следует отметить отсутствие единых подходов к оценке ущерба природным ресурсам. С точки зрения страховщиков убытки природным ресурсам трудно рассчитать. Методики оценки, которые могут быть применены к продукции, находящейся в обращении на рынке, во многих случаях не подходят для оценки ущерба природным ресурсам. Американское правительство разработало правила, которые устанавливают процедуры для оценки ущерба, позволяют определить причинную связь, и оценить нанесенный ущерб. В правилах предпочтение отдается восстановительным мерам перед денежно-кредитными методами в значительной степени, потому что затраты на ликвидацию последствий легче рассчитать, они основываются на меньшем количестве непроверенных экономических методик оценки, и реально поддаются проверке.

Однако со стороны частного страхового сектора положения этих правил постоянно оспариваются. По мнению страховщиков необходимо более ясное определение содержания восстановительных мер и возмещаемого ущерба.

Самым спорным аспектом закона о загрязнении нефтепродуктами и закона о полной компенсации, гарантиях и ответственности за ущерб окружающей среде, с точки зрения страховщиков, является требование, что поручитель несет «прямую ответственность» (direct action requirement). В соответствии с ним удовлетворяются любые иски, подпадающие под область применения данных законов. Положение законов о "прямой ответственности" затрудняет применение типичных исключений, обычно применяемых страхователями, в качестве защиты от мошенничества или искажения данных страхователем. Исключения возможны только в случае «злостных» нарушений страхователем условий договора. В целом, непредсказуемость ущерба природным ресурсам, в комбинации с требованием страхования рисков его нанесения, создает довольно значительные трудности для потенциально ответственных сторон и страховой отрасли.

Уровень ответственности за ущерб природным ресурсам также остается предметом дебатов. С точки зрения сторонников изменения режима ответственности за ущерб природным ресурсам, в будущем, этот вид ответственности потенциально несет значительные издержки. По мнению же представителей правительственных органов, данные иски представляют достаточно небольшую и управляемую часть экологических затрат, которые в основном касаются загрязнений, создаваемых судами и производственными установками.


Развитие рынка финансовых гарантий.

В настоящий момент на страховом рынке США имеется довольно широкий выбор страховых программ и полисов, предоставляющих покрытие экологических рисков.

Доступные механизмы страхового покрытия для частного сектора предлагаются по ценам, которые могут быть восприняты большинством фирм, которые подпадают под действие новых законодательных требований. Все более широкое применение таких покрытий говорит о том, что со временем их доступность будет повышаться, а страховые премии снижаться.

Надо отметить, что значительная часть регулируемого сообщества восприняла новые правила о финансовой ответственности с тревогой. Высказывалось мнение, что с их введением стоимость страхования многократно увеличится, если такой вид страхования вообще станет доступным. Однако, несмотря на опасения представителей промышленности, отраслевых ассоциаций, других потенциально ответственных сторон, страховщиков на данном сегменте рынка, разнообразный инструментарий предоставления финансовых гарантий в настоящее время имеется на рынке по ценам, которые отвечают возможностям участников рынка. Ни одно из худших опасений – банкротство потенциально ответственных сторон, отказ страхового рынка от разработки новых решений – не оправдались. Реальные объемы исковых требований оказались значительно ниже даже правительственных прогнозов, сделанных перед введением этих правил.

Предоставление финансовых гарантий должно быть обязательным.

Важный вопрос - должен ли режим предоставления финансовых гарантии для покрытия экологических рисков быть обязательными? Конечно, альтернативой могут быть добровольные виды покрытия экологических рисков предоставляемые страховыми компаниями. Если положиться на рыночные саморегулирующие механизмы, то баланс спроса и предложения может обеспечить определенный уровень страхового покрытия. Такой вывод можно сделать наблюдая развитие этого сегмента рынка в США и ЕС.

Однако обеспечит ли рынок добровольно адекватное страховое покрытие с точки зрения общества. Если страховка приобретается добровольно, то страхование приносит выгоду покупателю путем сокращения риска. Но страхование также имеет тенденцию способствовать росту издержек, что противоречит коммерческим целям фирмы получать прибыль. Учитывая потенциально значительный масштаб экологических убытков и неспособность многих фирм покрыть эти затраты обязательные финансовые гарантии остаются наиболее приемлемым способом покрытия их ответственности.

Такой вывод можно сделать исходя из реального опыта, так называемых экологических банкротств и других проблем с покрытием стоимости ущерба в США. Отчасти, экологические банкротства происходили из-за изменений в американском законодательстве, которые вводили положения о высоких ретроактивных требованиях к фирмам, которые сделали относительно мало, чтобы уменьшить экологические риски за десятилетия, предшествовавшие законодательной реформе. Это происходит также из-за масштаба экологических рисков относительно способности загрязнителя заплатить за убытки.

Пока существует проблема неплатежеспособности загрязнителя, обязательная финансовая ответственность остается самым эффективным, если не единственным, механизмом, способным обеспечить возмещение экологического ущерба.


В значительной степени американский опыт страхования экологических рисков был использован в Европейском Союзе при развитии законодательного обеспечения механизмов предоставления финансовых гарантий в сфере природопользования.

21 апреля 2004 года в целях развития экологического законодательства Европейского союза была принята директива 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде».

Основным положением Директивы является то, что субъект хозяйственной деятельности, чья деятельность явилась причиной вреда окружающей среде или потенциальной угрозы такого вреда, обязан нести финансовую ответственность. Это должно побудить его осуществлять предупредительные меры и развивать практику минимизации рисков нанесения вреда окружающей среде и таким образом снижать уровень и объем своей финансовой ответственности.

Документом предусмотрено приведение национального законодательства стран-членов Европейского союза в соответствие с его требованиями до 2007 года, а также разработку до 2010 года системы «гармонизированных обязательных финансовых гарантий» в рамках Европейского Союза при осуществлении определенных видов деятельности. В директиве вопросу предоставления финансовых гарантий посвящена целая статья и отдельная декларация, где указано, что страны члены союза должны стимулировать развитие финансовыми организациями, в том числе и страховыми, инструментария финансовых гарантий, которые давали бы возможность субъектам хозяйственной деятельности использовать их для покрытия своей ответственности. Т.е. речь идет о таком наборе механизмов, главным образом страховых продуктах, которые позволили бы хозяйствующему субъекту, независимо от его экономического, финансового состояния покрывать свою ответственность в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде. Предусматривается, что специальный уполномоченный орган ЕС будет собирать необходимую статистическую информацию о случаях загрязнения окружающей среды, нанесенном ущербе, составе восстановительных мер, выплаченных компенсациях и др., с целью ее обобщения и анализа.


Покрытие ущерба природным ресурсам будет являться и в будущем источником определенных трудностей для страховщиков и страхователей. Оценка ущерба, определение объема возмещения вреда, предупредительных и восстановительных мер остаются подверженными юридической, научной и экономической неопределенности. Опыт развитых индустриальных стран, развитие российского природоохранного законодательства, в частности последние инициативы в области страхования ответственности за нанесение вреда при эксплуатации опасного объекта показывает, что необходимо ориентироваться на развитие специальной системы обязательного страхования, когда страховщики разрабатывают и предлагают отдельные страховые решения для покрытия экологических рисков. Область применения будущих правовых актов должна в первую очередь распространяться на предотвращение и ликвидацию вреда компонентам природной среды, через которые происходит загрязнение (воздух, вода, почва), а также ущерб биоразнообразию и другим природным ресурсам.

Вместе с тем, с точки зрения получаемых преимуществ требования об обязательных финансовых гарантиях будут способствовать ведению рационального природопользования, применению экологически более безопасных технологий, внедрению экологического менеджмента потенциально ответственными сторонами, а также обеспечивать гарантии взыскания ущерба с виновников нанесения вреда окружающей среде.


Литература:

1. И.В. Барбашин. Законодательное обеспечение экологического страхования. Экология производства № 2, 2005г.

2. Boyd J., A Market-Based Analysis of Financial Assurance Issues Associated with U.S. Natural Resource Damage Liability. Resources for the Future, 2000.

3. Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage,
Official Journal , 30/04/2004


***