Geum.ru

Ю. А. Тихомиров Административное право и процесс. Полный курс

Вид материалаДокументы

Содержание


Глава ii. управление государственными делами
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   46
§ 4. ПОСТСОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. НОВЫЕ ПОДХОДЫ


В прошедшие десятилетия уделялось большое внимание универсальному управлению государственными делами. Особенно это касалось управления экономикой, перестройки государственных органов. Ставилась задача овладения наукой управления как наукой побеждать, совершенствования системы хозяйственных органов, внедрения экономических методов, повышения роли предприятий.


Беда в том, что многие правильные цели не были достигнуты из-за традиционной манеры партийного вмешательства в дела управления и хозяйствования. Никак не удавалось изменить «параметры жесткой централизации» и реально стимулировать производителей. Этому не способствовала и теория явного преобладания и приоритета социалистической государственной собственности. Банкротство идеи и дела стало неизбежным на рубеже 90-х гг. Его не смогли приостановить полезные решения о перестройке управления экономикой (См.: О коренной перестройке управления экономикой. Сборник документов. - М.: Политиздат, 1987) и прогрессивные документы XIX Всесоюзной конференции КПСС.


Надо откровенно признать, что крушение Союза ССР сопровождалось серьезной критикой управления вообще. Негативная оценка в 1988-1991 гг. роли партийного аппарата была перенесена в целом на государственный аппарат и его кадры. С бюрократическим централизованным руководством, оказавшим действительно пагубное влияние на развитие экономических и других сфер, стали ассоциироваться административные методы вообще. Они воспринимались как отрицательное явление, а государственное управление - как порождение планово управляемой экономики.


В итоге в 1992-1993 гг. в России практически было разрушено государственное управление. Поспешно проводимые экономические реформы с ярко выраженной монетарной направленностью вытеснили рычаги управления и регулирования, которые могли успешно действовать в переходный период.


Очевидный экономический кризис в стране дал толчок к переоценке взглядов, и вновь стали признавать роль государственного регулирования экономики, социальной сферы, управления государственной собственностью и т.д. Лишь позднее была признана необходимость повышать роль государства в экономике. Упреждающее регулирование, правила экономического регулирования, контроль, экономическая стратегия - вот основные проявления его деятельности. Появились указы Президента и постановления Правительства о государственной поддержке крупных акционерных обществ, отдельных отраслей и подотраслей промышленности, о жестких государственных стандартах, тарифах.


Но и это оказалось весьма поспешным и несистемно осуществляемым курсом. Продолжаются споры об объемах и методах управления и о степени единства «вертикали» исполнительной власти. Поэтому мы считаем необходимым высказать ряд соображений об особенностях современного этапа управления в нашей стране.


Происходит, во-первых, переход от прямого к косвенному управленческому воздействию на экономику. Вместо прямого управления предприятиями, организациями как объектами управления преимущественно осуществляется управление процессами в сфере экономики. Меняются и функции управления, среди которых вырастает удельный вес стимулирования, приоритетов, прогнозирования, финансово-кредитных способов, методической помощи, информационного обслуживания, кадрового обеспечения.


Во-вторых, наблюдается сужение круга непосредственно управляемых объектов. Переход от прямого управления народным хозяйством к управлению экономическими процессами ведет к четкому отграничению административно-регулятивных, контрольных функций от сугубо экономических функций, от полномочий владения, пользования и распоряжения собственностью.


В-третьих, общенормативный метод управления вместо oперативно-распорядительного дает больший эффект. Это связано с признанием и обеспечением верховенства закона, который все шире непосредственно регулирует экономическую деятельность во всех ее проявлениях. Удельный вес подзаконных актов должен снижаться, хотя это и не всегда пока происходит.


В-четвертых, существенно меняется соотношение централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением большего объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Федерации и далее, к средним и нижним уровням управления. Это не только государственные органы, но и предприниматели, объединения граждан, хозяйствующих субъектов и др. Объект управления выполняет ныне больший объем функций субъектов управления «для себя».


Увлеченные идеями либерализма и критикой прежней тоталитарной системы, некоторые теоретики права вообще старались отказать в праве на существование институтам публичного права. Частное право выдвигает на передний план автономную личность, ее права и интересы (См.: С. Алексеев. Не просто право - частное право. -Известия, 19 октября 1991 г.; он же: Право России. - Независимая газета, 25 мая 1993 г.). Конституционные и управленческие вопросы снова отходят на второй план.


Более компромиссным, хотя тоже спорным, выглядит другой подход. Признаются управленческие отношения в обществе, требующие правового регулирования. По своему предмету они частично совпадают с имущественными. И все же имущественные, управленческие и иные отношения встречаются везде. Возможно, по этой причине административное право «растворяют» в пяти целевых блоках правового регулирования - в отраслях, регулирующих экономику, социальную сферу (внутри выделяют образовательное право и т.д.), экологию, общественный порядок и безопасность, международные отношения и оборону. Административно-правовые отношения и нормы считаются «мозаичными», «вкрапленными» в крупные нормативные массивы, без права на самостоятельное существование (См.: Р.З. Лившиц. Теория права. - М.: БЕК, 1994, с. 93-94, 118-124).


Уважаемые коллеги-юристы напрасно разрушают устойчивое единство «публичное право - частное право», поскольку именно их связь и соотношение выражают два ведущих метода правового регулирования - императивный и дозволяющий. Наиболее яркие выразители и носители этих методов - административное и гражданское право - не могут существовать порознь и тем более друг без друга. К тому же «публичность» в современном обществе нельзя отождествлять с внешней силой и принуждением, поскольку главное в ней - это организующие и стимулирующие средства выражения, обеспечивающие и защищающие общественные интересы. Без них немыслимо не только существование частных, личных интересов, но и их гуманистическое «возвышение» от лично-эгоистического до гражданско-социалъного. Мы уже убедились, сколь деструктивно преувеличение первого.


Первой систематизированной книгой на новом материале явился учебник Д.Н. Бахраха «Административное право», общая часть (См.: Д.Н. Бахрах. Административное право. Учебник. - М.: БЕК, 1993). Кроме традиционных, хотя и обоснованных глав об административно-правовых нормах и отношениях, органах исполнительной власти, формах и методах управления, правовых актах управления есть, бесспорно, новые моменты. И автора, видимо, не сдерживает ставшее привычным определение административного права как управленческого права, регулирующего отношения в процессе формирования и функционирования государственной администрации. Отрасль «обслуживает» и сферу муниципального управления, хотя и формируется самостоятельное муниципальное право, и решение административных дел судами, и осуществление управленческих функций по поручению государства общественными формированиями.


Все же в книге привлекает обстоятельный анализ режима законности, средств административного пресечения, административной ответственности и административного производства и особенно характеристика специальных административно-правовых режимов (См.: Д.Н. Бахрах. Указ. соч.). Многие положения нужно взять на вооружение и теоретически, и практически.


В двухтомном учебнике «Административное право» А.П. Алехин и Ю.М. Козлов в основном сохраняют приверженность традиционной структуре данной отрасли (См.: А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. Административное право, ч. I. - М.: Изд-во МГУ, 1994; ч. II, М.. Изд-во МГУ, 1995). Возможно, в этом авторы видят преемственность в ее развитии и устойчивость, несмотря на нигилистическое отношение к управлению. Большое внимание уделяется основам административно-правовой организации управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с теми коррекциями в системе и компетенции органов, которые потребовались в последние годы. Предпосылкой для соответствующих авторских положений вновь послужили рассуждения о содержании государственного управления, об административно-правовой организации управления, о региональных, отраслевых и межотраслевых началах в управлении, функциях и методах управления, об организации управления в особых условиях.


Далее в концепции подробно поясняются меры по развитию законодательства об органах административной власти и государственной службе, об управлении экономикой, о регулировании межотраслевых сфер, информации, науки, социально-культурной сферы. Безусловно, подобные представления обогащают науку административного права.


В учебном пособии Д.М. Овсянко «Административное право» административное право определяется как самостоятельная отрасль права, совокупность правовых норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Группировка норм позволяет их объединять в правовые институты: права и обязанности граждан и их объединений в сфере исполнительной власти, органы исполнительной власти, статус предприятий, учреждений и организаций, формы и методы управления исполнительной власти, государственная служба, обеспечение законности в сфере исполнительной власти, ответственность за правонарушения, основные положения по управлению сферами и межотраслевому управлению. Этим определяется структура общей и основных частей (См.: Д-М. Овсянко. Административное право. - М.: Юристъ, 1995).


Как нетрудно заметить, отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект первого понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию, сколько по действующему в его пределах субъекту. Да и группировка институтов административного права дается без четких критериев (например, о статусе предприятия). К тому же их «разбросанность» по общей и особенной частям по-прежнему весьма традиционна.


Попыткой воссоздать преемственность между дореволюционным административно-правовым мышлением и новым, советским, которое развивалось с 30-х гг., стала книга К.С. Вельского «Феноменология административного права». Критикуя понятие государственного управления как своего рода сердцевины административного права, автор воздает хвалу полицейскому праву как его предшественнику. Полицейское право выделяется даже как подотрасль современного административного права. К функциям исполнительной власти в качестве главной автор относит охрану общественного порядка и далее регулятивно-управленческую, обеспечение прав и свобод граждан, правотворческую, оперативно-исполнительную, юрисдикционную функции (См.: К.С. Вельский. Феноменология административного права. - Смоленск, 1955). Здесь, как видно, правоохранительный аспект рассматривается в качестве системообразующей основы административного права.


Нет четких критериев в построении Особенной части и у других авторов (См.: А.В. Воронков «Проблемы теории административного права». Сравнительно-правовые исследования. Изд-во С.-Петербургского университета, 2001).


Шагом вперед явилась разработка Институтом законодательства и сравнительного правоведения концепции развития административного законодательства. Она являлась частью общей концепции развития российского законодательства, опубликованной в 1994-1995 гг. (См.: Концепция развития российского законодательства. - М.: 1994, с. 75-110; Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. - М.: 1995, с. 42-70).

Разработчики, среди которых был автор, исходили из признания административного законодательства как самостоятельной отрасли российского законодательства, представляющей собой совокупность правовых актов, правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления. Многообразие управленческой деятельности обусловило объемность, разветвленностъ и подвижность административного законодательства. Его нормы, определяют статус всех органов исполнительной власти, порядок создания, реорганизации и упразднения органов управления, предприятий, организаций и учреждений

Административное законодательство закрепляет порядок осуществления государственной и муниципальной службы, устанавливает единообразные правила деятельности организаций, поведения должностных лиц и граждан (в области контроля, торговли, охраны окружающей среды, санитарии и др.), предусматривает административную ответственность за их нарушение, а также порядок применения санкций за административные правонарушения.

Нормы административного законодательства регулируют отношения управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Поскольку в этих сферах действуют правовые нормы и других отраслей законодательства, разграничение между ними происходит главным образом по предмету и методам правового регулирования.

В книге отмечается, что развитие административного законодательства связано с изменениями общей системы управления, экономическими, политическими и иными реформами, хотя строгой зависимости тут нет. Подчас перестройки аппарата управления происходят без их законодательного обеспечения, а реформы идут «вне закона». Административное законодательство в последние годы развивалось под влиянием нового разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Однако в механизме законодательного регулирования различных отраслей и сфер не удалось добиться системной связи актов по уровням с учетом федеративного устройства государства.

Стремление обновить представления о системе административного права привело Ю.Н. Старилова к утверждению об Общей части, охватывающей публичное управление, структуру государственного управления, административное принуждение, субъекты, административный и административно-юрисдикционный процессы, контроль и надзор и Особенной части (милицейское, дорожное, социальное, образовательное, служебное право и т.д.) (Ю.Н. Старилов. Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы. /Ч. I. Изд-во Воронежского государственного университета, 1998, с. 320-328).

Д.Н. Бахрах в новом учебнике «Административное право России» больше внимания уделил административно-правовому статусу индивидуальных субъектов, организации и деятельности государственной администрации, ее органов и служащих (Д.Н. Бахрах. Административное право России, Норма-Инфра-М, М.: 2000). Однако и здесь очевиден акцент на статусе субъектов административного права.

Подчеркнем: несмотря на значительную активизацию правотворчества в сфере -административного законодательства его развитие идет противоречиво и медленно. Оно сдерживается такими факторами, как явная недооценка управления на всех уровнях и чрезмерный акцент на рыночной саморегуляции, а также кризисные явления в экономической и иных сферах. Мешают и внутренние, собственно правовые факторы - законодательный «вакуум» во многих подотраслях, слабая реализация принятых законов и иллюзия решения проблем принятием новых актов. По-прежнему имеют место значительные противоречия между актами и нормами из-за отсутствия общих концепций, нечеткие правовые характеристики нового статуса органов исполнительной власти и меняющихся управленческих отношений, методов управления. Нет взвешенного научного подхода к административно-процессуальному законодательству.

Перестройка и реформы управления в СССР и России гили и проходят, не без заметного влияния зарубежных теорий и практики управления. Характерное для 20-30-х гг. увлечение системами Тэйлора и Файоля выразились в движениях за всеобщую рационализацию и научную организацию труда. Эти движения возродились в 60-70-х гг., когда казалось возможным почти полностью использовать механизм управления предприятиями, повышения качества продукции, методы обучения управленческого персонала. И в последние годы интерес к этому возрос. В стране появилось много переводов иностранных книг, содержащих описание общераспространенных приемов экономического управления (См.: Анри Файолъ. Общее и промышленное управление. -М.: Контролинг, 1992; Т. Питере, Р. Уотермен. В поисках эффективного управления. - М.: Прогресс, 1986; Р. Уотермен. Фактор обновления. - М.: Прогресс, 1988; Исикава Каору. Японские методы управления качеством. - М.: Экономика, 1988; Тимо Санталайнен, Эеро Воутилай-нен, Пертти Поренне, Йоуко, X. Ниссинен. Управление по результатам. - М.: Прогресс, 1993). На этом уровне управления сходство отечественных и зарубежных методов допустимо в наибольшей мере.


Другое направление развития зарубежной теории и практики управления связано с устройством и функционированием публичной администрации, всей системы органов административной власти. При всей специфике Франции, Германии и других стран и в этой сфере есть немало общих моментов.


ГЛАВА II. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ДЕЛАМИ


§ 1. УПРАВЛЕНИЕ: ОТРАЖЕНИЕ ОБЪЕКТИВНЫХ И СУБЪЕКТИВНЫХ ФАКТОРОВ


Мы подробно рассматриваем разные аспекты государственного управления, поскольку именно оно на протяжении столетий было ядром административного права. К нему тяготели и другие отрасли права. Но дело не сводится к их внешним связям. Главное заключается в том, как и в какой степени развивается само управление, каким образом право отражает процессы управления. Здесь непросто найти меру его правового опосредования.


Поэтому в современном обществе развивается механизм использования объективных законов. Видное место в нем занимает управление. Его характеризуют как процесс целенаправленного воздействия субъекта на объект для перевода последнего в новое состояние. Выработке и реализации воздействия управляющей системой подчинен весь управленческий процесс как цикл последовательно сменяющихся и взаимосвязанных управленческих функций.


Длительное время в отечественной научной литературе организационно-волевой фактор невольно выдвигался на передний край. В последние годы отмеченная односторонность преодолевается за счет признания того, что управлению присущ процесс познания. Это означает глубокое изучение окружающей действительности и множества явлений, использование объективных закономерностей развития общества и его сфер, выработку мер влияния на явления, процессы, связи в заданном направлении. Управлению чужд автоматизм. Вспомним слова одного из героев «Преступления и наказания», упрекавшего социалистов за то, что «социальная система... тотчас же и устроит все человечество... раньше всякого живого процесса... Не надо живой души».


В XX в. развитие государственного управления характеризуется двумя генеральными тенденциями. Одно из них объективно отражает потребности экономической, социальной, военной и иных сфер в эффективном управлении, в использовании новейших информационных технологий. Капиталистический мир и под его влиянием развивающиеся государства двигались преимущественно в русле проявления данной тенденции.


Другая генеральная тенденция развития государственного управления выражала два социально противоположных подхода к нему. Социалистическая концепция и практика управления исходили из универсальности его сфер и полной гегемонии государственно-организационных структур Буржуазная доктрина и практика стимулировали плюрализм интересов и допускали стандарты управления в строго определенных пределах. Лишь в конце 80-х гг. в СССР, а затем в России смена общественной формации создала основания для сближения типов управления.


Напомним еще раз, что основоположники марксизма-ленинизма придавали большое значение механизму целенаправленного воздействия на жизнь общества, на протекающие в нем процессы. К. Маркс и Ф. Энгельс заложили научные основы механизма преобразовательного' влияния субъекта на объект, с учетом меняющегося соотношения субъективного и объективного факторов в социалистическом обществе. Опираясь на них, В.И. Ленин сосредоточил внимание на теоретической разработке принципов устройства и функционирования системы, управления - государства, партии, профсоюзов, всех демократических институтов. Он практически руководил процессом участия масс в общественных преобразованиях.


Позднее в нашей стране были сделаны выводы о более высоком этапе управления, означающем более полное использование законов развития общества, глубокое и всестороннее применение науки в управлении и расширение его массовой базы. Масштабность и комплексность задач общественного развития обуславливают возрастание требований к организованности систем управления и динамизму их действия. В решениях съездов партии были определены главные задачи совершенствования управления экономическими и социальными процессами. Серьезное внимание обращалось на улучшение организационных структур управления, на расширение участия трудовых коллективов, трудягцихся в управлении, на своевременное выявление и правильное разрешение возникающих проблем, улучшение стиля и методов руководства экономикой, повышение эффективности хозяйственного механизма. Собственно управленческие проблемы были охарактеризованы в связи с практическим решением задач развития экономики, научно-технического прогресса, рационального использования ресурсов, повышения жизненного уровня народа. Но лозунговостъ и демагогичность, ошибки, жесткий командный стиль на деле обернулись огромными потерями.


Отметим главное. Управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей (См.: В.Г. Афанасьев. Научное управление обществом. - М.:, Политиздат, 1968, с. 110-111). Примером может служить Послание Президента Федеральному Собранию в 1997 г. Специалисты выделили в нем 123 задачи в пяти сферах, что позволяет оценить их обоснованность и реализацию (См.: «НГ-Сценарий», 11 сентября 1997 г.).


Именно использование достижений научной мысли позволяет всесторонне познавать окружающую действительность, выявлять и использовать объективные законы, поддерживать прогрессивные и ограничивать отрицательные тенденции. Только на научной основе можно совершенствовать систему управления и осуществляемый ею управленческий процесс, успешно решать возникающие проблемы.


Не случайно в теоретических разработках 70-80-х гг. прочно утвердилось понятие «научное управление обществом». Его абсолютизация, однако, затрудняла понимание реальной степени внедрения науки в разных сферах управления, на различных его уровнях. Как показал анализ практики, далеко не все управленческие процессы познаны с достаточной глубиной. Не всегда кадры в полной мере использовали науку управления, в результате возникло немало управленческих ошибок и необоснованных управленческих действий. Сейчас иной крен - к сужению «поля управления».


Весь спектр регуляторов общественных процессов нужно принимать во внимание при оценке реальных возможностей управления. Справедливо мнение о полезности того, чтобы управление аккумулировало в один поток все виды преобразовательных воздействий. Особенно это относится к подключению сфер духовных преобразований -науки, искусства, культуры, морали - к процессу целенаправленного воздействия на общественные отношения. Это не только обогащает воздействие, и сами явления, но и выдвигает перед управляющими органами задачу выработки оптимальных форм -такого подключения {См.: Керимова Т.В. Социальный прогресс и управление. - М.: Политиздат, 1980, с. 112-113).


В то же время действуют и другие регуляторы. Ведь законам общества присуща преимущественно статистическая детерминация, поскольку они проявляются в массовом совокупном действии людей. Закон-тенденция и означает такую «равнодействующую», которая представляет собой усредненный результат .множества массовых действий. Тогда можно говорить и о социальной саморегуляции, являющейся механизмом адаптации объекта управления. Ей в наиболее ярком виде свойственны принципы самоуправления, осуществляемого не в «безынституционалъной» форме, а непременно с помощью институтов. Саморегуляция развивается неодинаково в разных сферах и на разных уровнях управления.


Сохраняется и стихийная регуляция, которая проявляет себя в случаях слабой познаваемости процессов или недостаточно эффективного управления и социального саморегулирования. Тут сильнее проявляются обычаи, привычки, ценности, которым привержены люди, групповая мораль. Целый ряд процессов, массовых событий регулируется стихийно.


Соотношение таких видов воздействия на общественную жизнь, как научное управление, социальное саморегулирование и стихийная регуляция, определяется взаимосвязью необходимости и случайности. Развитие общества в соответствии с объективными законами означает, что наряду с необходимостью действуют и случайности. Они могут ускорить или тормозить это развитие.


Особое значение имеют закономерности управления. Приходится учитывать как бы две группы закономерностей - развития управляющей системы (субъекта управления) и развития управляемой системы (объектов управления). В научной литературе часто предпочтение отдается первому виду, признание же обеих разновидностей не сопровождается выяснением их соотношения. Возможно, такое положение объясняется явной недооценкой этих понятий как в теории, так и на практике. Механическое соединение в качестве элементов управления его функций, слагаемых деятельности, принципов, факторов и т.п. не способствует выявлению глубинных закономерностей управления, определяющих его построение, функционирование и развитие.


По нагаему мнению, целесообразно вести речь о двух разновидностях законов, используемых в управлении. Первая группа законов имеет общесоциологический характер и включает в себя законы, определяющие развитие важнейших сторон общества, сфер его жизнедеятельности. Нетрудно заметить, что охарактеризованные законы имеют отношение к объектам управления, к выражению внутренне необходимых связей в процессах, протекающих в обществе в целом и в его основных сферах.


Вторая группа законов выражает сущностные стороны самого управления. Управление, при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического прогресса, политики, социальных отношений и т.д., обладает очевидной самостоятельностью. Оно развивается по собственным законам, в которых отражаются его природа, системная организованность, взаимосвязь внутренних элементов. Учитывая разработанность данного вопроса в научной литературе, мы полагаем возможным на нем не останавливаться.


Представляется более уместным подчеркнуть главное: законы развития собственно управления выражают основные содержательные характеристики устройства и функционирования субъекта управления и его связей с объектом управления, а также осуществляемого управляющей системой процесса управления (См.: о типологии субъектно-объектных отношений: Ю.А. Тихомиров. Управление делами общества (субъект и объект управления в социалистическом обществе). - М.: Мысль, 1984). К ним можно отнести, во-первых, обеспечение единства управляющей системы и правильного распределения функций, баланса прав и ответственности на всех уровнях системы управления, во-вторых, развитие демократизации и широкого участия граждан в управлении государственными и общественными делами, в-третьих, закон необходимого многообразия, означающий возможность субъекта использовать всю информацию о системе для решения задач управления, в-четвертых, выражение зависимости между целями и функциями управления и его организационными структурами, в-пятых, соблюдение коррелятивных связей субъекта и объекта и учет тенденций развития последнего.

Как видно, управление общественными процессами опирается не только на мощную познавательную базу, но и комплекс социально-правовых средств, способствующих его целеустремленности и эффективности. Что значит управлять процессом? Отвечая на этот вопрос, нужно подчеркнуть сложность и противоречивость процессов, происходящих в нашей стране. Управление воздействует на ход процессов в желательном направлении в соответствии с его законами: а) влияет на развитие положительных и ограничивает проявление отрицательных тенденций, свойственных как субъекту, так и объекту управления, воздействует на основные «параметры» управляемого процесса; б) осуществляется на всех уровнях управляющей системы, согласованно всеми его звеньями; в) использует комплекс средств управленческого воздействия; г) прогнозирует возможные ситуации и намечает пути адаптации управляющей системы; д) достигает намеченных стратегических и тактических целей управления, конечных результатов с наименьшими затратами.

Слабое, поверхностное изучение управляемых процессов и неэффективное решение управленческих задач, а также медленная перестройка систем управления снижают степень управляемости общественными процессами. Это выражается в увеличении удельного веса стихийной регуляции и возникновении ситуаций, которые трудно было предвидеть. Отсюда - либо опаздывающие, либо малоэффективные воздействия на ход процессов, принятие не комплексных, а отдельных мер с целью реагирования на уже возникшие ситуации, обнаружившиеся противоречия. К тому же не всегда согласованно действуют субъекты на разных уровнях системы управления.

В современных условиях е России некоторые процессы плохо управляются, есть такие, возникновение которых нежелательно. Назовем узкие места и диспропорции в экономике - невысокий уровень производства отдельных видов продукции, слабое использование достижений науки, несогласованность в развитии ряда отраслей, недостатки в удовлетворении потребностей граждан в сфере социально-культурного строительства, остро ощутимые социальные различия в территориальном аспекте, слабая занятость, невысокая общественная активность отдельных категорий населения. Отметим и обострение противоречия между институтами «формальной власти» и «неформальной, теневой властью» - групп, обладающих финансово-экономическим влиянием. Коррумпированность и мафиозностъ резко снижают социально полезный эффект управления.

Динамика соотношения управления и самоуправления предопределяется коренными устоями общественного строя. Самоуправление представляет собой систему управления общественными делами, построенную на соединении субъекта и объекта, на Широком участии граждан и их объединений в принятии и исполнении решений.

Применительно к социализму исследователи вели речь о первом этапе осуществления народного самоуправления - о социалистическом самоуправлении, имеющем политический характер. Его олицетворяют первоначально государство, а затем вся политическая система, дополняемая другими видами самоуправления - национальным, местным, профессиональным, ассоциативным. Преобладающей формой признавалось государственное управление с применением правовых методов регулирования. В то же время сочетаются профессиональные и общественные начала, развиваются демократические формы участия граждан и трудовых коллективов в управлении, применяются методы стимулирования трудовой и политической активности граждан. Постепенно самоуправление, как пытались предвидеть ученые, приобретает свойство универсальной формы управления в обществе, а это означает, что народ - субъект власти - становится и субъектом управления, определяя содержание и способы управленческой деятельности (См.: Самоуправление: от теории к практике. - М.. Юрид. лит., 1988). Далеко не все удалось сделать, но немало полезного осуществимо и сегодня.

Можно суммировать виды управления следующим образом. Управление в кибернетическом смысле - взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей. Управление обществом (социальное управление) - воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами. Управление государством, государственными делами - целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. Государственное управление в широком смысле -сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле -деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления. Администрирование - управленческая деятельность в организациях, учреждениях, предприятиях.

Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки: а) выполнение общезначимых функций; б) нормативно-распорядительное регулирование; в) подзаконный характер деятельности; г) использование властных полномочий.

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется названными и дополнительно следующими признаками: а) непрерывный и оперативный характер деятельности; б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; в) установление юридико-функциональных режимов; г) применение мер административной ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата управления; е) профессиональный персонал; ж) административное усмотрение.

Сообразно видам управления развивается и система научного знания о них, т.е. научные теории. Кибернетика есть всеобщая теория управления в природе и обществе, в технических системах. Наука управления изучает управленческие процессы в обществе. Теория государства уделяет внимание организации управления государственными делами. Теория государственного управления - динамике управления и комплексному функционированию государственных органов и их персонала. Конституционное право и административное право посвящены регулированию правовых основ государственного управления - в широком и узком смысле. Между этими науками существует тесная связь, поскольку изучаемые ими явления находятся между собой в органическом единстве. Их взаимопроникновение и грани соприкосновения подчас трудно уловимы.

Системы управления проходят большой путь развития. Раньше преобладали иерархически однородные системы. Сейчас создаются новые по природе, содержанию и объему функций, структурам, методам связи с общественностью системы управления. В смешанных системах есть и государственные, и ассоциативные, и иные начала. Первостепенное значение имеет, конечно, упрочение государства и политической системы в целом.