Geum.ru

Ю. А. Тихомиров Административное право и процесс. Полный курс

Вид материалаДокументы
Глава iii. подзаконный характер административно-правового регулирования
Подобный материал:
1   ...   22   23   24   25   26   27   28   29   ...   46
§ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ


Выделение нами указанной разновидности режимов объясняется их предметной специализацией. С помощью норм административного права создаются режимы, ориентированные на обеспечение выполнения определенных функций и действий государственных органов, предприятий и учреждений, а также граждан. Выражение в них публичного интереса способствует строго целевой направленности деятельности субъектов права, оберегающей и их собственные интересы. Такие режимы могут быть либо нормальными, постоянно применяемыми в рамках того или иного круга правового регулирования, либо специальными, вводимыми для достижения специализированного порядка действий и поддержания состояния отрасли, территории и т.п. на нормальном уровне.


К первой группе относятся режимы, устанавливаемые правилами деятельности как своего рода стандартами обслуживания и функционирования.


Это правила оказания услуг телефонной, телеграфной связи, ветеринарных, коммунальных, гостиничных услуг и т.п. Их обычно утверждают подзаконными актами. Мы отсылаем читателя к коллекции подобных правовых правил (См.: Закон. Журнал для деловых людей. - 1996, № 6).


Другая группа функциональных режимов вводится либо периодически, либо при возникновении определенных юридических фактов. Обычно это режимы более узкие по объему регулирования и своеобразные по более жестким методам регулирования. С их помощью обеспечивается своего рода цикличность и опера-циональность юридических действий всех субъектов права. Поясним подробнее.


Существуют виды административно-функциональных режимов, «включенных» в рамки общего правового регулирования. В системе налогового законодательства можно без труда обнаружить порядок льготного налогообложения. В ряде областей, например в Тверской, этому посвящены специальные законы. Упрощенный и стимулирующий режим установлен для субъектов малого предпринимательства. Все же пока не удается точно определить условия введения и параметры таких режимов, вследствие чего они то не дают эффекта, то игнорируются, то являются явно излишними. В новых налоговых законах эти проблемы необходимо разрешить.


Существующий порядок защиты прав потребителей включает в себя несколько «мини-режимов». Согласно Закону РФ «О защите прав потребителей» установлен обязательный информационный режим, включающий в себя право потребителя на информацию об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах), информацию об изготовителе (исполнителе, продавце), информацию о товарах (работах, услугах), ответственность изготовителя за ненадлежащую информацию о товаре, об изготовителе. Этом режим включает такие элементы, как права и обязанности участников, последовательность их действий, нормативные требования. Так, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора. По отдельным видам товаров (работ, услуг) перечень и способы доведения информации до потребителя устанавливаются Правительством РФ.


Императивные нормы призваны защищать личные и публичные интересы, и жаль, что они применяются не всегда последовательно и в полном объеме.


Нормативно-регулирующую деятельность осуществляют не только органы исполнительной власти. Важен объем деятельности у Банка России, сочетающего в себе признаки финансово-самостоятельной и государственной регулирующей организации. Иллюстрацией могут послужить разные виды принимаемых им актов, через призму которых отражается то или иное нормативно-регулирующее воздействие, обеспеченное императивными нормами.


Экологические требования к любой деятельности выступают ныне как один из основных социальных критериев ее эффективности. Нормы собственно экологического законодательства -Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, водах и охране животного мира - достаточно строги. Их объединяют общие положения: а) экономические меры рационального природопользования и охраны природы. К ним относятся взимание платы за пользование природными ресурсами, за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, материальное поощрение коллективов и работников за положительные результаты в охране природы, налоговые и кредитные льготы при внедрении малоотходных и безотходных технологий, надбавки к ценам на экологически чистую продукцию, меры ответственности за вред, ущерб; б) закрепление права граждан на благоприятную окружающую природную среду и его гарантии; в) проведение экологической экспертизы; г) приостановление, закрытие экологически вредного производства; д) установление ответственности граждан, должностных лиц, хозяйствующих субъектов за экологические правонарушения, преступления; е) эффективная система управления и контроля; ж) объявление зон экологического бедствия.


Юридическим и физическим лицам нужно хорошо усвоить прежде всего положения Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», воспринимая их не как второстепенные, «напоминающие» о себе штрафами и т.п., а в качестве ориентирующих и стимулирующих норм. Для удобства пользования их можно свести в несколько групп.


Первая группа касается нормирования качества окружающей природной среды. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, выбросов и сбросов вредных веществ, уровней шума, вибрации и других вредных физических воздействий, уровня радиационного воздействия и др. (ст. 25-34) должны использоваться как элементы всех проектов и производственных программ, для создания «экологически чистых» технологий и «экологически чистых» продуктов. Вторая группа норм посвящена государственной экологической экспертизе как предварительному условию любой хозяйственной деятельности (ст. 35-39), третья - экономическим требованиям при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов (ст. 40-44), четвертая - экономическому стимулированию в данной сфере путем установления налоговых и иных льгот при внедрении малоотходных и безотходных технологий и т.п., повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов, введения специального налогообложения экологически вредной продукции (ст. 24).


Особого внимания заслуживает раздел XIII «Ответственность за экологические правонарушения», в котором регулируется дисциплинарная, материальная, административная, уголовная ответственность. Интересна ст. 91 - организации и граждане вправе предъявлять исковые требования в суд о прекращении экологически вредной деятельности. Решение суда о ее прекращении является основанием для прекращения финансирования этой деятельности банками. И надо смелее применять эту статью.


12 4777 Приведем теперь некоторые положения законов, которые должны знать и точно применять все субъекты права.


Согласно Закону РФ «О недрах» пользователь недр обязан обеспечить:


соблюдение требований законодательства, а также стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами;


соблюдение требований технических проектов и схем развития горных работ;


ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе геологического изучения недр и обеспечение ее сохранности;


представление геологической информации или сведений о ней в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;


представление данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах;


безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;


соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;


приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования,


выполнение условий, установленных лицензией, своевременное и правильное внесение платежей при пользовании недрами.


Реестр как особый юридический документ играет все более важную роль. Вслед за ФЗ «О государственном земельном кадастре» Федеральная служба земельного кадастра утвердила 15 июня 2001 г. «Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района».


Обратим внимание на необходимость учитывать различия законов федеральных, республиканских и областных. Они бывают схожими в основных чертах, но содержат и специфические моменты, которые нужно знать для деятельности на конкретной территории. Так, лесное законодательство отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов, однако последние почти полностью отнесли его к своему ведению. По-разному решены вопросы собственности. Лесной кодекс Республики Башкортостан, акты Удмуртии и др. считают леса своей государственной собственностью, а закон о лесах Республики Карелия признает леса собственностью народа. Лесные кодексы Башкортостана (ст. 49) и Удмуртии (ст. 69) по-разному регулируют экономическое стимулирование в данной сфере. Новый федеральный Лесной кодекс признал лесной фонд федеральной собственностью Такие коллизии нужно видеть, чтобы правильно сориентироваться в своих действиях.


Экономическая и иная деятельность должна строго сообразовываться с санитарно-эпидемиологическими требованиями. В противном случае ею может быть нанесен серьезный ущерб населению. Поэтому Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливает строгие санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы. Статья 8 посвящена правам, а ст. 9 - обязанностям предприятий и организаций: соблюдать нормы санитарного законодательства, проводить противоэпидемические мероприятия, информировать специальные органы об аварийных ситуациях, создавать условия для поддержания и укрепления здоровья работников.


Органы и центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора на федеральном уровне, в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения, районах и городах, научно-исследовательские учреждения и другие санитарно-профилактические учреждения составляют систему органов Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.


Еще одну разновидность режимов иллюстрирует Закон Республики Калмыкия «О порядке и условиях введения чрезвычайного экологического положения в Республике Калмыкия» (30 июля 1993 г.).


Основная цель введения чрезвычайного экологического положения -стабилизация экологической обстановки в Республике Калмыкия, являющейся зоной экологического бедствия. Согласно Закону чрезвычайное экологическое положение является временной мерой, объявляется исключительно в интересах обеспечения экологической безопасности граждан и стабилизации экологической обстановки в Республике Калмыкия. Оно означает особый эколого-правовой механизм реализации природоохранных правовых норм, в т.ч. экологизированных правовых норм и нормативов, гарантий по обеспечению выполнения эколого-правовых требований органами государственной власти и управления, российскими и иностранными юридическими и физическими лицами.


Чрезвычайное экологическое положение может вводиться лишь при условиях, представляющих реальную угрозу безопасности граждан при наступлении экологической катастрофы в Республике Калмыкия, при наличии следующих обязательных признаков' а) полное разрушении естественной экологической системы; глобальное устойчивое загрязнение среды; многократное превышение предельных норм нагрузки; б) отсутствие питьевой воды необходимого качества, катастрофическое углубление процессов деградации почв, деградация флоры и фауны; в) разрушение генетического фонда народа; г) глубокие необратимые изменения окружающей среды, неспособность экосистемы Республики Калмыкия к самоочищению.


Чрезвычайное экологическое положение на всей территории Республики Калмыкия вводится указом Президента Республики с уведомлением Народного Хурала Республики, Президента РФ, парламента РФ.


В Указе Президента Республики Калмыкия о введении чрезвычайного экологического положения указываются; а) основания для введения чрезвычайного экологического положения; б) перечень чрезвычайных мер по стабилизации экологической обстановки в Республике Калмыкия; в) государственные органы, осуществляющие чрезвычайные меры, а также полномочия этих органов; г) территориальные границы действия чрезвычайного экологического положения; д) время вступления в силу указа, а также срок, на который вводится чрезвычайное экологическое положение.


Примечательно, что согласно ст. 10 введение чрезвычайного экологического положения не влечет за собой введения особых форм управления. Не могут быть ограничены либо приостановлены полномочия органов исполнительной власти в районах и в г. Элисте.


Еще один функциональный аспект административно-правовых режимов можно без труда обнаружить в рамках механизма регулирования таких культурно-экологических зон, как национальные парки и природные парки. Применительно к порядку обеспечения их сохранности ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлены режимы особой охраны. Статья 15 посвящена режиму особой охраны территорий национальных парков, ст. 21 - режимам особой охраны природных парков. Они включают в себя различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.


На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта. Кстати, заметим: в июне 1997 г. Конгресс региональных и местных властей Совета Европы одобрил Конвенцию о ландшафте. С помощью норм нашего закона могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.


С природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты, развития населенных пунктов.


Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию со специально уполномоченными на то государственным органом РФ в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.


Назовем также приказ Министра транспорта РФ от 9 января 1997 г. «Об утверждении Правил режима в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации». В приложениях даны формы постоянного, временного и материального пропусков.


Действует особый режим в чрезвычайных ситуациях, введенный ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Вводимая законом единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.


Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются: разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях; обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях; прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарны,х акций; реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации; международное сотрудничество в области защиты-населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.

Особо выделяется режим государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций создается специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Указанный федеральный орган создает подведомственные ему территориальные органы.

Федеральные органы исполнительной власти:

а) по отношению к подведомственным организациям: разрабатывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают и издают в соответствии с федеральными требованиями отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, а также правила защиты, работников организаций от чрезвычайных ситуаций; обеспечивают разработку и реализацию мероприятий по укреплению радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в чрезвычайных ситуациях;

б) по отношению к иным организациям, входящим в состав отрасли: осуществляют методическое руководство при решении вопросов защиты работников организаций от чрезвычайных ситуаций; разрабатывают и доводят до сведения организаций отраслевые требования, нормативные документы по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Установлены обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов; проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников; создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях; обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других работ; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, административно-функциональные режимы позволяют с помощью специальных норм вводить более предметный порядок деятельности, как постоянный, так и временный.


ГЛАВА III. ПОДЗАКОННЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ


§ 1. ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ


Как уже отмечалось, административно-правовое регулирование является частью общего государственно-правового регулирования. По этой причине оно пользуется и средствами других видов регулирования. Конституция и закон создают не только основу для административно-правового регулирования, но и активно в нем участвуют. Их прямые и косвенные регуляторы весьма действенны и ощутимы во многих сферах.


Указанная тенденция развития требует дополнительных усилий, с одной стороны, и нахождения правильного баланса между законом и подзаконным актом - с другой. Здесь по-прежнему смещаются акценты и возникает много юридических коллизий - то сферы регулирования этих актов определяются неверно, то акт управления «подавляет» закон, то последний «мельчит» и вторгается в узкие области административно-правового регулирования. Рассмотрим подробнее возникающие здесь проблемы.


Соотношение закона и подзаконного акта имеет большую историю, ибо в ней отражается устройство властей и их связь между собой, согласованность действий или противоборство. Вся классическая научная литература по конституционному и административному праву уделяла большое внимание подзаконности актов управления. Еще раз вспомним Лазаревского, Коршунова, Елистратова, Дюги, Эсмена.


Так, А.И. Елистратов выделяет понятие «правовой связанности» воли должностного лица, выраженной в юридическом акте. Она предопределяется отношением этого акта к юридической норме и степенью общности этой нормы. В связи с соподчинением государственных актов по степени общности их содержания постепенно вырабатывается, по его мнению, известная соподчиненностъ актов различных органов. Акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений, и закон «свя-


' зывает» волю, выраженную последними в актах управления. Акт.


, управления получает юридическую силу лишь в меру своего соответ-


. ствия и непротиворечия закону. Но автор признает, что полного господства закона в управлении в действительности достичь не удается (См.: А.И. Елистратов. Основные начала административцого права. Изд. 2-е. - М., 1917, с. 135-150).


В условиях Советского государства концепция приоритета закона и подзаконности актов управления получает признание


| лишь с принятием в 1936 г. Конституции СССР. Она остается устойчивой в дрктринальном отношении последующие десятилетия, выражаясь в формулах «акты управления должны соответствовать закону», «закон обладает высшей юридической силой», «органы управления действуют на основе и во исполнение закона». В действительности же явная гегемония партийно-управленческого аппарата делала эти формулы во многом фиктивными и означала очевидный приоритет административных актов. Их подзаконность становилась условной.


В последние десятилетия признание принципа верховенства закона постепенно приводит к заметному обогащению принципа подзаконности актов управления. Можно с удовлетворением отметить: расширение сфер законодательного регулирования и известное сужение сфер регулирования актов управления; большую нормативно-функциональную зависимость актов управления от законов; формирование процедур обеспечения верховенства закона; расширение круга средств устранения незаконности актов управления; общепринятой становится трактовка актов управления как актов, изданных полномочным органом в пределах его компетенции, в форме и порядке, установленных законом, в соответствии с целями и содержанием закона; придание «административному усмотрению» свойства не абсолютного, а относительного правопонимания Последний признак подзаконности актов был охарактеризован выше.


В последние годы акцент на обеспечение системный связей внутри правовой системы и законодательства позволил полнее выявить средства поддержания баланса между законом и подзаконными актами. К их числу относятся: а) признание верховенства конституции и ее высшей юридической силы; б) установление


• классификации актов и их соотношения между собой, а также юридической силы каждого акта; в) установление приоритета закона над всеми подзаконными актами; г) обеспечение функционально-правовой зависимости между законами и подзаконными актами, между самими подзаконными актами (по их иерархичности); д) определение сфер действия каждого акта и их сопредельность между собой; е) меры и виды отсылок к другим актам (См.: Конституция, закон, подзаконный акт. Отв. редактор Ю.А. Тихомиров. - М., Юрид. лит., 1994, с. 13-27).


Поучителен зарубежный опыт. Пожалуй, в французской литера-fnype no административному праву наиболее тщательно разработа-


'ны вопросы законности. Г. Брэбан, например, раскрывает смысл принципа законности как обязанность действовать в соответствии с законом, как обязанность проявлять инициативу при исполнении законов и постановлений, а также судебных решений. К источникам законности он относит нормативные источники и общие принципы права. Выделяются правомочия «по усмотрению». Рассматриваются вопросы регламентации управленческих процедур (компетенция, процедура, формы управленческих решений - актов). Анализируются санкции за незаконные действия - признание акта недействительным, несуществующим, не подлежащим обжалованию, а также порядок возмещения ущерба, причиненного неправомерными действиями (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. Пер. с фр. - М., Прогресс, 1988, с. 171-219).


Примечательно, что в конституциях иностранных государств довольно точно определяется соотношение законов как в нормальных, так и в необычных ситуациях. В конституциях Франции, Германии, Италии, Молдовы и других стран устанавливается перечень законов, причем их видов (органических, финансовых, текущих и др.). И что особенно важно, подробно регламентируется порядок делегирования законодательных полномочий исполнительным органам для издания временных, «квазизаконодательных» актов. В ст. 82 Конституции Испании урегулирована процедура такого делегирования - специальным законом, с указанием направленности актов правительства, сроков делегации, ее пределов и целей, принципов и критериев. В ст. 80 Конституции ФРГ определены порядок к уполномочивания» законом правительства, федерального министра или правительства земли издавать постановления. Такой опыт полезен и для России.


Обобщение опыта правового развития нашей страны позволяет выделить пять юридических формул, определяющих характер подзаконности деятельности органов исполнительной власти и издаваемых ими актов. Во-первых, «в соответствии с Конституцией, законами», означающая принципиальную нормативную «связанность»; во-вторых, «на основе и во исполнение закона», означающая самостоятельные действия органов по реализации закона; в-третьих, «в пределах прав, предоставленных законом», означающая действия органов в установленных рамках; в-четвертых, «в случаях, предусмотренных законом», когда им точно обозначены основания принятия акта; в-пятых, ограничения и запреты совершать определенные действия.


Круг подзаконных актов, содержащих нормы гражданского права, строго определен в ГК РФ. Согласно ст. 3 гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Как уже отмечалось, отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам. На основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. В случае противоречия указа Президента или постановления Правительства ГК РФ или иному закону применяется кодекс или соответствующий закон. Действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента или постановлениях Правительства, определяются правилами гл. 1 ГК РФ.


Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.


Гражданское законодательство - предмет исключительного ведения РФ. Это означает невозможность принятия каких-либо спетое, содержащих нормы гражданского права, ее субъектами и тем более органами местного самоуправления. В соответствии с конституционным принципом разделения властей ГК РФ впервые дает принципиально новое понятие состава гражданского законодательства, имеющее значение и для других отраслей российского законодательства, сохраняющих пока прежнее понятие состава законодательства. Теперь гражданское законодательство состоит только из федеральных законов, среди которых особую роль играет ГК РФ. Акты Президента РФ, Правительства РФ, ведомственные нормативные акты не входят в состав гражданского законодательства. Встречающиеся в ГК РФ отсылки к «актам законодательства» (ст. 4) или «законодательству» (ст. 5, 6) означают отсылки исключительно к федеральным законам. Акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и др. федеральных органов исполнительной власти являются источниками гражданского права, не входя в состав гражданского законодательства, оставаясь подзаконными актами. Разъяснения по вопросам судебной практики, даваемые высшими судебными органами, не являются источниками гражданского права (См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части I. - М., Юринформцентр, 1995-1997, с. 19-21).


Имея в виду ограничить круг возможных подзаконных актов, законодатель использует формулу принятия актов в случаях, указанных в законах. Так, в п. 3 ст. 3 СК РФ установлено: на основании и во исполнение СК РФ, других законов, указов Президента Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных СК РФ, другими законами, указами. Здесь говорится только о тех основаниях издания правительственных актов, которые прямо предусмотрены законами и указами.


При всей очевидности функциональной взаимосвязи между органами законодательной власти и органами исполнительной власти весьма трудно выявить грани их нормативно-правового соприкосновения. И все же предпримем попытку и выделим в общем виде следующие отсылки закона к актам и действиям органов исполнительной власти: а) установление компетенции органа; б) определение конкретных прав и обязанностей органа; в) поручение решать или решить определенные вопросы; г) указание на необходимость принятия конкретного акта; д) определение тематики актов, которые должны быть приняты; е) установление полномочий или действий органов, которые должны быть совершены в форме, определяемой самим органом.


К сожалению, во многих федеральных законах структура, состав соответствующего законодательства определяется неточно и расплывчато. Допускаемое включение в него нормативных правовых актов РФ и ее субъектов означает отнесение к таковым и актов правительственных, ведомственных и иных органов. Такое смешение видов правовых актов принижает роль закона и даже побуждает органы исполнительной власти принимать акты по предметам законодательного регулирования. Ослабевает роль закона как обязательного норматива для подзаконных актов, а'само их свойство «подзаконности» утрачивает смысл. Такое явление нельзя признать нормальным.


Некоторые исследователи, делая акцент на реализации административно-правовых норм, различают два основных способа. Первый - исполнение норм, означающее точное следование участников управленческих правоотношений содержащимся в них предписаниям, запретам и дозволениям. Второй - применение изданных полномочными органами индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм (См.: А.П. Алехин, А.А Кармолицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. - М., Зерцало, Тгис, 1996, с. 62-63). Но такое применение, думается, включает и нормативные акты «во исполнение».


Как известно, с действием юридических норм связано возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Многообразие и динамизм последних необычайны, поэтому нужно тщательно оценивать суть нормы и связи норм, права и обязанности участников правоотношений, основания их развития. Субъекты же часто играют фактически другие «роли», что и обусловливает изменения правоотношений.


Не стремясь чрезмерно формализовать и догматизировать соотношение закона и подзаконных актов, обратим внимание на отражение в них социальных интересов. Многообразные интересы влияют на это соотношение, особенно ведомственные, корпоративные и региональные. Между тем демократическое гражданское общество опирается на верховенство закона. Это означает признание закона первичным общезначимым способом регулирования общественных отношений, выражением свободы, равенства и достоинства личности, согласованности интересов социальных общностей. В нашем обществе переход к этому принципу оказался длительным и болезненным. Сейчас он постепенно утверждается в теории, общественном сознании, в масштабном законотворчестве, в процессе текущего управления, хозяйственной и иной деятельности.


Стремительно обновляется законодательство. Закон становится реальным первичным регулятором, оттесняя ведомственное нормотворчество и подчиняя его своему воздействию. Вводятся новые принципы законодательного регулирования, отражающие возрастание общестимулирующей роли закона в обществе. К их числу можно отнести «дозволено все, что не запрещено законом», допущение превышения нормативного уровня, расширение сферы саморегулирования (договоры, акты самоуправления), применение норм, содержащих экономические методы, и т.п.


Верховенство закона имеет и «человеческое измерение» - все граждане в равной мере подчинены закону, следуют его ценности, сообразуют свои интересы с нормативно выраженными интересами. Такова модель, в действительности же вокруг закона идет противоборство, столкновение, когда наблюдается и уравновешивание, и согласование интересов.


В действительности встречается много противоречий в процессе создания и действия закона - давление групповых и ведомственных интересов, противоборство разных социальных интересов, игнорирование общих интересов и даже иллюзия «общих интересов». Патология плюрализма интересов ведет к деформации гражданских интересов и к неподчинению общей «воле в законе».


Признание политического и экономического плюрализма еще не означает достижение того консенсуса, без которого закон трудно принять и реализовать. Необходим механизм юридического обеспечения плюрализма, включающий в себя по меньшей мере четыре элемента: принятие законов о статусе всех участников политической и экономической деятельности; введение юридических приоритетов; законодательный процесс с его паритетными и согласительными процедурами, коллизии законов и иных актов и порядок их разрешения; действие на основе закона.


Плюрализм интересов находит проявление и в процессе действия закона. Он может приобрести форму либо отторжения личных, групповых, национальных интересов от интересов общества, выраженных в законе, либо противоборства «аппаратных», «элитных», «местных» интересов. Тогда «консенсус принятия» не сопровождается «консенсусом исполнения», что резко снижает эффективность реализации закона с утратой им поддержки разных слоев общества. Конечно, кроме отрицательного тут есть и некоторый положительный смысл, когда гражданские интересы справедливо борются за отмену, изменение закона и его положений, которые действительно являются необоснованными, не вполне справедливыми.


Еще одно проявление плюрализма - принятие подзаконных актов вопреки смыслу закона. Групповой, ведомственный или национальный интерес «движут» актами не в русле действия закона и ослабляют его. В обществе наблюдается давление на закон и министерств, и партий, и локальных актов, и трудовых коллективов, ассоциаций банков и предпринимателей и т.д.


Растущее множество правовых актов сопряжено с нарушениями законности. Поэтому полезна регистрация правовых актов. Муниципальные образования действуют на основании уставов, которые предусмотрены ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок их регистрации регулируется законодательством субъектов РФ. Это и было подтверждено определением Конституционного Суда от .31 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга». Устав регистрируется законодательным собранием в сроки и в порядке, установленные названным законом. Ведется реестр уставов.


Важное значение имеет государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Ее порядок определен в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Правительством РФ.


Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативного правового акта включает: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.


Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 5 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в 4 экземплярах (подлинник и 3 копии) в министерство юстиции РФ. К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая: основания издания нормативного правового акта; сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными -органами, если такое согласование является обязательным.


Государственная регистрация производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции, но не более чем на 10 дней.