І. П. Голосніченко доктор юридичних наук, професор

Вид материала

Документы

Содержание 5.1. Поняття суб'єктів адміністративного права Адміністративна правоздатність — Адміністративна дієздатність Суб'єктивні права у сфері державного управління — Суб'єктивні адміністративно-правові обов'язки — Суб'єкти адміністративного права 5.2. Президент України Раду національ­ної безпеки і оборони України Уповноваженого Президента України з питань адміністративної рефор­ми.

Подобный материал:

• Парламентське видавництво, 5723.42kb.
• Академічний курс Підручник для вищих навчальних закладів За загальною редакцією академіка, 15341.53kb.
• Задорожній Олександр Вікторович, Буткевич Володимир Григорович, Мицик Всеволод Всеволодович, 3357.97kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• Ббк 67. 2я73 о-66, 2807.04kb.
• Удк 37. 013. 42(075) ббк74. 6я7, 2614.78kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.
• С. М. Козьменко проректор двнз «Українська академія банківської справи нбу», доктор, 3090.43kb.

ГЛАВА 5 Суб'єкти адміністративного права

5.1. Поняття суб'єктів адміністративного права

В адміністративному праві під суб'єктом розуміють носія (власника) прав та обов'язків у сфері публічного управління, які передбачені адмі­ністративно-правовими нормами, здатного надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.

З цього визначення випливає, що «претендент» на статус суб'єкта ад­міністративного права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суб'єктивних прав та обов'язків у сфері державного управління, тобто повинен мати комплекс соціальних передумов, що дозволяють на­дати йому суб'єктивні права та обов'язки.

До таких особливостей (соціальних передумов) належать: а) зовніш­ня відокремленість, яка характеризується наявністю системоутворюючих ознак; б) персоніфікація в суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної особи — персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфіковану волю у відносинах з державою, або дер­жавну волю у процесі адміністративно-правового регулювання суспіль­них відносин. «Претендент», який має названі особливості, набуває ста­тусу суб'єкта тільки в тому разі, якщо держава, використовуючи адмі­ністративно-правові норми, робить його носієм (власником) прав та обов'язків, які реалізуються останнім у сфері державного управління.

Таким чином, соціальні особливості спричинюють комплекс переду­мов, які свідчать про потенційну можливість бути суб'єктом, а адмініст­ративно-правові норми, використовуючи ці передумови, по-перше, пере­творюють «претендента» на суб'єкта, по-друге, визначають його місце і роль у сфері державного управління. До перших належать норми загаль­ні для усіх суб'єктів адміністративного права (наприклад, норми про пра­во звернення до органів влади з пропозиціями), до других — норми, які реалізуються тільки цим суб'єктом (приміром, норми, що визначають права податкової міліції).

Потенційна здатність мати права і обов'язки у сфері державного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права та обов'язки у сфері державного управління (адміністративна дієздат­ність), наявність суб'єктивних прав та обов'язків у сфері державного уп­равління формують адміністративно-правовий статус суб'єкта, є складе-

74 Глава 5

вими адміністративної правосуб'єктності. Стислі характеристики кожної з них такі.

Адміністративна правоздатність — це здатність суб'єкта мати права та обов'язки у сфері державного управління. Правоздатність з'являється з моменту виникнення суб'єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту народження громадянина; про юридичну — з моменту держав­ної реєстрації підприємства, закладу, організації. Припиняється право­здатність з моменту зникнення суб'єкта, тобто з моменту ліквідації під­приємства, закладу, організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту смерті.

Адміністративна дієздатність — це здатність суб'єкта самостійно, сві­домими діями реалізовувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов'язки у сфері державного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб'єкта нести за пору­шення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.

Суб'єктивні права у сфері державного управління — це надана і гаран­тована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, яка забезпече­на кореспондуючим обов'язком іншого учасника правовідносин.

Діалектичною протилежністю суб'єктивних прав у сфері державного управління є суб'єктивні юридичні обов'язки. Вони нерозривно пов'язані й не можуть існувати один без одного, оскільки право одного суб'єкта не може бути реалізоване поза виконанням обов'язку другим суб'єктом. Та­ким чином, у державному управлінні існування обов'язків поза правами і навпаки — прав поза обов'язками — позбавлено будь-якого сенсу.

Суб'єктивні адміністративно-правові обов'язки — це покладана дер­жавою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах.

У сфері державного управління суб'єктивні права та обов'язки мають як загальні ознаки, так і ознаки, що дозволяють їх розмежовувати.

Об'єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, й ін­ше є мірою), належність особам, які мають адміністративну правоздат­ність та адміністративну дієздатність, наявність державних гарантій.

Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх власника, а обов'язки — в інтересах інших осіб; б) права — це міра можливої поведінки, а обов'язки — міра належної поведінки.

Необхідно розмежувати поняття «суб'єкт адміністративного права» і «суб'єкт адміністративних правовідносин». Суб'єкт адміністративного права має потенційну здатність вступати в адміністративні правовідноси­ни. У конкретному випадку він може і не бути учасником правовідносин. Якщо громадянин не чинить адміністративних правопорушень, то він не є суб'єктом адміністративно-деліктних відносин. Громадянин України, що перебуває за її межами, може теоретично ні в яких адміністративне-

Суб'єкти адміністративного права 75

правових відносинах не брати участі, тобто не бути їх суб'єктом, однак суб'єктом адміністративного права він є, оскільки його як громадянина адміністративно-правові норми наділили комплексом прав та обов'язків.

Суб'єкт адміністративних правовідносин — це фактичний учасник правових зв'язків у сфері управління, тобто він обов'язково в них бере участь.

Важливо зазначити, що суб'єкт адміністративного права характеризу­ється зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний відповідно до своїх прав та обов'язків виробляти, виражати й здійснювати певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так, орган державного управління складається з багатьох фізичних осіб і, як правило, має структурні частини, але в адміністративно-правовій сфері виступає виключно як одна особа.

Адміністративне право наділяє правосуб'єктністю велике коло учас­ників соціальних зв'язків, про що свідчить велика кількість управлін­ських відносин у суспільстві, а система суб'єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб'єктів будь-якої іншої галузі права.

Суб'єктами адміністративного права є й органи виконавчої влади, а також внутрішні частини їх апарату; органи місцевого самоврядування; громадяни, особи без громадянства, іноземні громадяни. Причому право­ве становище суб'єктів одного рівня неоднакове. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб'єктність громадян, то виявиться, що вона різ­ниться залежно від статі, віку, стану здоров'я (не всі можуть призиватися на військову службу). Серед іноземних громадян особливим адміністра­тивно-правовим статусом наділяються біженці.

Суб'єктами адміністративного права є також суди і органи прокура­тури. На них, як і на всі інші організації, покладається обов'язок додер­жуватися пожежних, санітарних та інших загальнообов'язкових норм і правил (витрата електричної енергії, сплата оренди).

Таким чином, для адміністративного права характерна наявність ве­ликої кількості суб'єктів з різними повноваженнями, структурою і право­вими властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх класифікації. Суб'єктів адміністративного права можна поділити залежно від належності до державних структур (державні організації та їх пред­ставники і недержавні організації та їх представники); на суб'єктів колек­тивних та індивідуальних; фізичних та юридичних осіб тощо.

Разом з тим адміністративно-правова теорія нині має такі юридичні конструкції у цій сфері, що дають змогу здійснити класифікацію суб'єк­тів адміністративного права з урахуванням інтересів як науки і практики, так і навчального процесу в юридичних вузах. Враховуючи значущість і роль у системі управлінських зв'язків, а також місце в державно-правовій їєрархічній структурі, до основних носіїв суб'єктивних прав та обов'язків У сфері державного управління взагалі та виконавчої влади зокрема слід віднести: 1) Президента України; 2) органи виконавчої влади; 3) держав-

76 Глава 5

них службовців як суб'єктів, у діяльності яких об'єктивуються повнова­ження державних органів управління; 4) громадян України, іноземців, осіб без громадянства; 5) органи місцевого самоврядування; 6) об'єднан­ня громадян; 7) суб'єктів підприємницької діяльності.

5.2. Президент України

Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету і те­риторіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини.

Необхідно зазначити, що за період існування в Україні поста Прези­дента (введено Законом «Про заснування поста Президента Української РСР» від 5 липня 1991 р.) його правовий статус зазнав значних змін. Спочатку він визначався як найвища посадова особа і глава виконавчої влади, потім — як глава держави і глава виконавчої влади і, нарешті, — тільки як глава держави.

Такий правовий статус Президента України зумовлений його повно­важеннями щодо кожної з гілок влади. Взаємовідносини Президента Ук­раїни і Верховної Ради України визначені статтями 77, 85, 90, 93, 94, 111 та іншими Конституції України. Зокрема, Президент призначає чергові вибори до Верховної Ради (ст. 77); Верховна Рада призначає вибори Президента (ст. 85); Президент може достроково припинити повнова­ження Верховної Ради (ст. 90); йому належить право законодавчої ініціа­тиви у Верховній Раді (ст. 93); процедура прийняття законів передбачає тісну взаємодію Президента і Верховної Ради (ст. 94); Президент може бути усунутий з поста Верховною Радою в порядку імпічменту (ст. 111).

Взаємовідносини з виконавчою гілкою визначаються статтями 106, 112, 113, 114, 115, 116, 118 та іншими Конституції України, Так, Прези­дент України призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження на цих посадах (статті 106, 114, 118); у разі дострокового припинення повноважень Президента згідно зі статтями 108, 109, 110, 111 Конституції його обов'язки покладаються на Прем'єр-міністра Украї­ни (ст. 112); Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом і за­безпечує виконання його актів (статті 113, 116); Кабінет Міністрів скла­дає повноваження перед новообраним Президентом України (ст. 115). Конституція передбачає процедуру контрасигнації (від лат. сопіга — про­ти і зі§п — підписую) стосовно актів Президента, виданих у межах пов­новажень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 17, 18, 21, 22, 23, 24 ст. 106. Такі акти скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Взаємовідносини' з гілкою судової влади визначаються статтями 106,

Суб'єкти адміністративного права 77

128, 131 та іншими Конституції України. Зокрема, Президент утворює суди у визначеному законом порядку (ст. 106); здійснює перше призна­чення особи на посаду професійного судді (ст. 128); призначає трьох чле­нів Вищої ради юстиції (ст. 131).

Таким чином, Конституція України визначає місце і роль Президен­та України в умовах здійснення державної влади за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Найбільшим обсягом повноважень Президент України наділений у сфері виконавчої влади, їх можна поділити на три групи: а) формування струк­тур виконавчої влади; б) визначення змісту діяльності структур виконав­чої влади; в) забезпечення законності у сфері державного управління.

У межах повноважень щодо формування структур виконавчої влади Президент України відповідно до п. 16 ст. 106 Конституції України утво­рює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Найбільш рельєфними документами щодо реалізації Президентом України цієї групи повноважень є його укази «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1572 і «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» № 1573.

Саме цими нормативними актами Президент України, виходячи з не­обхідності впорядкування системи центральних органів виконавчої вла­ди та відсутності відповідного законодавчого регулювання, з метою по­етапного здійснення адміністративної реформи в Україні щодо вдоскона­лення структури органів виконавчої влади та підвищення ефективності державного управління, вніс значні зміни до структури центральних ор­ганів виконавчої влади.

Повноваження щодо визначення змісту діяльності структур виконав­чої влади реалізуються Президентом України шляхом:

а) звернення із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної
Ради України щодо внутрішнього і зовнішнього становища України.
Звернення Президента України із посланнями до Верховної Ради Украї­
ни передбачено п. 2 ст. 106 Конституції України;

б) проведення кадрової політики. Так, Президент України:

• призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в
  інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі та
  відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;
  
• призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра Ук­
  раїни; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає
  рішення щодо його відставки;
  
• призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету
  Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої
  влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє
  їхні повноваження на цих посадах;
  

78 Глава 5

• призначає половину складу Національної ради України з питань те­
  лебачення і радіомовлення;
  
• призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради
  України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду
  державного майна України, Голову Державного комітету телебачення
  і радіомовлення України;
  
• призначає на посади та звільняє з посад вище командування Зброй­
  них Сил України, інших військових формувань;
  

в) безпосереднього керівництва Радою національної безпеки і оборо­
ни України відповідно до п. 18 ст. 106 Конституції України, яка є коор­
динаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Пре­
зидентові України і має право приймати рішення, обов'язкові для вико­
нання органами виконавчої влади;

г) укладання міжнародних договорів України, що згідно зі ст. 9 Кон­
ституції України є частиною національного законодавства України і
обов'язкові до виконання органами виконавчої влади;

д) видання указів і розпоряджень, які є обов'язковими до виконання
на території України.

Повноваження щодо забезпечення законності у сфері державного управління релізуються Президентом України відповідно до Конституції України. У межах її приписів Президент України:

а) призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генераль­
ного прокурора України та звільняє його з посади;

б) здійснює контрольні повноваження як особа, що очолює Раду на­
ціональної безпеки і оборони України;

в) скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів
Автономної Республіки Крим;

г) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів
із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

д) утворює суди у визначеному законом порядку.

Згідно з п. 18 ст. 106 Конституції Президент очолює Раду національ­ної безпеки і оборони України, що є координаційним органом з питань на­ціональної безпеки і оборони при Президентові України. Безпосередньо її діяльність врегульована Законом України «Про Раду національної без­пеки і оборони України» від 5 березня 1998 р.

Персональний склад Ради формує Президент України, її членами можуть бути керівники центральних органів виконавчої влади, а також інші посадові особи, а за посадою, що передбачено ст. 107 Конституції, до неї входять: Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр за­кордонних справ України.

Забезпечення діяльності Ради здійснює Секретар Ради, якого при­значає Президент України. Він має заступників, яких також призначає

Суб'єкти адміністративного права 79

Президент. Секретар Ради безпосередньо підпорядковується Президен­тові України.

Головними завданнями Ради є:

• забезпечення реалізації єдиної державної політики у сфері національ­
  ної безпеки і оборони України;
  
• аналіз стану і тенденцій розвитку зовнішньо- та внутрішньополітич­
  ної ситуації, визначення на цій основі стратегії та пріоритетних на­
  прямів забезпечення національної безпеки і оборони;
  
• комплексна оцінка та прогноз потенційних і реальних загроз держав­
  ному, економічному, суспільному, оборонному, інформаційному,
  ядерному, екологічному та іншим видам і об'єктам безпеки України;
  
• планування, організація та контроль за вжиттям заходів політичного,
  економічного, воєнного, соціального, науково-технічного та іншого
  характеру, адекватних цим загрозам;
  
• розгляд питань фінансування витрат на національну безпеку і оборо­
  ну, а також контроль за витрачанням відповідних коштів;
  
• розгляд проектів законів України та указів Президента України, ін­
  ших нормативних актів, наказів і директив Верховного Головноко­
  мандувача Збройних Сил України, концепцій, доктрин, державних
  програм у сфері національної безпеки і оборони України тощо;
  
• підготовка пропозицій щодо вдосконалення системи забезпечення на­
  ціональної безпеки та організації оборони України, у тому числі що­
  до утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у
  цій сфері;
  
• підготовка пропозицій щодо оголошення стану війни, загальної або
  часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в
  Україні або в окремих її місцевостях, а також щодо оголошення в разі
  потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологіч­
  ної ситуації;
  
• координація наукових досліджень у галузі національної безпеки і
  оборони;
  
• розгляд і розв'язання інших актуальних проблем національної безпе­
  ки і оборони України.
  

Відповідно до покладених на неї завдань Рада координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і обо­рони, а також Комісії з питань ядерної політики та екологічної безпеки при Президентові України, Генеральної військової інспекції при Прези­дентові України, Координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України, інших органів у цій сфері, утворених при Президентові України.

У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення Ради національ­ної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента Ук­раїни.

80 Глава 5

З метою забезпечення необхідних умов для здійснення Президентом України своїх конституційних повноважень і відповідно до п. 28 ст. 106 Конституції України Президент України утворює постійно діючий ор­ган — Адміністрацію Президента України. Вона функціонує згідно із По­ложенням про Адміністрацію Президента України, що затверджено Ука­зом Президента України від 19 лютого 1997 р.

Основними завданнями Адміністрації Президента України є:

• організаційне, правове, консультативне, інформаційне й аналітичне
  забезпечення діяльності Президента України щодо реалізації ним
  повноважень гаранта державного суверенітету, територіальної ціліс­
  ності України, додержання Конституції України, прав і свобод люди­
  ни і громадянина, здійснення інших конституційних повноважень як
  глави держави;
  
• сприяння Президентові України у забезпеченні узгодженого функці­
  онування і взаємодії Кабінету Міністрів України, центральних та міс­
  цевих органів виконавчої влади, а також у вирішенні кадрових та ін­
  ших питань, віднесених до повноважень Президента України;
  
• забезпечення взаємодії Президента України з Верховною Радою Ук­
  раїни, іншими органами державної влади, органами місцевого само­
  врядування та об'єднаннями громадян;
  
• організація підготовки та опрацювання проектів указів і розпоря­
  джень Президента України, а також проектів законів, що вносяться
  Президентом України на розгляд Верховної Ради України в порядку
  законодавчої ініціативи;
  
• аналіз соціально-економічних, політичних і правових процесів у дер­
  жаві та внесення відповідних пропозицій Президентові України;
  
• здійснення за дорученням Президента України та на виконання його
  повноважень як гаранта додержання Конституції України, прав і сво­
  бод людини і громадянина контролю за додержанням актів законо­
  давства України;
  

• організація протокольних заходів, а також здійснення матеріально-
технічного та іншого забезпечення діяльності Президента України.
Доручення Глави Адміністрації Президента України, Першого поміч­
ника Президента України, першого заступника та заступників Глави Ад­
міністрації Президента України у визначених Президентом України ме­
жах та з питань, що належать до їхніх повноважень, є обов'язковими для
виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

У складі Адміністрації Президента України функціонує інститут Уповноваженого Президента України з питань адміністративної рефор­ми. Він створений Указом Президента України від 21 липня 2001 р. № 538/2001 з метою забезпечення більш динамічного здійснення заходів, пов'язаних із проведенням адміністративної реформи, своєчасного вирі­шення конкретних питань, що виникають у цій сфері.

Суб'єкти адміністративного права

Відповідно до Положення про нього Уповноважений є посадовою особою, на яку покладаються організація та координація здійснення за­ходів щодо проведення в Україні адміністративної реформи. Він призна­чається на посаду і звільняється з посади Президентом України за по­данням Глави Адміністрації Президента України. Уповноважений при­значається на строк повноважень Президента України.

Уповноважений за посадою є першим заступником Голови Держав­ної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи.

Уповноважений :

1. забезпечує організацію та координацію здійснення заходів щодо
   проведення в Україні адміністративної реформи, які реалізуються відпо­
   відними державними органами, забезпечує узгодженість та послідовність
   вжиття цих заходів;
   
2. організовує підготовку та внесення пропозицій щодо уточнення
   концептуальних засад адміністративної реформи та шляхів її реалізації,
   розроблення концепцій, цільових програм та проектів нормативно-право­
   вих актів, а також здійснення наукових досліджень комплексного харак­
   теру з цих питань;
   
3. вносить Президентові України пропозиції щодо підготовки проек­
   тів законів, а також актів та доручень Президента України з питань про­
   ведення адміністративної реформи, попередньо розглядає проекти нор­
   мативно-правових актів з питань проведення адміністративної реформи;
   
4. забезпечує вивчення та аналіз діяльності Кабінету Міністрів Ук­
   раїни, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місце­
   вого самоврядування, пов'язаної з проведенням адміністративної рефор­
   ми, здійснює моніторинг з цих питань, вносить пропозиції щодо вдоско­
   налення діяльності з проведення адміністративної реформи;
   
5. організовує вивчення та впровадження в Україні кращого інозем­
   ного досвіду з питань підготовки та проведення адміністративної рефор­
   ми й організації державного управління;
   
6. забезпечує відкритість процесу проведення адміністративної ре­
   форми, інформування широкої громадськості щодо мети, ходу та резуль­
   татів проведення реформи;
   
7. інформує Президента України про проведення в Україні адмініст­
   ративної реформи та її результати;
   
8. виконує за дорученням Президента України інші повноваження з
   питань проведення в Україні адміністративної реформи.
   

Для забезпечення діяльності Державної комісії з проведення в Украї­ні адміністративної реформи та діяльності Уповноваженого Президента України з питань адміністративної реформи у складі Адміністрації Пре­зидента України утворено Управління з питань адміністративної реформи.

Керівник Управління з питань адміністративної реформи за посадою є секретарем Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи.

82