І. П. Голосніченко доктор юридичних наук, професор
| Вид материала | Документы |
- Парламентське видавництво, 5723.42kb.
- Академічний курс Підручник для вищих навчальних закладів За загальною редакцією академіка, 15341.53kb.
- Задорожній Олександр Вікторович, Буткевич Володимир Григорович, Мицик Всеволод Всеволодович, 3357.97kb.
- Національна юридична академія України, 6335.29kb.
- Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
- Ббк 67. 2я73 о-66, 2807.04kb.
- Удк 37. 013. 42(075) ббк74. 6я7, 2614.78kb.
- В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
- В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.
- С. М. Козьменко проректор двнз «Українська академія банківської справи нбу», доктор, 3090.43kb.
гляді не трапляються. Будь-який правовий режим — це їх сполучення і модифікація. Однак за будь-якої умови один з двох розглянутих методів відіграє провідну роль, виступає юридичним стрижнем, справляє вирішальний вплив на формування і характер правового режиму. Найбільш рельєфно первинні методи виражені в адміністративному (централізоване регулювання) та цивільному (децентралізоване регулювання) праві.
Внаслідок цієї обставини зазначені галузі набули значення провідних або профілюючих з юридичного погляду, а за методами закріпилися відповідні назви: адміністративно-правовий метод регулювання суспільних відносин і цивільно-правовий.
Таким чином, регулювання відносин у сфері публічного (в основному державного) управління проводиться за допомогою адміністративно-правового методу.
Адміністративна-правовий метод — це сукупність прийомів впливу, що містяться в адміністративно-правових нормах, за допомогою яких встановлюється юридичне владне і юридичне підвладне становище сторін у правовідносинах.
Відносини, що виникають під впливом адміністративно-правового методу регулювання, характеризуються, як правило, нерівністю сторін і мають назву «владовідносини», або «відносини влади і підпорядкування».
Ця теза потребує деяких уточнень. У юридичному розумінні зміст формули «влада — підпорядкування» означає, що одна сторона управлінських відносин юридичне владна, а друга — юридичне підвладна. Таким чином, владовідносини не передбачають (і не виключають) організаційної підпорядкованості між суб'єктами. Вони можуть бути абсолютно незалежними один від одного. Однак рішення одного з них є обов'язковими для виконання другим, тобто усі питання, що виникають між ними, розв'язуються на засадах одностороннього волевиявлення суб'єкта, воля якого є похідною від волі держави.
Прикладом таких правовідносин можуть бути відносини між податковою адміністрацією та будь-якими іншими суб'єктами адміністративного права, що мають сплачувати податки.
Аналіз прийомів (способів, засобів) впливу, що містить адміністративно-правовий метод регулювання, вказує на те, що їх зміст складається з трьох компонентів: приписів, заборон, дозволів.
Приписи — покладення прямого юридичного зобов'язання чинити ті чи інші дії за умов, передбачених нормою.
Заборони — фактично це також приписи, але іншого характеру, а саме: покладення прямих юридичних обов'язків не чинити тих чи інших дій за умов, передбачених правовою нормою.
Дозволи — юридичний дозвіл чинити за умов, передбачених нормою, ті чи інші дії або утриматися від їх вчинення за своїм бажанням.
Приписи, заборони і дозволи використовуються для регулювання суспільних відносин не тільки адміністративним і цивільним правом, а й
Поняття адміністративного права 37
іншими правовими галузями. Вони різняться між собою лише ступенем або питомою вагою практичного використання того чи іншого регулятивного прийому. Дослідження цього питання свідчить, що одним галузям найбільш притаманні риси, властиві цивільно-правовому методу, іншим — адміністративно-правовому. Саме тому будь-які спроби концентрувати особливі риси, властиві, наприклад, для регулювання виключно земельних, фінансових, природоохоронних, трудових, митних та інших відносин, неодмінно приводили до визнання наявності одного з двох методів.
Розглядаючи адміністративно-правовий метод регулювання суспільних відносин, слід звернути увагу ще на одну важливу обставину. Проаналізовано лише ядро цього методу, найбільш концентрована його частина, сутність. Проте не можна не помітити, що «межі», у певному розумінні, розмиті. На цих «межах» владність і однобічність адміністративно-правового регулювання виявляється не так виразно та чітко, як у «центрі».
Норми адміністративного права справляють регулюючий вплив не тільки за допомогою приписів. Нерідко вони використовують заборони і дозволи. У результаті застосування дозвільних засобів виникають, хоч і ненадовго, управлінські відносини, в яких сторони рівні, тобто відносини, характерні для цивільно-правового методу регулювання.
На основі адміністративно-правових норм можуть виникати договірні зв'язки між суб'єктами правовідносин. Вони приводять до укладення відповідних угод. Такі угоди дістали назву «адміністративних договорів».
Адміністративно-правовий метод має низку особливостей, які випливають із сутності публічно-управлінської діяльності. Виділимо з них такі:
по-перше, для механізму адміністративно-правового регулювання найхарактернішими є правові засоби розпорядчого типу, тобто приписи. Своє пряме вираження вони знаходять у тому, що одній стороні регульованих відносин надано певний обсяг юридично-владних повноважень, а друга зобов'язана підкоритися приписам, що виходять від носія розпорядчих прав. Такі повноваження не можуть бути в розпорядженні обох сторін — інакше вони перетворилися б на рівноправних суб'єктів;
по-друге, як наслідок першого, адміністративно-правове регулювання передбачає односторонність волевиявлення одного з учасників відносин. Це волевиявлення юридичне владне, тому йому належить вирішальне значення. Волевиявлення однієї сторони не рівнозначне волевиявленню другої. Пояснюється це перш за все тим, що юридичне владні приписи віднесено до компетенції відповідних суб'єктів;
по-третє, в конкретних управлінських відносинах, що регулюються адміністративним правом, найтиповішим є певний взаємозв'язок між керуючими і керованими: або в керуючої сторони є такі юридичне владні повноваження, яких не має керована сторона (наприклад, громадянин), або обсяг таких повноважень у керуючої сторони більший, ніж у керованої (наприклад, у нижчого органу виконавчої влади). Отже складається такий механізм правового регулювання, який не є результатом взаємного (тобто
38 Глава 2
договірного) волевиявлення керуючих і керованих. Така особливість, зокрема, свідчить про те, що адміністративно-правове регулювання виходить з наявності офіційної державної інстанції повноважень для вирішення в односторонньому порядку (але відповідно до вимог адміністративно-правових норм) питань, що виникають у рамках регульованих управлінських відносин, незалежно від того, за чиєю ініціативою вони виникають. Питання розглядаються незалежно від того, за чиєю ініціативою вони виникають;
по-четверте, владність і односторонність, як найістотніші ознаки адміністративно-правового регулювання, не виключають використання у разі потреби дозвільних засобів, у результаті яких можуть виникати управлінські відносини рівності. Але використання дозволів також приписується адміністративно-правовими нормами (наприклад, у вигляді відповідних дозволів).
Таким чином, сутність методів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин може бути зведена до такого:
а) встановлення певного порядку дій — припис до дій за відповідних
умов і належним чином, передбаченим цією адміністративно-правовою
нормою. Недодержання такого порядку не тягне за собою юридичних на
слідків, на досягнення яких орієнтується норма. Так, Кодексом про адмі
ністративні правопорушення встановлено, що адміністративні стягнення
можуть бути накладені (мають бути накладені) не пізніше двох місяців з
дня вчинення дії. Перевищення цього строку не дозволяє притягувати
винуватця до адміністративної відповідальності;
б) заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридич
них засобів впливу (наприклад, дисциплінарної або адміністративної від
повідальності). Так, заборонено направляти скарги громадян на розгляд
тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги. Винні посадові особи
несуть за порушення даної заборони дисциплінарну відповідальність;
в) надання можливості вибору одного з варіантів належної поведін
ки, передбачених адміністративно-правовою нормою. Як правило, цей
метод розрахований на регулювання поведінки посадових осіб, причому
останні не мають права уникати такого вибору. Це «жорсткий» варіант
дозволу, що дає можливість виявити самостійність при вирішенні, на
приклад, питання щодо застосування до особи, яка вчинила адміністра
тивне правопорушення, того чи іншого заходу адміністративного впливу
(стягнення), чи звільнення її від відповідальності;
г) надання можливості діяти (чи не діяти) за своїм бажанням, тобто
чинити чи не чинити передбачені адміністративно-правовою нормою дії
за визначених нею умов. Як правило, це має місце при реалізації суб'єк
тивних прав. Наприклад, громадянин сам вирішує питання, чи варто ос
каржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це м'якший
варіант дозволу. У зв'язку з цим слід підкреслити, що фактично дозвільні
варіанти керуючого впливу мають усі риси офіційного дозволу на вчи
нення певних дій. Дозвільний метод є найперспективнішим.
Поняття адміністративного права 39
Такі основні особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, які нерідко характеризуються як владовідносини. За таким визначенням приховані всі варіанти регулюючого впливу адміністративного права, що виявляє себе владно, незалежно від конкретної форми вираження владності (припис, заборона або дозвіл).
2.4. Структура адміністративного права
Структура адміністративного права — це внутрішня будова галузі. Існує щонайменше два варіанти визначення структурних складових адміністративного права.
По-перше, структурні складові виділяють за таким критерієм, як масштабність дії норм. У даному випадку в адміністративному праві виділяють загальну, особливу і спеціальну частини.
Загальна частина адміністративного права поєднує нормативний матеріал і теоретичні положення, що розкривають:
- поняття публічного управління, його риси і принципи та співвідно
шення з виконавчою владою;
- поняття адміністративного права;
- зміст адміністративно-правових норм і відносин;
- визначають адміністративно-правовий статус суб'єктів адміністратив
ного права (громадян, Президента України, органів виконавчої влади,
місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств і уста
нов, державних службовців);
- сутність методів і форм управління; склад адміністративного право
порушення і сутність відповідальності за його вчинення;
- зміст адміністративного процесу.
Особлива частина поєднує нормативний матеріал і теоретичні положення, що розкривають сутність і зміст регулюючого впливу на економіку, соціально-культурну, адміністративно-політичну та міжгалузеву сфери.
Спеціальна частина поєднує нормативний матеріал і теоретичні положення, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб'єктів управління. Наприклад, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна діяльність органів митного контролю та ін.
По-друге, структурні складові розрізняють за таким критерієм, як правова природа норм.
У цьому разі в адміністративному праві виділяють такі правові інститути. Наприклад:
- інститут державної служби;
- інститут адміністративної відповідальності;
- інститут місцевого самоврядування;
- інститут адміністративної деліктології;
- адміністративно-процесуальний інститут;
- дозвільний інститут, інститут ліцензування та ін.
40 Глава 2
2.5. Понятійний апарат адміністративного права
Як і в будь-якій галузі права, в адміністративному праві використовується система понять, або понятійний апарат.
Насамперед варто зупинитися на терміні «адміністративне право». Адміністративне право можна розуміти: а) як галузь права; б) як галузь законодавства; в) як галузь юридичної науки; г) як навчальну дисципліну.
Як галузь права адміністративне право — це система юридичних засобів (норми, відносини, законодавство, методи, форми, компетенція суб'єктів, способи реалізації норм), які застосовуються для формування публічно-управлінських відносин, а також організації і забезпечення публічно-управлінської діяльності.
Як галузь законодавства адміністративне право найчастіше розглядається як сукупність нормативно-правових актів, у яких знаходять зовнішнє вираження адміністративно-правові норми.
Як галузь юридичної науки адміністративне право являє собою систему теоретичних положень, обгрунтувань і тлумачень, що отримані в результаті дослідження сутності та змісту (генетичних основ, соціального призначення, предмета, методу, функцій, норм, відносин, компетенції суб'єктів і т. ін.) адміністративно-правових категорій шляхом застосування наукових методів пізнання (порівняльно-правового, історико-право-вого, формально-логічного, соціологічного, статистичного, системно-функціонального, логіко-семантичного та ін.).
Предметом науки адміністративного права є закономірності, особливості, колізії та проблеми у сфері публічного управління.
Як навчальна дисципліна адміністративне право — це система знань про адміністративно-правову галузь, науку і законодавство, що викладені в навчальних програмах, методичних матеріалах і навчальній літературі.
Основний понятійний апарат адміністративного права складається з науково-правових понять двох видів: понять, запозичених з інших правових сфер, та з власних понять.
Запозичені поняття поділяються на три види:
а) запозичені з теорії держави і права (право, джерела права, право
відносини, суб'єкти права, правопорушення, держава, державна влада,
поділ влади та ін.);
б) запозичені з конституційного права як базової галузі права (кон
ституція, закон, статус громадянина, законодавча влада, місцеве самовря
дування та ін.);
в) запозичені з інших правових галузей, хоч таких і небагато (на
приклад, делікт, склад, профілактика).
Власні поняття створюються і використовуються всередині самого адміністративного права, наприклад, адміністративно-правові норми, адміністративно-правові правовідносини, адміністративно-деліктні відносини, адміністративний штраф, адміністративний арешт, громадське міс-
Поняття адміністративного права
це, адміністративне затримання, адміністративна юрисдикція, адміністративно-правовий режим, акт управління, адміністративно-деліктне право та ін.
2.6. Функції адміністративного права
Адміністративному праву притаманні такі функції:
1) правовиконавча є юридичною формою реалізації виконавчої
влади;
- правотворча — наділяє суб'єктів виконавчої влади повноваження
ми з адміністративної нормотворчості;
- організаційна — визначається організаційним характером управ
лінської діяльності, що постійно «підтримується» нормами адміністра
тивного права.
- правоохоронна — забезпечує додержання встановленого у сфері
публічного управління правового режиму та захист законних інтересів і
прав усіх учасників регульованих управлінських відносин.
2.7. Джерела адміністративного права
Під джерелом адміністративного права розуміють зовнішню форму вираження його норм.
Відомо, що за своїм змістом адміністративно-правова норма відрізняється від норм інших галузей права тим, що регулює відносини управлінського характеру.
Нормами адміністративного права визначаються межі відповідної поведінки органів виконавчої влади, їхніх службовців, громадян, а також громадських організацій (їхніх органів) у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави.
За допомогою адміністративно-правових норм органи управління, державні органи, громадяни, громадські організації наділяються певними повноваженнями.
У цих нормах встановлюються також гарантії реалізації прав і додержання обов'язків.
Таким чином, внаслідок дії адміністративно-правових норм створюється відповідний правовий режим управлінської діяльності.
Адміністративно-правові норми містяться безпосередньо в Конституції, законодавчих актах, постановах уряду, нормативних наказах, інших нормативних актах державних структур, а також у рішеннях місцевих рад та їхніх виконавчих органів. Усі вони є джерелами адміністративного права.
До джерел адміністративного права належать не тільки нормативні акти, а й затверджені ними кодекси, статути, правила і т. ін., що регулюють управлінську діяльність.
42 Глава 2
Таким чином, джерело адміністративного права — це акт суб'єкта публічного управління, що регулює виконавчо-розпорядчу діяльність і складається з адміністративно-правових норм.
Якщо такий акт, поряд з нормами адміністративного права, містить норми інших галузей права (фінансового, цивільного й ін.), для адміністративного права він буде джерелом лише в частині, що містить адміністративно-правові норми.
Усі джерела адміністративного права мають свої особливості й різняться між собою. Ці відмінності найчастіше зумовлені такими обставинами: а) цільовою спрямованістю і змістом норм; б) їх юридичною чинністю; в) масштабом дії норм; г) правовим статусом адресатів та ін.
Вчені-адміністративісти давно помітили, що кількість джерел адміністративного права просто не піддається підрахункам. І дійсно, адміністративно-правові акти Президента і Кабінету Міністрів публікуються майже в кожному номері газет «Голос України» і «Урядовий кур'єр», велика їх кількість приймається центральними та місцевими органами виконавчої влади, численними структурними підрозділами.
Розмаїтість джерел адміністративного права обумовлює необхідність виділення у цьому масиві окремих видів. Найдоцільнішою є така класифікація:
- Конституція України (Основний Закон).
- Законодавчі акти України:
а) закони України;
б) кодифіковані акти управлінського характеру (кодекси, положення,
статути).
- Постанови Верховної Ради України, що містять адміністративно-
правові норми.
- Укази і розпорядження Президента України.
- Нормативні акти, що приймаються органами виконавчої влади:
а) нормативні постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України;
б) положення, статути, правила, інструкції, інші акти, затверджені
Кабінетом Міністрів України;
в) нормативні накази, інструкції керівників центральних органів ви
конавчої влади;
г) нормативні акти урядових органів управління.
- Нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань,
установ і організацій.
- Розпорядження місцевих державних адміністрацій (їх голів).
- Нормативні акти місцевих рад, їх виконавчих органів (наприклад,
рішення, що передбачають у разі порушення їх, адміністративну відпові
дальність).
- Міжурядові угоди України з іншими державами і міжнародно-пра
вові акти, ратифіковані та визнані нашою державою.
10. Акти судових органів.
Поняття адміністративного права 43
Сукупність джерел адміністративного права є специфічною системою, компоненти якої пов'язані між собою. Ознаки системи джерел адміністративного права такі:
а) усі вони основані на нормах Конституції та законів, що мають
юридичну чинність;
б) нормативні акти вищих органів слугують юридичною базою для
нормативних актів органів нижчого підпорядкування, що також є джере
лами адміністративного права;
в) нормативні акти вищих органів, як джерела адміністративного
права, мають більшу юридичну силу і масштаб дії порівняно з актами, що
приймаються суб'єктами нижчого підпорядкування.
2.8. Взаємодія адміністративного права з іншими галузями права
З'ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними правовими галузями відіграє істотну роль щодо уточнення його соціальної природи і призначення, особливостей змісту, а також визначення місця у правовій системі.
Адміністративне право, зберігаючи свою «самобутність», виражену в його предметі та методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права. Характеризуючи цю взаємодію, слід мати на увазі, що воно охоплює своїм регулятивним впливом різні сфери державного та суспільного життя.
Зрозуміло, що державно-управлінська діяльність перебуває під прямим впливом процесів, які відбуваються у суспільстві, і насамперед в економіці, що неминуче позначається на змісті адміністративного права та характері адміністративно-правового регулювання.
Не можна також ігнорувати той факт, що скорочення державного сектора (особливо у сфері економіки) за рахунок приватизації і акціону-вання різних об'єктів, спричинило їх «вихід» з-під прямого управлінського впливу з боку суб'єктів державного управління. Проте це не спричиняє відмови від адміністративно-правового регулювання управлінських відносин у цілому.
За цих умов змінюється юридичний статус структур, які раніше перебували в організаційному підпорядкуванні численних органів управління галузевого, міжгалузевого, територіального та іншого характеру. Відповідним чином змінюються форми і методи державного управління, зокрема зростає роль регіональних регуляторів відносин; посилюється значущість норм-програм, рекомендаційних норм, адміністративно-правових дозволів; «виходить» на пріоритетні позиції управлінська діяльність контрольно-наглядового і правоохоронного характеру; частіше використовуються регулюючі можливості адміністративних договорів.
44