І. П. Голосніченко доктор юридичних наук, професор

Вид материала

Документы

Содержание Галузевий принцип Територіальний принцип Організаційні принципи функціонування (діяльності) Принцип нормативності Принцип єдиноначальності Принцип колегіальності Принцип відповідальності за прийняті рішення 1.5. Співвідношення державного управління і виконавчої влади ГЛАВА 2 Поняття адміністративного права 2.1. Соціальне призначення адміністративного права 2.3. Метод адміністративного права

Подобный материал:

• Парламентське видавництво, 5723.42kb.
• Академічний курс Підручник для вищих навчальних закладів За загальною редакцією академіка, 15341.53kb.
• Задорожній Олександр Вікторович, Буткевич Володимир Григорович, Мицик Всеволод Всеволодович, 3357.97kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• Ббк 67. 2я73 о-66, 2807.04kb.
• Удк 37. 013. 42(075) ббк74. 6я7, 2614.78kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.
• С. М. Козьменко проректор двнз «Українська академія банківської справи нбу», доктор, 3090.43kb.

Глава 1

державного управління України грунтується на галузевому, функці­ональному (міжгалузевому) і територіальному принципах.

Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де од­норідні за характером діяльності об'єкти закріплено за відповідним орга­ном управління і утворюють сферу його управлінської діяльності. Суб'­єкти, що здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято на­зивати галузевими органами державного управління.

Так, згідно з Положенням про Міністерство транспорту України до сфери його управління входять об'єднання, підприємства, установи, ор­ганізації автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового транспорту.

При структурній побудові, що грунтується на функціональному (між­галузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу управлін­ня передається одна (або кілька) державна функція. Управління зазначе­ним суб'єктом здійснюється на всій території України незалежно від на­лежності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої галузі, сфе­ри, форми власності тощо (зокрема, Державна податкова адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків).

Управління, організоване за зазначеним принципом, прийнято нази­вати функціональним, або міжгалузевим, а суб'єктів, що здійснюють йо­го, — органами функціонального, або міжгалузевого, управління.

Слід наголосити на тому, що одним з головних завдань комплексної адміністративної реформи в Україні є поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Територіальний принцип полягає у такій структурній побудові, за якої державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чіт­ко окреслених територіях.

До таких державних органів належать насамперед обласні, Київська і Севастопольська міські, районні в областях, районні у містах Києві та Се­вастополі державні адміністрації. Конституція України визначає ці органи виконавчої влади як місцеві державні адміністрації (ст. 118). Вони покли­кані захищати права і законні інтереси громадян і держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток підпорядкованих їм тери­торій (областей, районів, міст Києва і Севастополя та їх районів) і реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління.

Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату дер­жавного управління застосовуються для визначення змісту діяльності конкретних управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу ефективніше використовувати потенціал державних службовців, персоналу науково-дослідних установ, технічних працівників. За допомо­гою цих принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень, організація і застосування раціональних управлінських процедур,

Сутність державного управління... 25

дійовий контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповід­них нормативних актах.

Принцип нормативності використовується для правового регулюван­ня діяльності апарату державного управління. Кожен орган державного управління повинен мати відповідний обсяг компетенції, зміст і характер якої зумовлені дорученою органу сферою управління, його місцем в управлінській ієрархії, структурними особливостями. До компетенції по­винні входити завдання, функції органу, порядок його організації та ді­яльності. Згідно з цим принципом застосовувані суб'єктом управління методи, форми, процедури тощо мають обиратися не довільно, а на під­ставі відповідних нормативних документів.

Принцип єдиноначальності полягає в тому, що орган державного управління очолює конкретна особа, призначена на відповідну посаду шляхом прийняття управлінського акта. Так, відповідно до статей 106 і 114 Конституції України та п. 7 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 р.) міністерство очолює міністр, який призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Міністр здійснює керівництво дорученими йому сфе­рами діяльності.

Принцип колегіальності передбачає обговорення важливих питань ко­лективами спеціалістів, думка яких має враховуватись у разі прийняття рішень. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить норму, згідно з якою для колектив­ного обговорення найважливіших напрямів діяльності міністерства та розвитку галузі у його складі має утворюватися колегія. Крім того, для розгляду наукових рекомендацій, обговорення програм, інших питань у міністерстві може утворюватися науково-технічна (наукова) рада, а та­кож інші дорадчі та консультаційні органи.

Застосування принципу поділу управлінської праці зумовлено тим, що остання складається з відносно самостійних однорідних видів, кожен з яких вимагає від суб'єктів певної кваліфікації і специфічних знань, тобто управлінської спеціалізації. Тому всередині органів управління форму­ються колективи спеціалістів, які можуть' бути організаційно оформлені у вигляді управлінь, відділів, підвідділів, секторів тощо. Управлінським до­кументом, що відображає цей принцип, є штатний розклад.

Принцип відповідальності за прийняті рішення має два аспекти. По-перше, завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність відпо­відальності за помилкові, прийняті без урахування об'єктивних законо­мірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, на його основі від­повідальність персоніфікується.

Колективістська за своєю сутністю управлінська праця, відповідно до принципу єдиноначальності, завжди об'єктивується у конкретних управ­лінських рішеннях, які приймаються керівником органу управління. На-

26 Глава 1

діляючи останнього правом приймати рішення, держава передбачає і йо­го персональну відповідальність, яка має не залежати від рівня компе­тентності будь-яких рекомендацій і пропозицій, що справили вплив на ці рішення. Зокрема, норми Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади передбачають, що рішен­ня колегії міністерства можуть втілюватись у життя лише наказами мі­ністра. Останній несе персональну відповідальність за виконання цих рі­шень перед Президентом і Урядом України.

Важливе значення для успішного здійснення державного управління має реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманіт­ність управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і за­фіксувати у документах, які регламентують функціонування органів управління. Складність вирішуваних питань зумовлює необхідність ана­лізу значного обсягу інформації та наявності у багатьох спеціалістів різ­нопланової компетентності. Водночас динаміка соціально-економічних процесів спонукає державних службовців до оперативного прийняття рі­шень. Тому держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-право­вими нормами компетенцію органів управління, надає їм відповідні мож­ливості та оперативний простір для самостійних дій.

1.5. Співвідношення державного управління і виконавчої влади

Організація державної влади в Україні згідно зі ст. 6 Конституції Ук­раїни здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та су­дову.

Ідея поділу влади, яку сформував як самостійне вчення всередині XVIII ст. французький просвітитель ПІ. Монтеск'є, грунтується на ви­знанні наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього сва­віллю під час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому певною мі­рою незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Ре­зультатом такої взаємодії є встановлення основаних на законі відносин держави з громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку грома­дянського суспільства, становлення правової держави.

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною озна­кою єдина державна влада представлена у державно-правовому механізмі України трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Разом з тим державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від неї. З волі та за рахунок суспільства утворюється держава, формуєть­ся й оплачується її апарат. Водночас суспільство ніби бере на себе зо-

Сутність державного управління... 27

бов'язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції що­до забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку еконо­міки і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян, суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного, економіч­ного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада здій­снює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства. Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1. виявляється через соціальне управління;
   
2. являє собою особливий вид відносин між членами суспільства (на­
   діленими волею і свідомістю людьми), їх об'єднаннями (колективами);
   
3. забезпечує вияв і домінування єдиної волі, здатної організовувати
   (об'єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою задо­
   волення колективних потреб;
   

4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких
прийомів і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, на­
сильство, норми поведінки, організації, зброя тощо.

Таким чином, поняття «влада» органічно пов'язане з поняттям «во­ля». Влада у найзагальнішому розумінні — це здатність і можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство. Реалізація влади відбувається шляхом панування або управління.

Управління — це цілеспрямований, вольовий та упорядковуючий вплив суб'єкта на об'єкт. У соціальній сфері це вплив на зв'язки і відно­сини між компонентами, з яких складається суспільство, тобто на сус­пільні відносини.

Порівняння наведених вище визначень свідчить, що в кожному з них як ключове використовується поняття «воля». Тому саме в ньому слід шукати як інтегративні, так і детермінуючі ознаки таких явищ, як «вла­да» і «управління».

Воля — це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а по-друге, до внутрішніх зусиль, необхідних для реалізації останньої, тобто до вольових дій. За своєю структурою вольова поведінка розпадається на прийняття рішення та його реалізацію, тобто на усвідомлення необхід­ності діяти та безпосередньо вольові дії.

Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) насамперед полягає в усві­домленні якоїсь необхідності, отже є фактором психічним, внутрішнім виявом влади. Однак це лише один бік вияву влади. Другий бік (зовніш­ній) виявляється у реальній, конкретній діяльності, що має соціальне значення. Вона реалізується в основному за допомогою відповідних влад­них команд, цілеспрямованого вольового впливу, тобто через управління. У свою чергу влада — це найнеобхідніший засіб управління, оскільки її

28 Глава 1

безпосередньою метою є бажана поведінка, адекватна владним, управлін­ським командам.

Таким чином, суб'єкти управління через волю впливають на поведін­ку, а через поведінку — на суспільні відносини та соціальні процеси. Звідси випливає, що управління є способом (формою) реалізації (вияву) влади.

Виконавчій владі, що є органічною складовою соціальної, притаманні характеристики останньої. Водночас вона відображає виконавчий аспект державної волі, оскільки функціонує виключно у державно-організовано­му суспільстві та в інтересах законодавчої влади. Це зумовлює специфіку ознак виконавчої влади, до яких належать такі:

• відносна самостійність у системі єдиної державної влади;
  
• організаційний характер впливу на суспільні відносини;
  

• організаційна оформленість її носіїв (суб'єктів), тобто вона має
  конкретне суб'єктивне визначення і уособлюється в діяльності спеціаль­
  них структур, наділених державою відповідною компетенцією;
  

— системність суб'єктів (їх сукупність) характеризується функці­
ональною взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною і юридичною
підвладністю;

• професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утворени­
  ми, підготовленими та офіційно визнаними державою суб'єктами;
  
• універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада
  здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території;
  

• вторинність і підвладність законодавчій владі.
  

Вивчення механізму функціонування виконавчої влади свідчить, що її основними функціями є:

— регулювання зв'язків між структурними утвореннями;

• перетворення політичних проблем на організаційно-правові за­
  вдання, плани, програми;
  
• практична реалізація законів у загальнодержавному масштабі.
  

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у дер­жаві. До сфери її безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші ре­сурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Іншими словами, у ній сконцентрована фактична державна міць.

Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у дер­жаві.

По-перше, це відносини як з кожним окремим громадянином, так і з громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими організа­ціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча влада у цих відносинах має переважно правозастосовний і забезпечувальний характер, її завдання полягає у забезпеченні вільного розвитку громадян­ського суспільства в межах приписів представницької влади.

Сутність державного управління... 29

По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-полі­тична сфери. Усі вони у той чи інший спосіб організаційно оформлені та виражені. Тут функціонують органи управління державним майном, під­приємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров'я, наукою, культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це відносини між різними суб'єктами у межах самої виконавчої влади. При цьому най­повніше використовуються усі можливості останньої, її виконавчо-розпо­рядчий характер.

По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує життєдіяль­ність організаційних структур Верховної Ради України, судових і проку­рорських органів. У цьому розумінні тут також має місце реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством обсязі.

Отже, виконавча влада — це здатність держави за допомогою управ­лінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.

Усвідомлення сутності понять «управління», «влада», «державне управління», «виконавча влада», а також співвідношення влади і управ­ління є достатньою базою для того, щоб визначити співвідношення дер­жавного управління і виконавчої влади.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший вияв владних пов­новажень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специ­фічною складовою влади взагалі, а державне управління — це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження ви­конавчої влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль держав­ного управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі останньої?

Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність мініс­терства або обласної державної адміністрації — це спосіб реалізації вико­навчої влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, якщо йдеться щодо управлінської діяльності адміністрації державного вузу, школи, аптеки, магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою державного управління реалізується адміністративна влада (це поняття включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба ква­ліфікувати й внутрішньоуправлінську діяльність в органах державної ви­конавчої влади (наприклад, управлінські рішення щодо відпусток, надан­ня матеріальної допомоги, зміни місць дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної влади, реалізованої у дер­жавно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконав­чої, а й інших видів адміністративної влади.

ЗО Глава 1

Активне використання законодавцем терміна «орган виконавчої вла­ди» зумовлює необхідність розглянути питання про співвідношення по­нять «орган виконавчої влади», «орган державного управління» і «суб'­єкт виконавчої влади».

З перелічених понять достатньо розроблене лише поняття «орган державного управління». Під ним, як правило, розуміють структуру, яка реалізує управлінські функції держави. Звідси випливає, що органи ви­конавчої влади водночас є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади. Так, мініс­терства, комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних докумен­тах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна стверджувати, що органом виконав­чої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом ви­конавчої влади.

Складніше стоїть справа з поняттям «суб'єкт виконавчої влади». Не має сумніву, що до суб'єктів виконавчої влади належать усі органи остан­ньої. Питання полягає в тому, чи є її суб'єктами управлінські структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад, виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих органів міс­цевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» виконавчим комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої влади, тобто належать до її суб'єктів.

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб'єктами є й інші управлінські структури.

ГЛАВА 2 Поняття адміністративного права

Поняття галузі права розкривається через характеристику таких ка­тегорій, як «соціальне призначення права», «предмет і метод правового регулювання», «структура та функції права».

2.1. Соціальне призначення адміністративного права

Адміністративне право є однією з найрельєфніших галузей публічно­го права України. За допомогою засобів адміністративного права (норми, відносини, законодавство, компетенція суб'єктів, способи реалізації норм) здійснюється зовнішнє вираження і юридичне оформлення пуб­лічного інтересу в управлінні.

Публічний інтерес — це інтерес соціальної спільності, що визнаний, задоволений державою. Визнання публічності інтересу здійснюється шляхом його правового (юридичного) забезпечення (фіксації в нормах і встановленні механізму реалізації).

Як таку спільність можна розглядати все населення України. Най­яскравішим прикладом визнання публічності його інтересів є норми Конституції України 1996 р. (щодо права на підприємницьку діяль­ність — ст. 42, на власність — ст. 41, недоторканність житла — ст. ЗО, та­ємницю листування — ст. 31 та ін.).

Такою спільністю є населення окремого регіону, наприклад, Авто­номної Республіки Крим, її інтереси визнано публічними відповідно до норм Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р. Це використання російської мови в усіх сферах громадського життя (ч. 2 ст. 10); правова, організаційна, фінансова, майнова, ресурсна самостійність автономії (ч. 2 ст. З та ін.).

Такими спільностями є окремі групи людей. Наприклад, інтереси працівників міліції визнано публічними за допомогою забезпечення їх нормами Закону України «Про міліцію» 1990 р. Аналогічним чином ви­знано публічними інтереси державних службовців (Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ), іноземців (Закон України «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 р.), спожи­вачів (Закон України «Про захист крав споживачів» в редакції від 15 грудня 1993 р.) тощо.

Визнання інтересів публічними є умовою та гарантією існування й розвитку відповідних спільностей. Визнання публічними управлінських

32 Глава 2

інтересів перетворює їхніх носіїв на суб'єктів публічного управління (державного чи громадського).

Визнання публічними саме управлінських інтересів — соціальне при­значення адміністративного права.

Існує досить багато визначень адміністративного права, що містяться в навчальній і науковій літературі.

Наприклад, такі.

Адміністративне право може бути визначене як сукупність юридич­них норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються у сфері державного управління¹.

Адміністративне право як галузь права є система правових норм, що видаються органами виконавчої влади й іншими органами для організа­ції і функціонування державного управління, регулювання функціональ­но-юридичних режимів, забезпечення юрисдикційно-охоронної діяльно­сті й участі громадян².

Адміністративне право являє собою самостійну правову галузь, об'­єктом якої є аналітичне дослідження суспільних відносин у сфері діяль­ності виконавчої влади³.

Адміністративне право є однією з провідних, базових галузей україн­ського права, нормами якого регулюються суспільні відносини, що скла­даються здебільшого у сфері державного управління в процесі здійснен­ня виконавчої влади⁴.

Адміністративне право — це галузь права (сукупність правових норм), що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відно­сини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої і роз­порядчої діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення громадськи­ми організаціями, їх органами зовнішніх юридичне владних повноважень⁵.

Кожне визначення відображає найважливіші, на думку їхніх авторів, ознаки адміністративного права й у цьому змісті є справедливими. Разом з тим ще не сформульовано визначення, яке б містило всі особливості цієї галузі.

На жаль, дослідники не відобразили у наведених дефініціях належ­ність адміністративного права до права публічного. Навіть Ю. А. Тихо-миров, автор першого на пострадянському просторі підручника «Публіч­не право» (1995) цього не зробив.

Клюшничекко А. П. Радянське адміністративне право: Курс лекцій. — К., 1975. — С. 86. 2

Тихомиров Ю. А. Курс адміністративного права і процесу. — М., 1998. — С. 79. З

Агапов А. Б. Учебник административного права. — М., 1999. — С. 29. 4

Гончарук С. Т. Адміністративне право України: Навчальїшй посібник. — К., 2000. — С. 3.

Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю. П. Битяка. — Харків, 2000. — С. 19.

Поняття адміністративного права 33

Тому є сенс заповнити цю прогалину. Виходячи із соціального при­значення адміністративного права, можна запропонувати таке його ви­значення.

Адміністративне право — це галузь права, засобами якої (норми, від­носини, законодавство, методи, форми, компетенція суб'єктів, способи реалізації норм) формуються публічно-управлінські відносини, а також організується і забезпечується публічно-управлінська діяльність.

Адміністративне право — найбільш об'ємна, мобільна, нестабільна й одна з найскладніших юридичних галузей.

Немає такої галузі державного чи громадського життя, яке б не регу­лювалося адміністративним правом. Його норми регулюють діяльність структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, організацій, їхній вплив постійно від­чувають на собі конкретні люди.

Нас оточує величезна кількість усіляких загальнообов'язкових пра­вил, які регулюють поведінку людини в громадських місцях, установах, на транспорті та ін. Службові відносини, відносини між громадянами та органами держави, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями будуються відповідно до адміністративно-правових припи­сів.

Правила дорожнього руху, поводження у транспорті, правила водо­користування, санітарно-гігієнічні, пожежної і радіаційної безпеки, а та­кож багато інших — сфера впливу адміністративних установлень.

Норми адміністративного права охороняють відносини, що склада­ються під впливом цивільної, трудової, сімейної й інших галузей права.

З курсу «Теорії держави і права» відомо, що вся правова система по­діляється на галузі, що класифікуються за трьома головними групами:

1. профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) — конститу­
   ційне, адміністративне, цивільне, кримінальне право та їх процесуальні
   аналоги;
   
2. спеціальні — земельне, фінансове, трудове, сімейне, виправно-тру­
   дове право;
   
3. комплексні — господарське, сільськогосподарське, природоохорон­
   не, житлове, морське право тощо.
   

До профілюючих належать галузі, які концентрують у собі головні й вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби. Внаслідок цього вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу зміс­ту всіх галузей права. Правові режими інших галузей грунтуються саме на цих вихідних юридичних режимах.

Адміністративне право також належить до категорії фундаменталь­них. У зв'язку з цим слід підкреслити, що в умовах адміністративної ре­форми значно підвищується його роль як особливого інструмента в кар­динальній перебудові всієї системи державної виконавчої влади.

2 3—51

34 Глава 2

2.2. Предмет адміністративного права

Предмет правового регулювання (предмет права) будь-якої правової галузі становлять правові відносини, що регулюються цією галуззю.

Виходячи з цього, предметом адміністративного права є сукупність правових відносин, що складаються у сфері публічного (державного і громадського) управління. Як зазначалося раніше, провідна роль у цій системі належить державному управлінню, а значить і державно-управ­лінським відносинам.

Правовідносини — одне з найскладніших і проблемних питань теорії та практики. У всякому разі на сьогодні не існує загальновизнаного ро­зуміння їх сутності. У теорії права є щонайменше два підходи до розу­міння механізму виникнення правовідносин.

Відповідно до першого правовідносини — це урегульовані правом со­ціальні відносини, це ніби «правова шапка», що надівається на існуючі соціальні відносини. За цим визначенням схема виникнення правовідно­син така: з існуючих соціальних відносин вибираються ті, що потребують правового регулювання, після чого розробляються і приймаються потріб­ні норми.

Відповідно до другого підходу правовідносини — це результат дії правової норми, що передбачає у разі виникнення тієї чи іншої ситуації «вигідні» для держави правила поведінки людей, незалежно від існуючих соціальних відносин. У цьому разі виникнення правовідносин відбува­ється за такою схемою: припускаючи можливість виникнення певних си­туацій, держава заздалегідь конструює правила поведінки та закладає їх у юридичну норму. Готова до «вживання» конструкція правових відно­син використовується в разі потреби.

Норми, що містять такі конструкції, можуть ніколи не застосовувати­ся. Наприклад, норми Закону України «Про надзвичайний стан» від 26 червня 1992 р., який у 2000 р. втратив чинність.

Аналіз виникнення адміністративних правовідносин свідчить, що во­ни виникають за другим варіантом.

Такі, заздалегідь підготовлені конструкції містяться у багатьох нор­мативних актах, зокрема у законах України «Про правовий режим над­звичайного стану» від 6 квітня 2000 р., «Про захист населення і терито­рій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 р., «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., в особливій частині КУпАП; у документі Порядок прове­дення службового розслідування стосовно державних службовців та ін.

Відносини, що становлять предмет адміністративного права чи адмі­ністративно-правові відносини можна визначити як стійкі правові зв'яжи між суб'єктами й об'єктами публічного (в основному — державного) уп­равління, що виникають у результаті дії адміністративно-правових норм.

Поняття адміністративного права 35

Вони характеризуються такими особливостями:

• виникають у результаті управлінської діяльності з реалізації публіч­
  них, найчастіше державно-управлінських, інтересів;
  
• у них обов'язково бере участь суб'єкт, наділений державою відповід­
  ними управлінськими повноваженнями;
  
• для них, як і для управління взагалі, характерні владність і цілеспря­
  мованість. Це відносини влади і підпорядкування;
  

• вони захищені правовими засобами, у тому числі й примусовими.
Відносини, що регулюються адміністративним правом, містяться у різ­
них управлінських сферах. Це, наприклад, економіка, культура, комуналь­
не господарство, охорона здоров'я, освіта, внутрішні справи, оборона і т. ін.

Сфери соціально-господарського комплексу за ознаками своєї діяль­ності багато в чому автономні і загальне між, наприклад, комунальним господарством і морським транспортом відшукати важко. Водночас адмі­ністративно-правові відносини в названих сферах близькі за своєю сут­ністю. Споріднює їх те, що ці відносини виникають з управлінської ді­яльності і для цього застосовуються ідентичні методи і форми.

2.3. Метод адміністративного права

Поряд з предметом, важливу роль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції відіграє метод регулювання суспільних від­носин або метод адміністративного права. Саме поняття предмета і мето­ду правового регулювання є основою характеристики будь-якої галузі права, включаючи й адміністративне право.

У теорії права під методом правового регулювання мають на увазі прийоми юридичного впливу (точніше сполучення цих прийомів), якими визначається становище сторін у правовідносинах.

Виходячи з цього теорія права визнає існування двох первинних (найпростіших) прийомів регулювання: а) метод субординації та б) ме­тод координації. Саме вони визначають особливості юридичних режимів, що створюються тією чи іншою галуззю права.

Метод субординації формує централізоване, імперативне регулю­вання, яке зверху до низу проводиться на владно-імперативних засадах. Юридична енергія надходить тільки зверху, віц компетентних суб'єктів. Тому статус сторін, їхнє становище у правовідносинах насамперед харак­теризується субординацією чи підпорядкованістю.

Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулю­вання, що проводиться на паритетних засадах. Джерелом юридичної енергії за такого регулювання є будь-які суб'єкти правовідносин. Тому статус суб'єктів характеризується в першу чергу їх рівноправним стано­вищем у правовідносинах.

Зрозуміло, що в правовій дійсності зазначені методи у чистому ви-

2*

36