І. П. Голосніченко доктор юридичних наук, професор

Вид материала

Документы

Содержание Р. А. Калюжний Загальна частина 1.2. Соціальне управління та його види Соціальне управління 1.3. Державне управління: загальні положення 1.4. Принципи державного управління Рівність громадян перед законом Галузевий принцип Територіальний принцип Організаційні принципи функціонування (діяльності) Принцип нормативності Принцип єдиноначальності Принцип колегіальності Принцип відповідальності за прийняті рішення 1.5. Співвідношення державного управління і виконавчої влади ГЛАВА 2 Поняття адміністративного права 2.1. Соціальне призначення адміністративного права 2.3. Метод адміністративного права 2.4. Структура адміністративного права Загальна частина ... Полное содержание

Подобный материал:

• Парламентське видавництво, 5723.42kb.
• Академічний курс Підручник для вищих навчальних закладів За загальною редакцією академіка, 15341.53kb.
• Задорожній Олександр Вікторович, Буткевич Володимир Григорович, Мицик Всеволод Всеволодович, 3357.97kb.
• Національна юридична академія України, 6335.29kb.
• Київський національний університет внутрішніх справ, 661.83kb.
• Ббк 67. 2я73 о-66, 2807.04kb.
• Удк 37. 013. 42(075) ббк74. 6я7, 2614.78kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11391.98kb.
• В. О. Серьогін державне будівництво, 11412.44kb.
• С. М. Козьменко проректор двнз «Українська академія банківської справи нбу», доктор, 3090.43kb.

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

Підручник

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України

Київ Юрінком Інтер

2003

ББК 67.9(4УКР)301я73 К61

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України

Рекомендовано вченою радою Національної академії внутрішніх справ України (протокол № 15 від 29 жовтня 2002 р.)

Рецензенти: І. П. Голосніченко — доктор юридичних наук, професор,

Заслужений юрист України; Р. А. Калюжний — доктор юридичних наук, професор

Колпаков В. К., Кузьменко О. В.

К61 Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком

Інтер, 2003. - 544 с.

I5ВN 966-667-083-6

Підручник підготовлено відповідно до сучасної адміністративно-право­вої доктрини, що базується на Концепції адміністративної реформи в Україні. В ньому розкривається зміст норм Загальної та Особливої частин адміністративного права України. У Загальній частині поєднано нор­мативний матеріал і теоретичні положення, що розкривають сутність публічного управління, його співвідношення з державним управлінням; розглядається поняття адміністративного права, адміністративно-пра­вовий статус його суб'єктів, зміст адміністративного процесу. В Особливій частині розглядаються питання виконавчо-розпорядчої діяльності дер­жави в адміністративно-політичній сфері, галузях економіки та соціально-культурного будівництва, підприємництва, міжгалузевого управління, а також забезпечення законності в державному управлінні.

Розрахований на студентів, аспірантів, викладачів юридичних факультетів і вузів. Стане у пригоді науковцям, державним службовцям, працівникам правоохоронних органів, органів місцевого самоврядування, суду, прокуратури тощо.

ББК 67.9(4УКР)301я73+ +67.301я73

© Колпаков В. К., Кузьменко О. В., 2003
© Художнє оформлення
І5ВМ 966-667-083-6 видавництва "Юрінком Інтер", 2003

ПЕРЕДМОВА

Адміністративне право — одна з провідних галузей у правовій систе­мі України, складне соціально-юридичне утворення, в якому відобража­ються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві.

Адміністративне право базується на положеннях Конституції Украї­ни, нормативних актах Президента, Верховної Ради та Уряду України, актах органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, референду­мів, інших державних структур. Воно тісно пов'язане із теоретичними положеннями таких суміжних юридичних наук, як теорія держави і пра­ва, конституційне право, цивільне право, кримінальне право, криміналь­ний процес, кримінологія, трудове право та інших.

Як фундаментальна галузь публічного права, воно є необхідним інст­рументом у регулюванні діяльності структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, органі­зацій. Його вплив постійно відчувають на собі конкретні особи. Норми адміністративного права охороняють відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права.

Адміністративне право органічно пов'язане з виконавчою владою та державним управлінням. Воно виступає обов'язковим інструментом, здійснення державної виконавчої влади у формі державного управління. Його норми є правовою основою побудови й ефективного функціонуван­ня найбільш активної та потужної державної підсистеми — апарату дер­жавного управління.

Безпосередньо нормами адміністративного права встановлюються державно-владні управлінські правовідносини та закріплюються права і обов'язки громадян, а також інших суб'єктів, що не мають владних пов­новажень у відносинах з представниками держави; встановлюються орга­нізаційні та правові засади функціонування всієї системи державної ад­міністрації; здійснюється розподіл повноважень між органами державно­го управління та їх структурними одиницями; визначаються принципи, методи, форми державно-управлінської діяльності.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністра­тивно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких вза­ємовідносин, якими кожній людині має бути гарантовано реальне додер­жання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а та­кож ефективний захист цих прав і свобод у разі їх порушення.

Передмова

На адміністративне право припадає основне навантаження щодо юридичного забезпечення адміністративної реформи і створення ефек­тивної системи державного управління, яка б відповідала стандартам де­мократичної правової держави з соціальне орієнтованою ринковою еко­номікою.

Важливість цієї функції адміністративного права обумовлена, по-пер­ше, тим, що зміна ідеології державного управління є одним з визначаль­них чинників забезпечення інституційної спроможності інтегрування Ук­раїни в ЄС, по-друге, тим, що структурна незавершеність адміністратив­ної реформи стала чи не найголовнішим гальмом у поглибленні соціаль­но-економічних і політичних перетворень.

Адміністративне право посідає особливе місце у подоланні штучного протиставлення держави і ринку, в усвідомленні того, що основним суб'­єктом політики економічного зростання, подальшої демократизації су­спільства та поглиблення інтеграційних процесів є держава, яка має ста­ти надійним гарантом конституційних прав і свобод громадян.

В умовах змін соціальної структури суспільства завдяки інститутам адміністративного права реалізуються заходи щодо істотного зміцнення дієздатності держави і виконання нею регулюючих функцій не для витіс­нення вже сформованих ринкових механізмів, а для їх доповнення, вдос­коналення та посилення ефективності.

Навчальний курс з адміністративного права, базою якого є теоре­тичні положення адміністративно-правової науки і практика публічної управлінської діяльності, має своїм призначенням прищеплення майбут­нім юристам комплексу знань, умінь і навичок, які необхідні для вико­нання ними своїх обов'язків на професійному рівні.

Найважливішими завданнями курсу є надання студентам глибоких знань щодо основних категорій адміністративного права, сутності вико­навчої влади, публічного управління; механізмів адміністративно-право­вого забезпечення прав і свобод людини; управління галузями і функці­ями держави; забезпечення законності в управлінській діяльності. На­вчання сприятиме вільному орієнтуванню у чинному адміністративному законодавстві, системі та компетенції органів виконавчої влади і місцево­го самоврядування, принципах, методах і формах управління, неухильно­му додержанню вимог законності у практичній діяльності.

Адміністративно-правове законодавство порівняно з законодавством інших галузей права є найбільш мобільним і нестабільним. Це вимагає від студентів підвищеної уваги до тих нововведень, що відбуваються у змісті та структурі механізму адміністративно-правового регулювання, чинному законодавстві, а також поглиблення їх творчої активності та самостійності при засвоєнні основних адміністративно-правових інститутів.

У підручнику навчальний матеріал з адміністративного права тради­ційно розподіляється між двома частинами, що мають назви «Загальна частина» і «Особлива частина».

Передмова

Загальна частина адміністративного права поєднує нормативний матеріал і теоретичні положення, що розкривають поняття публічного управління, його риси і принципи, його співвідношення з виконавчою владою; поняття адміністративного права; зміст адміністративно-право­вих норм і відносин; визначають адміністративно-правовий статус суб'­єктів адміністративного права (громадян, Президента України, органів виконавчої влади, об'єднань громадян, підприємств і установ, державних службовців); сутність методів і форм управління; склад адміністративно­го правопорушення і відповідальність за його вчинення; зміст адмініст­ративного процесу.

Особлива частина поєднує нормативний матеріал і теоретичні поло­ження, що розкривають сутність і зміст регулюючого впливу та правові основи виконавчо-розпорядчої діяльності держави в адміністративно-по­літичній сфері, у сферах економіки і соціально-культурного будівництва, підприємництва, міжгалузевого управління, а також забезпечення закон­ності у державному управлінні.

Зміст Загальної й Особливої частин адміністративного права взаємо­залежні і становлять єдине ціле.

Підручник підготовлений відповідно до програм з курсу адміністра­тивного права. Крім того, враховано погляди фахівців і думки студентів щодо навчально-методичної літератури з цієї навчальної дисципліни, ви­користано багаторічний досвід і традиції викладання адміністративного права у Національній академії внутрішніх справ України.

Загальну частину підручника підготував В. К. Колпаков, Особливу частину — О. В. Кузьменко.

Автори висловлюють вдячність колективу кафедри адміністративно­го права Національної академії внутрішніх справ України, а також усім колегам, які своїми порадами, відгуками, зауваженнями сприяли підго­товці та виданню цієї книжки.

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

ГЛАВА 1

Сутність державного управління та його співвідношення з виконавчою владою

1.1. Основні загальні поняття категорії «управління»

Необхідність у визначенні змісту понять і сутності категорії «управ­ління» обумовлена природою адміністративного права, яке виступає ре­гулятором саме управлінських відносин.

Термін «адміністрація», який сьогодні широко поширений, включаю­чи побутовий рівень, у перекладі з латинської означає •«управління»-. То­му словосполучення «адміністративне право» цілком закономірно можна трактувати як «управлінське право».

Термін «управління» у буквальному розумінні — це діяльність з ке­рівництва чимось. У довідковій літературі є кілька визначень сутності управління. Найчастіше його розуміють як діяльність, що спрямовує і регулює суспільні відносини; сукупність приладів і механізмів, за допо­могою яких приводять у рух машини; підрозділ у системі установи; вид синтаксичної залежності тощо.

Така багатозначність зумовила необхідність уніфікувати як терміно­логію, так і її тлумачення, незалежно від того, які конкретні аспекти уп­равління висуваються на перший план.

Не повинно виникати такої ситуації, коли, приміром, економісти чи юристи, оперуючи управлінською термінологією, вкладають у неї різний зміст. Тому спроби дослідників відшукати загальне, що може реально ха­рактеризувати управління в усіх його можливих проявах, виявилися не тільки цікавими з наукової точки зору, а й такими, що мали велике прак­тичне значення.

Вирішальну роль у пошуку універсальних характеристик управління відіграла кібернетика (від грец. кг>рєрглтикті — митецтво управління) — наука про загальні закономірності та процеси отримання, зберігання, пе­редавання, обробка інформації. За допомогою категорій, вироблених кі­бернетикою, були визначені єдині позиції щодо розуміння сутності уп-

Сутність державного управління...

равління, яка по-різному трактувалася у різних варіантах «відомчого» підходу.

Цьому сприяло і те, що безпосереднім об'єктом вивчення кіберне­тики є абстрактний процес управління. Тобто вона досліджує процес управління в цілому, без урахування особливостей, які завжди притаман­ні конкретним учасникам реальних управлінських відносин.

Увагу спеціалістів різних галузей знань кібернетика привернула і за­стосуванням системного підходу до аналізу сутності управління та усіх категорій, пов'язаних з ним.

Основні вихідні позиції цього підходу такі: по-перше, кібернетика за­пропонувала шукати сутність зазначеного аналізу виходячи з визнання того, що управління є системою взаємодіючих компонентів; по-друге, ви­значила, що управлінські системи є цілісними (цілісність системи — це сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не прита­манні тим компонентам, що утворюють систему). Характерним прикла­дом щодо цього є механічний годинник, який складається з багатьох де­талей, сукупність яких породжує унікальну якість — здатність фіксувати перебіг часу); по-третє, поставила питання про самокерованість (самоор­ганізацію) управлінських систем; по-четверте, довела, що управління ви­никає та існує як об'єктивна закономірність.

І хоч системний підхід до аналізу явищ дійсності не є відкриттям кі­бернетики, саме вона привернула загальну увагу до того, що управління слід розглядати і досліджувати як цілісну систему, яка складається із взаємодіючих компонентів.

Таким чином, в управлінні, як в об'єктивно існуючому явищі, було виявлено і детерміновано головну ланку і носія усіх складових і ознак управління — управлінську систему.

Вивчення цілісних управлінських систем показало, що будь-яка з них складається з двох підсистем — керуючої, тобто тієї, яка управляє, і керованої, тобто тієї, яка піддається управлінню, відчуває на собі дію (вплив) керуючої підсистеми. Керуючу підсистему прийнято визначати як суб'єкт управління, тобто як те, що управляє, а керовану — як його об'єкт, тобто те, чим управляють. Отже, керуюча підсистема (суб'єкт) управляє керованою (об'єктом).

Керівництво (або управління) об'єктом здійснюється за допомогою управлінського впливу, який виходить від суб'єкта. Управлінський вплив — це ще один неодмінний і обов'язковий (завжди наявний) ком­понент управління. Без нього не може бути ні управлінської системи, ні управління як такого. Саме в управлінському впливі суб'єкта на об'єкт і закладено сутність управлінської діяльності, смисл і зміст взаємодії її компонентів (насамперед суб'єкта і об'єкта).

Управлінська система функціонує завдяки тому, що суб'єкт управ­ління впливає на його об'єкт. Внаслідок цього об'єкт певною мірою змі­нюється, набуває нових якостей та організаційних особливостей. Голов-

8 Глава 1

ною визначальною ознакою змін (набутих об'єктом нових якостей та ор­ганізаційних особливостей) є те, що вони відповідають потребам, інтере­сам і бажанням суб'єкта. Суб'єкт прагне до змін в об'єкті, які йому вигід­ні, корисні, відповідають цілям, завданням та уявленням про те, як має бути організований і як повинен функціонувати об'єкт. Тому управлін­ський вплив виступає як цілеспрямований та організуючий фактор.

Такий вплив містить комплекс керуючих команд, що їх виробляє, формує і видає суб'єкт. Об'єкт ці команди сприймає, «осмислює» і реалі­зує на практиці. Отже, керуючий вплив, виконуючи своє призначення, згідно зі своїм характером забезпечує підпорядкування та підвладність об'єкта суб'єктові.

Для формування керуючих команд суб'єкт потребує інформації про правильне чи неправильне «розуміння» об'єктом його попередніх ко­манд, наскільки точне їх виконання, чи достатній ефект, одержаний від них. Тому суб'єкт діагностує, досліджує, вивчає стан об'єкта, тобто вста­новлює і підтримує так звані зворотні зв'язки.

Зворотні зв'язки — це ще один компонент управлінської системи. Інформація, що є наслідком зворотних зв'язків, — підстава для оцінки суб'єктом стану об'єкта, коригування суб'єктом своїх дій, вироблення но­вих команд, тобто для формування чергового імпульсу управлінського впливу на об'єкт.

Саме за такою схемою відбувається перетворення (розвиток, еволю­ція) управлінських систем. Цей процес має постійний, безперервний (перманентний) характер. Він надає системі динамізму і забезпечує її розвиток та еволюцію. Його прийнято називати управлінським процесом, а системи, в яких такий процес спостерігається, — динамічними.

Отже, до основних компонентів управлінської системи належать:

1) суб'єкт управління, тобто джерело управлінського впливу, той, хто
управляє, виконує функції керівництва і впливає на об'єкт з метою пере­
ведення його у новий стан;

2. об'єкт управління, тобто те, на що спрямовано управлінський
   вплив суб'єкта, що функціонує під цим впливом;
   
3. управлінський вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і органі­
   зуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійсню­
   ється вплив на об'єкт і досягаються реальні зміни у ньому;
   
4. зворотні зв'язки, тобто інформація для суб'єкта щодо результатив­
   ності управлінського впливу та змін в об'єкті.
   

На підставі викладеного можна сформулювати універсальні, найза-гальніші, абстрактні (кібернетичні) визначення категорій «управління» та «управлінська система».

В узагальненому вигляді управління — це діяльність суб'єкта, що ви­являється у цілеспрямованому, організуючому впливі на об'єкт управління, здійснюваному з метою приведення його у бажаний для суб'єкта стан.

Сутність державного управління...

Управлінська система — це єдине ціле, що існує і розвивається внаслідок взаємодії його компонентів.

Учені пропонують й інші визначення цього поняття. Наприклад, під управлінською системою розуміють сукупність компонентів, які у проце­сі взаємодії утворюють єдине ціле; сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не притаманні її складовим (живий організм, будівля, годинник, комп'ютер, навчальна група тощо); сукупність вза­ємопов'язаних і взаємодіючих елементів, які становлять єдине ціле і роз­виваються відповідно до заданої мети, що є загальною для всіх цих еле­ментів; певну цілісність (єдність), що існує внаслідок внутрішньої вза­ємодії і зв'язків між елементами, які її утворюють.

З позицій кібернетики управлінський процес виявляється практично у будь-якій сфері живої або неживої природи і концентрується у трьох глобальних управлінських системах: механічній, біологічній і соціальній. Залежно від цього виділяють три основні види управління:

технократичне — управління технікою, механізмами, машинами;

біологічне — управління живими організмами рослин і тварин;

соціальне — управління людьми та їх колективами.

Кожен з перелічених видів є об'єктом пізнання і досліджується лю­диною в рамках відповідних наук.

Перші два види управління — це в основному сфера природничих, а також наук техніко-математичного профілю. Дослідження соціального управління є безпосереднім завданням суспільних наук. Що стосується кібернетики, то її пріоритети обмежені «трансплантацією» в галузь соці­альних досліджень найзагальніших абстрактних понять щодо категорії управління.

Кібернетичний підхід до поняття «управління» — це підхід формалі­зований. Практичне застосування він дістав у сфері кількісних показни­ків, там, де управлінські категорії здебільшого представлені математич­ними формулами та символами. У такому вигляді вони реально можуть використовуватися лише у сфері техніки: комп'ютерах, калькуляторах, касових апаратах, аудіо- і відеосистемах, навігаційних, криміналістичних та інших приладах.

Внаслідок такого роду особливостей кібернетика не може пояснити ті управлінські процеси, які реалізуються у соціальних системах, де го­ловною дійовою особою виступає людина. Прийнятна як найзагальніша і в основному формальна наука про управління вона виявляється не­спроможною, якщо йдеться про своєрідність управлінських відносин у людському суспільстві.

Люди, наділені волею і свідомістю, виступають при цьому і в ролі керую­чих, і в ролі керованих. Водночас вони є джерелами управлінського впли­ву і об'єктами, які відчувають цей вплив на собі. Люди формують інфор­маційні потоки, оцінюють ефективність впливу, визначають цілі та завдан­ня управління, приймають рішення, реалізують управлінські команди.

К) Глава 1

Іншими словами, управління у соціальних системах виявляється у свідомо-вольових зв'язках людей. Усі основні управлінські категорії (суб'єкт, об'єкт, управлінський вплив, зворотні зв'язки) не є абстрактни­ми. Вони матеріалізовані у конкретних діях людей, колективів, у взаємо­відносинах між ними.

Саме тому за змістом структурних елементів, управлінських взаємо­зв'язків та взаємозумовленостей найскладнішим визнається соціальне управління, тобто управління людьми та їх колективами. Пізнання як со­ціального управління в цілому, так і окремих його сторін є завданням ба­гатьох наук соціального профілю, у тому числі й адміністративного права.

1.2. Соціальне управління та його види

Соціальне управління — це управління, здійснюване у людському сус­пільстві, людьми стосовно людей. І суб'єкт, і об'єкт управління представ­лені тут людиною. Отже, в управлінських системах, які функціонують у соціальному середовищі, головним і провідним є людський фактор.

Основними категоріями соціального управління є ті самі суб'єкт, об'­єкт, управлінський вплив, зворотні зв'язки, управлінська система. Проте їх зміст, форми і методи впливу, цілі взаємодії, принципи, на яких вони базуються, зовсім інші, кардинально відмінні від технократичних і біоло­гічних систем. Усі відомі категорії набувають у соціальному управлінні конкретного вираження у діях людей, їх колективів та взаємозв'язках.

Управління має місце у будь-якому суспільстві і практично у будь-якому людському колективі. Залежно від історичних, екологічних, полі­тичних та інших обставин можуть змінюватися його цілі, форми, методи. Незмінною залишається необхідність в управлінні.

Основою потреби в управлінні є проста на перший погляд обставина, властива будь-якому людському колективові. Це — співробітництво лю­дей всередині колективу. Саме співробітництво, спільна діяльність зара­ди досягнення конкретних цілей перетворює окремо взятих людей на ко­лектив.

Уявімо, що зібралася група людей, де кожен прагне до адекватної для всіх мети (наприклад, до створення фірми, підприємства, громадського формування). У який спосіб найкраще розв'язати спільну для всіх і кож­ного окремо проблему? Певна річ, найефективніший спосіб — співробіт­ництво, спільна діяльність, спільне подолання труднощів і розв'язання завдань, що постають на шляху досягнення мети. Іншими словами, треба створити колектив і, використовуючи знання, психічні, фізичні та інші можливості його членів, розпочати спільну діяльність. Зробити це можна тільки шляхом впливу на кожну людину, щоб кожний усвідомив необ­хідність спільної праці. В результаті матимемо соціальну управлінську систему, де є суб'єкт, об'єкт і управлінський вплив.

Сутність державного управління... 1_1_

Потреба людей у співробітництві, спільній діяльності, спільній праці об'єктивно породжує потребу управління. Водночас ця потреба завжди виникає там, де спостерігаються будь-які варіанти спільної діяльності людей. Управління в цій ситуації являє собою засіб забезпечення спіль­ної діяльності — умову її нормального функціонування.

Суспільство в цілому є результатом спільної діяльності людей, їх співробітництва. Більше того, у такому розумінні суспільство — найвища форма спільної праці людей, а управління — атрибут суспільного життя.

Виходячи з викладеного, визначимо істотні, на наш погляд, ознаки соціального управління:

1) соціальне управління завжди наявне там, де виникає спільна
діяльність людей;

2. головне призначення управління — регулюючий вплив на поведін­
   ку учасників спільної діяльності;
   
3. функції соціального управління (координація, узгодження, плану­
   вання, контроль, нагляд, примус) реалізуються у рамках суспільних від­
   носин;
   
4. внаслідок соціально-управлінських впливів виникають управлін­
   ські відносини, які є різновидом, по-перше, суспільних, а по-друге, вольо­
   вих відносин;
   
5. соціальне управління — різновид людської діяльності.
   

На підставі цих ознак можна сформулювати визначення соціального управління.

Соціальне управління — вид вольової діяльності, вираженої у ціле­спрямованому й організуючому впливі, здійснюваному з метою забезпечен­ня узгодженості й впорядкованості спільних дій людей та їх колективів в інтересах ефективного розв'язання завдань, що стоять перед ними.

Як і будь-який інший вид управління, соціальне управління має си­стемний характер і здійснюється в рамках соціальних управлінських си­стем. До факторів, які детермінують ці системи, належать такі:

1. єдність системи стосовно середовища та багатоманітність її зв'яз­
   ків з ним;
   
2. наявність у системи відносно самостійних компонентів, з яких
   утворено її керуючу та керовану підсистеми;
   
3. інтегрування компонентів системи, внаслідок чого ціле (система)
   набуває властивостей і характеристик, яких немає в окремих складових
   системи, тобто наявність у системи інтегративних якостей;
   
4. наявність всередині системи суперечностей, які є рушійною силою
   її саморозвитку, породжують необхідність самоуправління, цілеспрямо­
   ваного впливу однієї підсистеми (керуючої) на іншу (керовану);
   
5. історичність системи, тобто розвиток її у часі.
   

Соціальне управління, як і весь комплекс відносин, що складаються у суспільстві, — багатопланове й багатогранне явище. Управління може здійснюватися як однією людиною, так і колективом людей. Управляти

? Глава 1

можна економікою, соціально-політичною, духовною сферами тощо. Са­ме тому вивченням соціального управління займаються представники різних галузей знань: економісти, соціологи, філософи, психологи, юрис­ти. При цьому пропонуються різні варіанти його структури.

З позицій юридичної науки, в основі первісного підходу до структу-ризації соціального управління доцільно використовувати критерій «прі­оритету інтересів», оскільки останній використовується як один із крите­ріїв при виділенні публічного і приватного права.

На цій підставі соціальне управління поділяється на:

а) управління, здійснюване з метою реалізації! публічних (загальних)
інтересів, чи публічне управління;

б) управління, здійснюване з метою реалізаціїї корпоративних інте­
ресів, чи корпоративне управління;

в) управління, здійснюване з метою реалізаціїї приватних інтересів,
чи приватне управління.

Найбільш рельєфними юридичними супутниками зазначених видів соціального управління є: адміністративне право — для публічного управління; корпоративне право — для корпоративного управління; ци­вільне право — для приватного управління.

Публічне управління складається з:

1. державного управління, де суб'єктом виступає держава в особі від­
   повідних структур;
   
2. громадського управління, де суб'єктами є недержавні утворення.
   

Слід зазначити, що в суспільстві, організованому на державній осно­ві, переважне значення має державний канал соціально-управлінського впливу. Нині у суспільному житті важко відшукати хоч би одну сферу, якої так чи інакше не торкався б управлінський вплив держави.

Поряд з цим в умовах адміністративної реформи і ринкових перетво­рень в економіці зростає активність недержавних формувань і структур, які беруть дедалі більшу участь в управлінні не тільки громадськими, а й державними справами, у розв'язанні політичних, господарських і соці­ально-культурних проблем.

Державне і громадське управління у своїй діяльності не протистоять одне одному. Як різновиди публічного управління вони мають багато спільного. Це зумовлено єдністю публічних інтересів, цілей і завдань, у досягненні і вирішенні яких обидві системи беруть активну участь, а та­кож самою природою управлінської діяльності.

Кожному з названих видів управлінської діяльності притаманні спе­цифічні ознаки, що виключає можливість їх ототожнення. Відмінності між ними зумовлені особливостями їх організації, характером використо­вуваних форм і методів впливу.

Так, суб'єкти державного управління виступають від імені держави. Рішення, що приймаються у рамках цієї системи, обов'язкові для всіх учасників суспільних відносин, у тому числі й для недержавних органі-

Сутність державного управління... 13_

зацій та формувань, їх діяльність має юридично-владний характер і за­безпечується примусовою силою держави.

Суб'єктами громадського управління виступають недержавні утворен­ня. До них належать різні самоврядні структури та їхні органи. Вони ви­ступають як суб'єкти публічного управління виключно від свого імені тільки для вирішення питань, що визначені їх статутними документами.

Зокрема, ст.16 Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» від 25 червня 1991 р. передбачає, що громадське управління у даній сфері здійснюється громадськими об'єднаннями й ор­ганізаціями, якщо така діяльність передбачена їхніми статутами. Його метою є реалізація природоохоронного законодавства, контроль за додер­жанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середо­вища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узго­дженості дій державних і громадських органів у цій галузі. Стаття 21 цього Закону визначає конкретні повноваження громадських об'єднань у цій сфері. Відповідно до неї вони мають право:

• розробляти і пропагувати свої природоохоронні програми;
  
• утворювати громадські фонди охорони природи;
  
• виконувати роботи з охорони та відтворення природних ресурсів,
  збереження та поліпшення стану навколишнього природного середо­
  вища — за погодженням з місцевими радами за рахунок власних
  коштів і добровільної трудової участі членів громадських об'єднань;
  
• брати участь у проведенні перевірок виконання підприємствами,
  установами та організаціями природоохоронних планів і заходів;
  
• проводити громадську екологічну експертизу, обнародувати її ре­
  зультати і передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення;
  
• одержувати у встановленому порядку інформацію про стан навко­
  лишнього природного середовища, джерела його забруднення,
  програми і заходи щодо охорони навколишнього природного середо­
  вища;
  
• виступати з ініціативою проведення республіканського і місцевих ре­
  ферендумів з питань охорони довкілля, використання природних ре­
  сурсів та забезпечення екологічної безпеки;
  
• вносити до відповідних органів пропозиції щодо організації терито­
  рій та об'єктів природно-заповідного фонду;
  
• подавати до суду позови щодо відшкодування шкоди, заподіяної вна­
  слідок порушення законодавства про охорону навколишнього при­
  родного середовища, в тому числі здоров'ю громадян і майну громад­
  ських об'єднань;
  
• брати участь у заходах міжнародних неурядових організацій з питань
  охорони навколишнього природного середовища.
  

Суб'єктами громадського управління у сфері охорони громадського порядку є громадські формування з охорони громадського порядку. Вони

Н Глава /

створюються згідно із Законом України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р. як громадські об'єднання на добровільних засадах за місцем роботи, навчан­ня чи проживання громадян. Рішення про створення громадських фор­мувань з охорони громадського порядку приймається на зборах (конфе­ренціях) громадян, їх чисельність не може бути менше ніж 10 осіб. На збори можуть бути запрошені представники трудових колективів, на­вчальних закладів, правоохоронних органів та громадськості. Місцеві дер­жавні адміністрації, органи місцевого самоврядування та правоохоронні органи повинні надавати всіляку допомогу та підтримку у створенні гро­мадських формувань з охорони громадського порядку. Відповідно до Ти­пового статуту громадського формування з охорони громадського поряд­ку і державного кордону (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2000 р.) вони мають право брати участь у забезпе­ченні охорони громадського порядку разом з працівниками органів внут­рішніх справ (а в сільській місцевості — самостійно) шляхом виконання конкретних доручень керівника відповідного органу внутрішніх справ; вживати разом з працівниками органів внутрішніх справ заходів щодо припинення адміністративних правопорушень і злочинів; представляти і захищати інтереси своїх членів у державних органах та на підприємствах, в установах, організаціях, навчальних закладах; вносити до органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності пропозиції щодо запобігання адміністративним правопорушенням і злочинам, виникненню причин та умов, що сприяють їх вчиненню, і т. ін.

Громадське управління у публічній сфері здійснюють також органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні комітети, ко­мітети мікрорайонів, районів у містах, сільські, селищні). Вони утворю­ються і функціонують відповідно до Закону України «Про органи само­організації населення» від 11 липня 2001 р. і є однією з форм участі чле­нів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення.

Органу самоорганізації населення у межах території його діяльності під час його утворення можуть надаватися повноваження представляти разом з депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади; вносити у встановленому порядку пропозиції до про­ектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та проектів місце­вих бюджетів; організовувати на добровільних засадах, включаючи ство­рення тимчасових або постійних бригад, участь населення у вжитті захо­дів щодо охорони навколишнього природного середовища, охорони пам'яток історії та культури, ліквідації наслідків стихійного лиха, будів­ництва і ремонту шляхів, тротуарів, комунальних мереж, об'єктів загаль-

Сутність державного управління...

ного користування, проведення робіт з благоустрою, озеленення та утри­мання в належному стані садиб, дворів, вулиць, площ, парків, кладовищ, братських могил, обладнання дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами тощо з додержанням встановле­ного законодавством порядку проведення таких робіт.

Діяльність суб'єктів громадського управління, як правило, не під­кріплюється примусовою силою в характерному для державного управ­ління обсязі, а її рисою є морально-організаційний характер.

1.3. Державне управління: загальні положення

Державне управління — функція держави, яка притаманна спеціаль­ним організаційним структурам (органам), їх сукупність є системою ор­ганів державного управління. Ця система в цілому і кожна з її складових окремо, виконуючи функції державного управління, діють виключно від імені держави. Рішення, які вони приймають, обов'язкові для всіх учас­ників суспільних відносин, у тому числі і для недержавних організацій та формувань. Складається ця система з двох компонентів:

а) державних органів, тобто належних державі (наприклад, міністер­
ство, обласна державна адміністрація);

б) недержавних (не мають статусу державних) органів, тобто державі
не належних.

Першим у цій системі належить головне і провідне місце, їх сукуп­ність є складовою частиною апарату держави. У цих органах на сплатній основі працюють державні службовці.

Другі можуть здійснювати державне управління лише в тому разі, якщо держава делегує їм відповідні повноваження. Так, Законом Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. недер­жавним структурам — виконавчим комітетам рад — делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади, зокрема такі: статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; здійснення згідно з законом конт­ролю за додержанням цін і тарифів; погодження у встановленому поряд­ку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, уста­нов та організацій, розташованих на відповідній території, які перебува­ють у державній власності; здійснення контролю за додержанням законо­давства щодо захисту прав споживачів; облік відповідно до закону жит­лового фонду, здійснення контролю за його використанням; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у порядку, встановлено­му законодавством; вирішення відповідно до законодавства спорів з пи­тань містобудування; забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на під­приємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності;

_16