Л. А. Калинина Ответственный редактор

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Характеризуя систему федеральных органов исполнительной власти следует обратить внимание на происшедшие изменения в указанной системе. В соответствии с Указами Президента Российской Федерации: «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09 марта 2004 года № 314 указанная система представлена тремя видами организационно-правовых форм: федеральным министерством, федеральной службой и федеральным агентством.^¹⁹

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, сфере деятельности.

В основе построения федеральных министерств присутствуют различные критерии. Как правило, федеральные министерства создаются и функционируют на основе отраслевого принципа. На это, прежде всего, указывает управляемая сфера деятельности, т.е. определенная область, границы, в пределах которых, органы исполнительной власти распространяют свою деятельность. Например, сфера промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, а также область технического регулирования и обеспечения единства измерений, освоение месторождений полезных ископаемых на основе соглашений о разделе продукции находятся в ведении Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.^²⁰ Объектами государственного регулирования, отнесенными к ведению Министерства сельского хозяйства Российской Федерации является сфера агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, а также в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских рыбных портах, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания. ^²¹

Выделяются и функциональные министерства. Так, Министерство финансов Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной, страховой политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.^²²

В отдельных случаях просматривается и территориально-региональный критерий создания министерств. Ярким примером тому является Министерство регионального развития Российской Федерации, деятельность которого направлена на совершенствование федеративных отношений, развитие местного самоуправления, регулирование межнациональных отношений.^²³

Все существующие в настоящее время федеральные министерства, условно можно разделить на несколько групп, а именно, создаваемые: а) в административно-политической сфере (обороны, безопасности, иностранных дел, внутренних дел, юстиции; б) в различных сферах экономической и хозяйственной жизни общества (промышленности и энергетики, сельского хозяйства, транспорта и связи, природных ресурсов, финансов); в) в социально-культурной сфере (здравоохранении и социальном развитии, образовании и науке, кинематографии, печати и массовых коммуникациях).

В ведении федеральных министерств могут находиться федеральные службы и федеральные агентства. В этом случае в отношении данных органов Федеральные министерства наделяются контрольными и координационными полномочиями. Так, Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности, находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта и Федерального агентства геодезии и картографии.^²⁴

Федеральные министерства также осуществляют координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Компетенция и полномочия федеральных министерств определяются положениями о них, которые утверждаются либо Президентом Российской Федерации в отношении подведомственных ему органов, либо Правительством Российской Федерации. Компетенция министерств включает определение их основных задач, взаимоотношений с иными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объем принадлежащих им административно-властных полномочий и т.д.

Аппарат федеральных министерств строится применительно к возлагаемым на них задачам. В качестве структурных подразделений федеральных министерств входят, создаваемые по основным направлениям деятельности, департаменты, в состав которых включаются отделы. Федеральные министерства могут создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности; а также учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерств, подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральное министерство возглавляет федеральный министр, который наделяется широким спектром полномочий: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников; вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной сфере деятельности и сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства Российской Федерации; во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; вносит в Правительство Российской Федерации предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда; принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда; назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

Федеральные службы, в соответствии с установленным общим правилом, являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбе с преступностью, общественной безопасности.

Под функциями по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. При этом под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров и кадастров. К примеру, Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет контрольно-надзорные полномочия за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства.^²⁵ А федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.^²⁶ Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными агентствами непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

По общему правилу федеральные агентства осуществляют правоприменительные функции за исключением функций по контролю и надзору. Вместе с тем некоторые федеральные агентства определяются как федеральные органы исполнительной власти по реализации государственной политики. К примеру, таковыми являются Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по атомной энергии.^²⁷

При этом имеются и федеральные агентства, осуществляющие функции по контролю и надзору. Так, в соответствии с Положением о Федеральном медико-биологическом агентстве № 206 от 11 апреля 2005 года, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации, данный федеральный орган исполнительной власти прямо реализует контрольно-надзорные полномочия в подведомственных сферах.^²⁸

В ряде случаев федеральные службы, федеральные агентства наделяются функциями по нормативному регулированию /к примеру, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в соответствии с положениями об этих органах, осуществляют функции по выработке государственной политики, а также нормативно-правовому регулированию.^²⁹ Издавать приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения и иные акты, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти вправе, имеющее статус федерального агентства, Управление делами Президента Российской Федерации. Самостоятельно принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности Федеральное агентство по атомной энергии.^³⁰

С точки зрения подведомственности выделяются федеральные службы, федеральные агентства, руководство которыми осуществляют либо Президент Российской Федерации, либо Правительство Российской Федерации, либо федеральные министерства.

Персональная ответственность за выполнение возложенных на Федеральную службу или Агентство полномочий, возлагается на руководителя данных органов.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Территориальные органы в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов. Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета. Порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.^³¹ Осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может быть передано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства и соответствующего органа исполнительной власти. При этом территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Студентам следует учитывать, что преобразования в организационной структуре прежде всего свидетельствуют об изменении содержания управления, о степени его соответствия социальным задачам.

Анализ организационной структуры исполнительной власти, свидетельствует о том, что данный элемент исполнительной власти должен быть наиболее стабильным и менее всего подвержен влиянию внешних факторов, иметь значительный запас прочности, обеспечивать устойчивость управленческих связей. Однако, степень стабильности и изменчивости организационно-правовых форм вовсе не означает закостенелость исполнительной власти и неспособность ее реагирования на изменяющиеся условия, в которых она функционирует. Организационно-правовые формы исполнительной власти должны четко, гибко и оперативно реагировать на изменяющуюся ситуацию, способствовать эффективности управленческого процесса. Следовательно, должна быть обеспечена определенная степень ее стабильности и изменчивости. Практика организации и деятельности исполнительной власти в течение последнего десятилетия показывает: названные обстоятельства в должной мере не учитываются, а иногда прямо игнорируются, что в свою очередь снижает уровень управляемости, нарушает организационные связи, свидетельствует о поверхностном подходе к совершенствованию организационного механизма исполнительной власти. Итак, если говорить в целом о нововведениях административной реформы применительно к системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, то здесь просматривается тенденция, направленная на унификацию организационно-правовых форм; определение специфики деятельности федеральных органов исполнительной власти на основе функционального критерия. При этом процесс распределения функций между органами проявляется двояко. С одной стороны речь ведется о перераспределении функций в рамках одной и той же организационно-правовой формы; с другой - просматривается вертикальная специализация и создание многоступенчатой министерской системы, что, безусловно, играет положительную роль в совершенствовании внутриорганизационных, служебных отношений.

Однако, сложившаяся система и структура федеральных органов исполнительной власти не идеальна, о чем не раз отмечалось в научной литературе.^³² При сравнительно одинаковых требованиях, предъявляемых к однотипным организационным формам, фактически созданы разные не только по уровню подчиненности, но и по объему полномочий, органы. При этом однопорядковые государственно-управленческие действия, в одном случае именуются как контрольно-надзорные функции и закрепляются за федеральными службами, (выдача разрешений /лицензий/ на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов); в другом - как правоприменительные и закрепляются за федеральными агентствами (издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров) в качестве функций по оказанию государственных услуг; а в третьем – как функции нормативного регулирования. Нельзя обойти вниманием и факт чрезмерного увлечения объединением разнопорядковых управляемых сфер и формированием «суперминистерств», т.е. министерств занимающихся управлением ряда отраслей или осуществлением ряда функций. Следует подчеркнуть, что современная тенденция создания «суперминистерств» отнюдь не является новой идеей. Такие попытки наблюдались уже в прошлом при осуществлении административных реформ, проводимых как в России, так и в зарубежных странах, но при этом не имели успеха. Оказалось, насколько полезно приспособление министерств к решению управленческих задач - настолько вредны громоздкие министерства, в организации и деятельности которых, отчетливо проявляется субъективная политика распределения функций между министерствами. Поэтому есть все основания предвидеть структурные подвижки.

Вопросы к экзаменационному зачету по спецкурсу

1. Учебный курс «Сущность и формы реализации исполнительной власти», его назначение и содержание, структура.

2. Сущность и формы реализации исполнительной власти как правовой институт.

3. Источники курса «Сущность и формы реализации исполнительной власти.

Наука о сущности и формах реализации исполнительной власти. Развитие знаний о сущности и формах реализации исполнительной власти. Роль административно-правовой науки в развитии и совершенствовании теории, законодательства и практики форм реализации исполнительной власти.
Основные концепции административно-правовой науки в изучении исполнительной власти и форм ее реализации.

6. Общенаучные методы исследования сущности и форм реализации исполнительной власти: общие, специальные.

Blog

Л. А. Калинина Ответственный редактор

Вопросы к экзаменационному зачету по спецкурсу