Geum.ru

Л. А. Калинина Ответственный редактор

Вид материалаДокументы
Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее госуд
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6

При изучении темы «Функции и принципы реализации исполнительной власти» студентам особо необходимо обратить внимание на понятие функций и принципов исполнительной власти.

Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.


Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и отсутствии их должной систематизации, а, следовательно, необходимости теоретического осмысления этой сложной проблемы. В разные периоды развития российской государственности, такие попытки предпринимались неоднократно. В частности, к вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по административному праву обращались Вишняков В.Г., Бачило И.Л., Бахрах Д.Н., Бельский К.С., Евтихиев И.И., Козлов Ю.М., Кузнецов И.Н., Лазарев Б.М., Тихомиров Ю.А., Туманов Г.А., Юсупов В.А., Ямпольская Ц.А. и др.8

Классификация функций проводится по различным основаниям, и в зависимости от критерия, положенного в ее основу, выделяются функции основные и неосновные, общие, специальные и вспомогательные, функции-операции и функции-задачи. Указанный перечень видов функций является далеко неисчерпывающим. Однако, несмотря на различия в подходах к исследованию данного вопроса, по-существу, всеми ведущими учеными-административистами в числе наиболее значимых указываются такие функции исполнительной власти как исполнительно-распорядительная (управление), регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная.

Изучение указанных функций позволяет рассматривать исполнительную власть под углом зрения ее разносторонней деятельности и, в конечном итоге, влияет на ее положение в конституционном механизме.

Слаженность и безотказность механизма функционирования и организации исполнительной власти находят свое выражение в системе принципов. Все принципы представляют собой основополагающие идеи и начала, раскрывающие механизм организации и функционирования исполнительной власти.

К основным принципам организации и функционирования исполнительной власти относятся: принципы разделения властей, законности, верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, народовластия, федерализма, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Указанные принципы заключают в себе идею о том, что исполнительная власть реализуется не по инерции, а на основе научного знания, позволяющего с той или иной степенью точности прогнозировать развитие событий в обществе. Будучи обобщающими категориями все указанные принципы выполняют роль правообразующего фактора и имеют определяющее влияние на практику правоустановления, правоисполнения и правоприменения в целом. Правовое опосредствование этих принципов помогает обеспечить единство их понимания, исключает субъективное толкование и применение установленных правил поведения. Они получают свое закрепление на законодательном уровне. Такой подход вносит большую конкретность и устойчивость в государственно-управленческие отношения, позволяет бесспорнее и точнее судить о том, кто и что конкретно должен делать для реализации полномочий в сфере исполнительной власти.

Раскрывая содержание принципов в сфере исполнительной власти, студентам следует иметь в виду сложность и неоднозначность их толкования.

Закрепление принципов организации и функционирования исполнительной власти в административном законодательстве во многом предопределено развитием научных разработок по административному праву этого круга вопросов. К наиболее значимым следует отнести работы Власова В.А., Лунева А.Е., Елистратова А.Е., Козлова Ю.М., Евтихиева И.И., Романова П.И.,, Студеникина С.С., Ямпольской Ц.А.., Яковлева Г.С. и др.

К теме № 5 «Формы реализации исполнительной власти»

Изучение темы «Формы реализации исполнительной власти», рассчитанной на шесть часов, следует начать с уяснения соотношения государственного управления и государственного регулирования. Это обусловлено тем, что экономисты, политики, юристы, широко оперирующие в последнее время указанными терминами неодинаково трактуют их. Да и обзор нормативных актов показывает, что при формулировании функций, компетенции органов исполнительной власти, государственное регулирование не только противопоставляется государственному управлению, но зачастую сводит на нет значимость государственного управления как общественного и правового явления. В качестве сущностной характеристики государственного регулирования в одних источниках выдвигается «установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий».9

Государственное регулирование определяется и как система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей, осуществляемых органами государственного управления10 и как способ государственного воздействия на состояние и поведение объекта управления преимущественно методами создания субъектам самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности.11

Ю.М. Козлов содержание государственного регулирования определяет в двух смыслах: широком и узком. Так, по мнению автора в широком смысле термин «государственное регулирование» есть ни что иное, как: а) установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления (управленческой, хозяйственной, социально-культурной и т.п.); б) обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами; в) защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений; г) использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов. В узком смысле регулирование, сохраняя названные черты, чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на организационно не подчиненные регулирующему исполнительному органу объекту, включая и иные исполнительные органы.12

Анализ различных точек зрения приводит к выводу о том, что несмотря на некоторые различия в подходах к определению содержания государственного регулирования, во всех случаях усматриваются черты, аналогичные государственному управлению. Во-первых, в административно-правовом понимании государственное регулирование представляет собой комплекс действий, которые совершаются специальными субъектами государственной власти. Во-вторых, государственное регулирование как комплекс юридических действий (средств и методов) исполнительной власти на различные сферы и области социально- культурной, экономической, политической жизни находит нормативное закрепление. В третьих, методы государственного регулирования разнообразны и многовариантны. Иными словами, употребление термина государственное регулирование означает не различие в понимании государственного управления, но лишь оценку одного и того же правового явления с разных сторон: государственное регулирование есть выражение комплекса действий, которые совершаются в процессе осуществления исполнительной власти.

Студентам следует обратить внимание и на то, что государственное регулирование как совокупность юридических действий, осуществляемых органами исполнительной власти, и с помощью которых поддерживаются, изменяются, прекращаются общественные отношения в соответствии с заданными параметрами в законодательстве являются одной из функций и одновременно формой реализации исполнительной власти с использованием таких средств как регистрация, лицензирование, сертификация, стандартизация, регулирование цен и др..

Планирование на сегодняшний день также остается ведущей универсальной формой при осуществлении функций исполнительной власти.

Как проявление государственного регулирования планирование в деятельности исполнительной власти представляет собой определенный порядок работы с указанием ее целей, содержания, объема, методов, последовательности, сроков выполнения.

Раскрывая юридическую природу планирования студентам следует уяснить то обстоятельство, что содержание плана составляют индивидуально-конкретные предписания, направляемые, прежде всего тем или другим органам исполнительной власти, их структурным подразделениям либо отдельным государственным служащим. Однако было бы неправильно связывать содержание функции планирования с функциями конкретных звеньев организационной системы исполнительной власти: органы создаются, реорганизуются, ликвидируются в то время планирование как функция исполнительной власти остается всегда.

Планирование заключает в себе организационное значение. На его основе развиваются практические действия субъектов исполнительной власти. Процесс планирования регламентируется рядом нормативных актов. Причем во всех случаях планирование как элемент регулятивной деятельности обеспечено правоорганизующими средствами. В некоторых случаях требуется выработка дополнительных правовых предписаний, а в других – совершенствование уже принятых актов. Перед студентами стоит задача обобщить принципы систематизации законодательства о планировании.

Отмечая важное значение планирования как функции исполнительной власти, студенты должны уяснить его сущностные элементы, имеющие особое юридическое значение в регулировании социально-экономических процессов на современном этапе. К ним относятся государственное прогнозирование, государственное программирование, государственная координация.

Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации в условиях становления социально-ориентированной рыночной экономики являясь разновидностью государственного регулирования представляет собой систему научно-обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития, основанных на законах рыночного хозяйствования.

Государственное программирование социально-экономического развития Российской Федерации представляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Систему государственных прогнозов, программ можно классифицировать по различным основаниям: 1. В зависимости от сроков выделяются государственные прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации а) на долгосрочную, б) среднесрочную в) краткосрочную перспективы. 2. По территориальному критерию можно выделить прогнозы, программы которые разрабатываются а) в целом по Российской Федерации; б) по регионам; 3. В зависимости от структуры социально-экономического комплекса выделяются прогнозы и программы а) отраслевые; б) комплексные; в) отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Функция координации социально-экономической, политической жизни общества и государства проявляется во взаимодействии субъектов исполнительной власти с иными участниками административно-правовых отношений; в установлении связей между отраслями, сферами, комплексами, регионами, а также в согласовании их деятельности.

Общее назначение контрольной функции как формы осуществления исполнительной власти сводится к тому, чтобы всеми средствами, имеющимися в распоряжении органов исполнительной власти, обеспечить строжайшее соблюдение режима законности. Термин «контроль» (от фр.controle) - означает проверка, а также наблюдение с целью проверки. В научной административно-правовой литературе контроль обобщенно определяется как система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров;13 как метод реализации управленческой компетенции;14 как функция государственного управления;15

Современная регламентация государственного контроля отличается значительным количеством нормативных актов. При этом, в действующем законодательстве, как и в научной юридической литературе по административному праву, единое понятие контроля отсутствует, хотя тенденции, направленные на его формулирование усматриваются в отдельных законах. Так, в Федеральном законе “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” государственный контроль (надзор) определяется как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (далее также – обязательные требования).16

В законодательстве Российской Федерации выделяются следующие виды контроля, осуществляемого субъектами исполнительной власти: финансовый, налоговый контроль и надзор, таможенный, валютный, экспортный, контроль; экологический контроль; контроль за осуществлением градостроительной деятельности; контроль за обеспечением безопасности при разработке, производстве, испытаниях, эксплуатации, ремонте и утилизации авиационной техники; государственный контроль и надзор за соблюдением требований охраны труда; государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов; государственный контроль за осуществлением международных автомобильных перевозок и др..

Оценивая роль и содержание каждой из перечисленных видов государственного контроля в современных условиях, студентам необходимо иметь в виду, что осуществление контроля субъектами исполнительной власти является источником информации о положительных и негативных явлениях в практическом управлении делами государства; источником выявления нового; способом обеспечения законности.

Формой и разновидностью контрольной функции исполнительной власти обозначен административный надзор. Он представляет собой особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, их должностных лиц, а также граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к ответственности. Применительно к сложившемуся в России механизму исполнительной власти, в настоящее время отсутствует четкая грань между контрольной и надзорной деятельностью исполнительной власти. В этих условиях, с целью уяснения различий между контролем и надзором от студентов требуется не только знания системы государственного контроля (общего, отраслевого, межотраслевого, контроля), но и умение определить значение, место и роль каждой из форм государственного контроля.

Одним из условий успешного решения стоящих перед обществом и государством целей и задач, является проведение единой правоохранительной политики, направленной на предупреждение совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Формой выражения такого рода деятельности исполнительной власти выступает принуждение. Через административное принуждение и его применение даются импульсы для обеспечения нормального функционирования государственной власти в целом.

При рассмотрении правотворческой функции исполнительной власти студентам необходимо уяснить, что возможность принимать решения государственно-властного характера, имеющих силу для всех субъектов общественных отношений, не является привилегией лишь законодательной власти. Установление определенных правил поведения рассматривается как обязательное проявление исполнительной ветви власти. В качестве правовой формы такого рода деятельности исполнительной власти выступают принимаемые административные акты, представляющие собой зачастую новеллы для действующего нормативно-правового материала либо его дополняющие.

Правотворческая деятельность исполнительной власти, направленная на развитие и конкретизацию нормативных законодательных установлений является подзаконной.

Сущность подзаконного правотворчества состоит в том, что оно осуществляется на основе закона и во исполнение закона. Все нормативные акты подзаконного характера в случае противоречия закону отменяются вышестоящим органом государства. Объем нормотворческих полномочий исполнительной власти определяется как изменчивыми обстоятельствами конкретной жизни, так и состоянием действующих законов. Формы правотворчества исполнительной власти напрямую зависят также от правового статуса субъекта исполнительной власти. Многосубъектный характер исполнительной власти определяет структуру административного нормотворчества, поскольку при взаимодействии на том или ином уровне органов исполнительной власти, полномочных издавать нормативные акты, возникает сложный комплекс отношений, имеющих значение для определения субординации актов и их места в системе.

Особое место в системе подзаконного правотворчества занимает деятельность Президента Российской Федерации. Указы и распоряжения, издаваемые Президентом Российской Федерации являются формой осуществления его полномочий в сфере исполнительной власти. При изучении данной темы студентам необходимо уяснить соотношение Указов Президента Российской Федерации с нормативными актами Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, а также Высших исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Одним из сложных и дискуссионных, является вопрос об административном усмотрении. В историческом плане вклад в теоретическую разработку данной проблемы внесли такие ученые государствоведы второй половины Х1Х века как Коркунов Н.М., Тарасов И. Т., Чичерин Б.Н., Г.Ф Шершеневич. В советский период административное усмотрение освещалось в работах Горшенева В.М., Дубовицкого В.Н., Козлова Ю.М., Коренева А.П., Манохина В.М., Мицкевича А.В., Шебанова А.Ф., Юсупова В.А.. и др. В современных условиях проблемы административного усмотрения затрагиваются преимущественно в работах Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А..

При изучении административного усмотрения студентам необходимо обратить внимание на следующие сущностные черты этого правового явления: а)наличие властного полномочия – важнейшее условие для административного усмотрения; б) диапазон, объем административного усмотрения зависит от степени регламентации вопроса в законе; в),административное усмотрение связано с активным проявлением субъективного фактора в процессе правотворчества и правоприменения.

Сфера административного усмотрения может быть ограничена различными способами. Одним из таких способов является делегированное правотворчество. Положения о делегированном правотворчестве известны Российской правовой науке. В юридической литературе советского периода под делегированным правотворчеством (нормотворчеством) как правило понималось «установление правовых норм тем или иным органом по поручению вышестоящего органа и по вопросу, входящему в его компетенцию».17 В другом источнике указывалось, что «делегирование – это обобщенная категория, включающая два вида правотворческих полномочий: а) делегирование правотворческих полномочий в процессе санкционирования государством норм, издаваемых общественными организациями; б) делегирование правотворческих полномочий одним государственным органом другому…».18

В условиях современного конституционного порядка можно вести речь о двух формах делегирования полномочий: 1) в процессе взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти и ее субъектов; 2) в процессе взаимодействия исполнительной и законодательной власти, когда законодательная власть в определенных случаях передает исполнительной полномочия по принятию нормативных актов, имеющих по сути своей силу закона.

К теме № 6 «Субъкты исполнительной власти»

При изучении темы «Субъекты исполнительной власти» студентам необходимо обратить внимание на то, что создание того или иного органа, входящего в систему исполнительной власти решается с учетом определенных задач, функций, продиктованных осуществлением экономических, социальных, правовых, политических реформ. Преобразования в организационной структуре исполнительной власти прежде всего свидетельствуют об изменении содержания управления, о степени его соответствия социальным задачам. С учетом задач, продиктованных осуществлением экономических и политических реформ органы исполнительной власти в целом можно сгруппировать по следующим блокам: обеспечение государственного суверенитета страны (оборона, внутренние и иностранные дела, юстиция, безопасность); экономическое регулирование (экономика, финансы, налоги, управление государственным имуществом, труд и занятость, антимонопольная политика и поддержка предпринимательских структур); материальное призводство и производственная инфраструктура (промышленность, строительство, транспорт, топливо и энергетика, связь, сельское хозяйство, наука и техническая политика, внешнеэкономические связи); социальная политика (социальное развитие, труд и занятость, культура, здравоохранение, образование, печать, информация); ресурсы (экология, государственные резервы, геология и использование недр). Каждый из органов имеет определенную самостоятельность и в то же время зависит от остальных, поскольку ориентация того или иного органа исполнительной власти только на свои функции недостаточна. Координация, согласование, совместные решения ориентированы на реализацию единства системы исполнительной власти. Субъектами исполнительной власти являются органы государства, функционирующие в организационно-правовых формах, предусмотренных специальным законодательством Российской Федерации: не каждая управленческая структурная единица выступает органом исполнительной власти, ибо неотъемлемой принадлежностью органа исполнительной власти является его правовое содержание, вследствие чего наступают определенные юридические последствия государственно-властного характера. Такое правовое положение указанных органов вытекает из объема компетенции и характера их деятельности. Например, консультативные и координационные органы являются рабочими структурными подразделениями органов исполнительной власти. Так, консультативные органы, образуемые Правительством Российской федерации, именуемые советами, формируются на представительной основе; рекомендации этих органов проводятся при необходимости в жизнь решениями Правительства; как правило, не являются юридическими лицами и материально-техническое обеспечение их деятельности возлагается на аппарат Правительства или федеральный орган исполнительной власти, руководитель которого возглавляет комиссию, а текущие расходы производятся в пределах сметы, утвержденной на содержание федерального органа исполнительной власти. Таким образом, несмотря на то, что Правительство Российской Федерации в некоторых случаях может делегировать вышеуказанным органам отдельные властные полномочия, это отнюдь не означает придания им статуса органа исполнительной власти.

Классификацию организационно-правовых форм исполнительной власти можно проводить по различным основаниям. В зависимости от объекта управления и характера компетенции органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции; по порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные органы исполнительной власти и единоначальные; с точки зрения способа создания выделяются органы исполнительной власти, образуемые в установленном порядке или в порядке избрания. Применительно к территориальному масштабу деятельности органов исполнительной власти выделяются два уровня организационно-правовых форм исполнительной власти: а) организационно-правовые формы исполнительной власти на федеральном уровне; б) организационно-правовые формы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.