Geum.ru

Лекция состав и структура форм и функций государственного регулирования экономики

Вид материалаЛекция
Подобный материал:
Лекция 5.СОСТАВ И СТРУКТУРА ФОРМ И ФУНКЦИЙ

ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ЭКОНОМИКИ

  1. Причины государственного вмешательства в экономику.
  2. Цели и приоритеты государственного регулирования экономики.
  3. Элементы концепции государственного регулирования экономики.
  4. Состав регулирующих функций государства.
  5. Методы государственного регулирования экономики.


Если в первой главе экономическая роль государства рассматривалась преимущественно в историко-динамическом аспекте как постоянно развивающаяся система отношений изменяющейся государственности и государства и формирующихся экономических систем, то здесь мы рассматриваем структурно-функциональный срез государственного регулирования экономики как системы. Эта система теснейшим образом связана с внешним окружением, под которым можно понимать все сферы и структуры жизнедеятельности общества, с одной стороны, и все остальные функции и направления деятельности государства - с другой. Четкого различения чисто экономических функций государства вообще невозможно провести. Даже действия государства в качестве непосредственного субъекта хозяйствования в определенных отраслях имеют общественную, неэкономическую специфику, выражающуюся в самом составе этих отраслей и сфер: менее эффективных и непривлекательных для частного капитала или, наоборот, сверхприбыльных как естественные монополии.

Функции, формы, методы и направления государственного регулирования достаточно обстоятельно изучены в отечественной и зарубежной литературе так же, как и принципы, способы и инструменты вмешательства государства в экономическую деятельность. Существенным недостающим звеном в этих исследованиях является, на наш взгляд, недостаток системности и организованности в представлении огромного многообразия форм и способов государственной активности в области регулирования и координации экономической деятельности и так или иначе связанных с ней всех остальных сфер жизни и деятельности общества: политических, правовых, социальных и т.д.

Как было выяснено, история развития современных обществ показала, что сколь бы ни были распространены методы рыночной саморегуляции, какой бы высокой ни была доля частного сектора в экономике, государство всегда выступает не второстепенным, а ключевым фактором социально-экономической динамики. В разные времена участие государства проявлялось по-своему, было в различной мере прямым либо косвенным, непосредственным или опосредованным. Но оно стало абсолютно необходимым после того, как сложилось территориальное разделение мира, образовалась устойчивая мировая структура самостоятельных государств, а экономика превратилась в сложный организм. Усиление на определенном этапе неоклассических подходов в управлении с ориентацией на саморегулирующие начала рынка совсем не означало принижения роли государства в экономических процессах. Просто регулирующие функции приобретали другую форму и содержание.

Существуют объективные стабильные, можно сказать, общие причины, которые воспроизводят необходимость активного включения государства в экономическое регулирование. К ним можно отнести следующие:

1. Невозможность успешной экономики вне определенности ее территориального пространства. Интересы предпринимателей, домохозяйств, любых субъектов экономических отношений реализуются в итоге через конечное потребление. А оно привязывается к социальной среде, имеющей территориальную организацию. Определенность и целостность территориального пространства хозяйствования обеспечивает именно государство. Весьма весомы в современных условиях и его функции по отладке международных связей хозяйственной системы страны, защите положения ее субъектов на мировом рынке.

2. Необходимость формирования и поддержания среды, являющейся носителем коренных целей развития страны, долговременных интересов населения в целом. На определение государством общенациональных целей и интересов должны влиять ценностные ориентировки общества, его фундаментальные духовно-социальные параметры, связанные с историческим, индивидуальным и коллективным выбором. Бизнес, сколь бы масштабным он ни был, обязан уважать эти цели, интересы и считаться с ними. Ситуация, когда та или иная ограниченная социальная или предпринимательская группа подавляет собой интересы и духовные ценности нации, может нивелироваться только государством.

3. Создание баланса экономических интересов в стране. Поддержание государством такого баланса призвано делать общество устойчивой, равновесной и вместе с тем развивающейся системой. Если оно становится подчиненным экономико-политическим целям какой-то одной социальной группы или, например, сращивается с неким сильным слоем людей в стране, это приводит к социальным потрясениям и государство в конце концов сметается вместе с "элитой". И, как правило, раньше массовых выступлений народа начинается война между группировками внутри самой такой "элиты", которая делает государство недееспособным.

4. Необходимость учитывать действие законов расширенного общественного воспроизводства, означающего поступательное развитие производительных сил страны и повышение эффективности общественного производства, что требует определенного институционального целеполагания и государственной корректировки диспропорций, возникающих между фазами воспроизводства (производством, распределением, обменом, потреблением), между спросом и предложением. Все экономические реформы в мире так или иначе были направлены на преодоление накопленных диспропорций в воспроизводстве и создание более действенных механизмов по их предотвращению.

Великая депрессия 30-х гг. нашего века была преодолена, что уже упоминалось, активной политикой правительства Ф. Рузвельта по всестороннему стимулированию спроса. Реформа Р.Рейгана поставила в центр политики влияние на субъектов рыночного хозяйства через предложение для того, чтобы стимулировать рост эффективности производства. В настоящее время среди глобальных факторов воспроизводственного процесса принципиально важное значение приобрела научно-техническая, инновационная деятельность, на поддержку которой после 60-х гг. стали направляться усилия правительств всех развитых государств.

5. Необходимость для осуществления экономических взаимодействий на рынке все более развитой инфраструктуры (в широком смысле этого понятия). Создание и поддержка такой инфраструктуры - задача, посильная только государству, а нередко требует согласованной политики и нескольких стран.

6. Возрастание (для обеспечения устойчивости динамичного хозяйства) роли институциональной среды, включающей юридическую базу, институты права, системы информации, консалтинга, экспертизы, профессионально хорошо подготовленный и неполитизированный аппарат контроля и управления. Это все обычно существует, поддерживается и развивается в рамках интересов конкретного государства.

Цели, на которые направляется государственное регулирование, зависят на каждом историческом этапе и в каждой стране от многих обстоятельств: степени общей развитости экономики, ее (современной и желаемой в будущем) структуры, меры включения в международное разделение труда, уровня социального и политического развития общества. Особенно велико многообразие целей для экономики, находящейся в неустойчивом, переходном, тем более кризисном, состоянии. Здесь могут выделяться отдельно текущие (ближайшие) и отдельно стратегические цели регулирования, промежуточные, временные, рассчитанные на решение локальных, ограниченных, а иногда и непосредственно противоречащих стратегическим целям задач.

Но в любом случае, как и во всякой системе, исходным и определяющим является целевой уровень, который определяет в самом широком смысле назначение системы. Многообразие целей, подцелей само образует некоторую иерархию, связанную внутренней зависимостью. Система целей должна быть увязана со средствами их достижения. Причем уровень средств не может быть равнодушным к уровню целей. Здесь возникает проблема адекватности, без учета которой даже самые благородные всеобщие цели могут превратиться в лучшем случае в благие намерения, дорога которыми выстлана хорошо известно куда.

По-видимому, само государственное регулирование экономики как таковое является скорее не целью, а средством осуществления целей более высокого уровня, к которым можно отнести осуществление общенациональных интересов (национальная безопасность, национальное благосостояние). По отношению же к более конкретным средствам госрегулирование выступает само в качестве цели.

Итак, непосредственно государственное регулирование экономических и социальных процессов преследует несколько основополагающих целей. К ним относятся в первую очередь обеспечение эффективного функционирования рыночной экономики и защита самой общественно-политической системы от социальных потрясений.

Учитывая, что рынки, как известно, не всегда функционируют эффективно и не могут обеспечить социально приемлемое распределение благ, в западной экономической науке была выработана концепция "провалов рынка" (market faiures) в тех или иных сферах (например: во внешнеэкономической деятельности, в производстве общественных благ). В этой концепции обращалось внимание на негативные последствия рынка, неспособности рынка, взятого вне его связей с обществом и государством, решать множество проблем, имеющих ключевое значение для обеспечения жизнеспособности общества и государства. Государственное вмешательство рассматривается здесь в качестве неизбежного и необходимого инструмента исправления негативных сторон и последствий рыночных отношений.

В связи с этим государство концентрирует свои усилия на таких приоритетных направлениях, как разработка экономической политики; развитие систем образования и здравоохранения; строительство и содержание транспортной сети; поддержание закона и порядка; обеспечение защиты окружающей среды и т.д.

При принятии решений государство не может исходить из индивидуальной или групповой позиции отдельных субъектов. Оно вынуждено учитывать соотношение сил социальных партнеров, переплетение интересов отраслей, регионов и компаний, отношения между центральными и местными органами власти, позицию центрального банка, национальных органов, партий и общественных движений. При этом задача государственного регулирования экономики и лежащей в ее основе концепции экономической политики - это компромисс между многочисленными и разнообразными интересами в целях достижения максимального блага в рамках существующего строя.

Государственная экономическая и социальная политика субъективно обоснована выбором населением страны социально-экономического строя и политически осознанной целеустремленностью и способностями ее исполнительной власти (верностью системе, добросовестностью, профессионализмом) к последовательности, координации и компромиссам.

Системное обобщение требований к государственной экономической политике предполагает разработку концепции государственного регулирования экономики, соответствующей проблемам, условиям, целям и возможностям, имеющимся в стране. Обычно концепция зарождается и формулируется в научных кругах как реакция на осознанную потребность в изменении социально-экономической ситуации. Затем эта концепция принимается на вооружение одной из политических партий и становится частью ее программы. В случае победы партии на выборах данная концепция становится социально-экономической правительственной доктриной-концепцией государственной экономической политики. Между государственной экономической политикой и государственным регулированием может быть отчетливо зафиксирована связь взаимодействия. Концептуальные основы государственной экономической политики могут быть сведены к следующим элементам:

1. Анализ положения в экономике. С такого анализа начинается рациональная государственная экономическая политика. Анализ проводится на конкретном хозяйственном уровне, выделяются "болевые точки" в экономике страны, отрасли, региона, сферы, оценивается срочность решения проблем, альтернативные последствия устранения или неустранения отрицательных явлений.

Оценка положения должна содержать не просто абстрактную констатацию трудностей (например, ограниченность ресурсов, безграничность потребностей), а конкретную характеристику ситуации с указанием причин (например, низкая конкурентоспособность экспортируемости товаров в связи с меньшим, чем у конкурентов, количеством отработанных каждым занятым в течение года часов - много нерабочих дней; высокой транспортной составляющей в цене - высокие тарифы на перевозки, большие потери; зависимость от импорта дорогих комплектующих и т.д.).

Анализ положения должен носить предметно-исторический характер: сравнение с предыдущими периодами и между регионами с показателями других стран; такой анализ позволяет составлять прогнозы. Он предполагает тщательное изучение возможностей национальной экономики с точки зрения имеющихся производственных факторов и степени их использования, а также внешнеэкономических связей и экономического строя в целом. Важная составляющая часть анализа положения - сравнение действительного экономического положения с предшествовавшими прогнозами ведущих экспертных советов в стране и сравнение эффективности государственных регулирующих акций с рекомендациями этих советов.

2. Анализ целей. Он начинается с определения всех возможных целей вообще. Затем определяется характеристика каждой цели: она относится к предварительным, опосредствующим или конечным, количественным или качественным, краткосрочным или среднесрочным целям. У некоторых целей могут быть одновременно разные характеристики, в этом случае следует выделить главные из них с точки зрения современной ситуации. Цели также различают по масштабам воздействия их исполнения на народное хозяйство и по количественным параметрам затрат, по возможности институционального, финансового и кадрового обеспечения. Далее выясняются взаимоотношения между целями: они могут быть гармоничными, нейтральными или конфликтными.

3. Анализ соответствия интересам системы. Первый вопрос, ответ на который принципиально влияет на формирование концепций государственной экономической политики, следующий: насколько принципы рыночной экономики являются неприкосновенной ценностью, в какой мере от них можно отступать при сохранении господства этих принципов и для их же спасения. Вопрос этот чрезвычайно важен, так как от него зависят возможности применения административных средств регулирования, государственного программирования, национализации и развития государственного сектора. Идейные, политические и общехозяйственные соображения, влияющие на судьбу государственных предприятий и решение вопроса от их приватизации, наряду с состоянием эффективности хозяйственных объектов государственного сектора также являются объектом анализа соответствия концепции интересам системы.

4. Анализ применимости инструментов государственного регулирования, или, отмеченная нами выше, проблема адекватности. Сюда относятся выяснение условий применимости отдельных регулирующих средств, их соответствия целям, степени совместимости отдельных средств, побочных эффектов их применения, эффективности средств регулирования и достаточности обоснования необходимости их применения.

Концепция государственной экономической политики не может носить бесконфликтный характер, так как каждая регулирующая акция неизбежно задевает чьи-либо интересы, изменяет мотивацию хозяйственного поведения субъектов. Поэтому разрабатываемая концепция должна учитывать, какие группы хозяйственных субъектов выигрывают, какие проигрывают от осуществления этой концепции, как изменяются отношения между организованными группами по хозяйственным интересам, какие новые проблемы могут возникнуть и как они отразятся на социально-политическом или экономическом положении страны.

Вряд ли вызывает сомнение то, что государство призвано играть активную роль в регулировании экономических процессов и принятии мер по социальной защите населения. Речь идет не о том, должно ли государство вмешиваться в экономическую жизнь общества, а только о том, каким образом и в каких масштабах это нужно делать.

Для исполнения этих основополагающих целей государство в сфере экономики действует в нескольких направлениях. Во-первых, создает саму инфраструктуру и среду экономической деятельности. Во-вторых, формирует институциональную структуру, обеспечивающую основные нормы и правила экономической деятельности. В-третьих, создает благоприятную социальную среду. В-четвертых, разрабатывает и осуществляет определенную экономическую политику, призванную, например, определять приоритетные направления экономического развития (о чем говорилось выше). В-пятых, осуществляет собственную экономическую деятельность в качестве активного субъекта экономической деятельности. В-шестых, устанавливает государственный заказ и осуществляет государственные закупки.

С учетом этого можно выделить следующие основные функции государства в экономической и связанных с ней сферах:

- обеспечение правопорядка в стране в целом, без чего невозможно сколь-нибудь эффективное функционирование любой сферы общественной жизни, в том числе и экономической;

- гарантия соблюдения всеми членами общества, в том числе и участниками рынка, общепринятых правил игры;

- создание и поддержание инфраструктуры, на основе которой должна эффективно функционировать экономика страны;

- создание и поддержание социального фона, благоприятствующего нормальному функционированию экономики.

К этому составу функций государственного регулирования, касающихся в основном косвенных, опосредованных методов, следует, по-видимому, отнести:

- прямое государственное владение и управление основными элементами инфраструктуры народного хозяйства, естественными монополиями, особо важными в политическом, экономическом и финансовом отношении производствами (ВПК, драгоценные металлы, алкоголь и т.д.);

- разработка и проведение активной промышленной политики, участие в ключевых инвестиционных, структурно-технологических программах путем полного или частичного их финансирования, предоставление экономических гарантий, льготных кредитов и других видов финансовой помощи;

- участие в распределении и перераспределении ВВП через госбюджет, активное использование таких инструментов макроэкономического регулирования, как налоги, акцизы, тарифы, пошлины, антимонопольный контроль над ценами и т.д.;

- проведение гибкой внешнеэкономической политики, направленной, с одной стороны, на постепенное вхождение страны в систему международных экономических отношений, а с другой - на защиту основных "точек роста" национальной экономики с помощью протекционистских мер до тех пор, пока они не окажутся в состоянии успешно конкурировать на мировом рынке; перенесение центра тяжести с импорта товаров на импорт капитала; предотвращение утечки национального капитала и поощрение его репатриации из-за рубежа;

- проведение социальной политики и управление социальными процессами (контроль за ростом доходов и их дифференциацией, социальные трансферты, программы развития отраслей производства нематериальных форм богатства - науки и культуры, образования, здравоохранения и т.д.). В само рыночное хозяйство должны быть встроены компоненты, обеспечивающие его социальную направленность.

В отечественной экономической литературе представлены весьма многообразные перечисления состава регулирующих функций государства. В каждом из них есть свои достоинства и почти каждому можно пенять, что какая-либо из функций, достойная самостоятельного упоминания, упущена. Мы позволим себе для полноты сослаться еще на один источник, более или менее официальный. В докладе Института экономики РАН "Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики" к числу рассматриваемых функций отнесены следующие:

1. Разработка и осуществление стратегии социально-экономического развития стран, структурно-технологических и институциональных преобразований, определение места и роли страны в системе геоэкономических отношений.

2. Обеспечение социальной ориентации рыночной экономики.

3. Целенаправленное формирование государственного сектора экономики.

4. Участие в ключевых инвестиционных, структурно-технологических программах.

5. Распределение и перераспределение значительной части ВНП.

6. Развитие и укрепление общефедеративных начал в регулировании экономических и социальных процессов.

7. Проведение гибкой внешнеэкономической политики.

8. Создание общих законодательных и правовых предпосылок, своего рода правил игры для субъектов рыночной экономики, разграничение прерогатив федеральных, региональных органов и местного самоуправления.

Важна не полнота представления функций, вряд ли что-то может помешать выделить еще одну сторону в качестве самостоятельной функции, а их иерархия в системе перехода от целей к средствам, зависимость и взаимообусловленность разных уровней и порядков.

В регулирующих функциях государства необходимо выделять общие, присущие любому государству, независимо от времени и пространства, особенные, свойственные данному типу его исторического развития, качественному состоянию его экономики; конкретные, специфические функции, характер, формы и содержание которых определяются историческими, системными национально-культурными характеристиками каждого отдельно взятого государства. Для нас особенно важны также выявление и анализ тех функций, которые выполняются государством в условиях политической и экономической трансформации, общество и экономика которого находятся в переходном, тем более кризисном, состоянии.

Как в экономической сфере, так и в гражданском обществе государство выполняет две основополагающие функции, которые необходимо выделить, поскольку все остальные так или иначе зависят от них. Это, во-первых, функция обеспечения баланса интересов субъектов экономической и социальной деятельности (к примеру, производителей и потребителей, городского и сельского населения, работодателей и работников наемного труда и т.д.) посредством бюджетной, налоговой, региональной и тому подобной политики; во-вторых, функция обеспечения общих условий эффективного функционирования и развития каждой из названных сфер и составляющих их элементов.

С точки зрения интересов бизнеса можно выделить функцию обеспечения тех условий функционирования и развития основных сфер жизнедеятельности общества, в том числе создание и поддержание инфраструктуры, на которых базируется вся деятельность экономической системы.

Сюда относится: создание и поддержание инфраструктуры экономической системы; проведение и поддержка научно-исследовательских и конструкторских работ; государственные закупки продукции частных компаний; стимулирование продаж, сбор и хранение информации. Правительство оказывает помощь бизнесу путем финансирования, например, научно-исследовательских и конструкторских работ или через программы кредитования и налоговые льготы.

В сфере особого внимания государства должна находиться деятельность естественных монополий, вне зависимости от принадлежности объектов их инфраструктуры к государственной или иным формам собственности. Естественная монополия возникает и существует в том случае, когда одна фирма или корпорация может производить тот или иной продукт по более дешевой цене и более качественно, чем все остальные, и это не обязательно зависит от эффективности. Обычно субъектами естественных монополий являются крупнейшие корпорации энергетики, транспорта, организации почтовой и телефонной связи и т.д.

Предметом особого внимания со стороны государства, как правило, является транспорт, поскольку промышленность и торговля могут эффективно использовать свои производственные мощности только при наличии широко разветвленной транспортной сети. Не случайно в данной связи строительство и поддержание в надлежащем состоянии автострад, рельсовых магистралей, внутренних водных путей сообщения осуществляются, например, в Германии за счет государственных средств. (При том, что в Германии энергоснабжение большей частью находится в ведении частных фирм, естественно, при установлении общих условий функционирования государством).

Одна из важнейших инфраструктурных функций государства состоит в той роли, которую оно играет в валютной и финансовой сферах. Это прежде всего гарантия надежности национальной валюты. Стабильность денежной системы имеет решающее значение для эффективного функционирования экономики. При отсутствии надежной финансовой системы, в создании и поддержании которой роль государства является решающей, очень сложно мобилизовать сбережения населения или эффективно распределять финансовые ресурсы.

Возможность выпуска денег в обращение служит реальным показателем власти, поэтому она должна контролироваться. Способ такого контроля во многом позволяет оценивать распределение как экономической, так и политической власти. Так, зависимость центрального эмиссионного банка от правительства указывает на стремление государства сосредоточить в своих руках всю полноту экономической власти и добиваться свободы от контроля со стороны общества и закона. Напротив, независимость центрального эмиссионного банка от правительства и подчиненность его только закону, ограничение возможностей эмиссии денег законодательными рамками служат доказательством того, что государство признает правовые принципы разделения властей и отказывается от использования денег в качестве источника экономической власти.

Бизнес нуждается в государстве уже в силу того, что только оно способно обеспечить стабильность в обществе, без которой предприниматели не могут гарантировать свое эффективное функционирование и более или менее стабильные прибыли. Государственным расходам обязаны также своим возникновением атомная энергетика, вычислительная техника, современный воздушный транспорт, космическая связь и множество других отраслей.

В развитых странах широкое распространение получила специфическая форма государственной собственности на запатентованную информацию, получаемую в государственных лабораториях. Собственность на патент может оставаться у государства или, согласно последнему законодательству, у компании, запатентовавшей изобретение. Но в обоих случаях национальная компания может получить бесплатную лицензию на применение этого патента. Тем самым государство активно регулирует использование изобретений в экономике и ограничивает их монополизацию.

Государство оказывает помощь бизнесу как непосредственно, так и косвенно за счет, например, военных расходов и огромных расходов на закупки производимой корпорациями продукции. Многие, особенно военно-промышленные, корпорации существуют и процветают благодаря тому, что именно правительство оплачивает их продукцию и оказывает помощь при осуществлении научно-технических разработок. Это особенно четко прослеживается в области военно-технических программ. Неразрывная взаимосвязь и взаимозависимость государства и бизнеса, политической и экономической систем особенно отчетливо проявляются в феномене военно-промышленного комплекса. Именно здесь предпринимательство и государственная бюрократия взаимно поддерживают, дополняют и усиливают друг друга, они как бы слиты в неразрывное единое целое.

Особой сферой предпринимательства и объектом регулирования и поддержки со стороны государства является мелкий и средний бизнес. Малое и среднее предпринимательство представляет собой составную и неотъемлемую часть рыночного и социального механизма смешанной экономики, без которого она не может эффективно функционировать и развиваться. Малое и среднее предпринимательство служит источником жизнеспособности экономики в силу того, что оно обеспечивает производственно-хозяйственную деятельность в тех сферах и регионах, которые не представляют интереса для крупного бизнеса, но жизненно необходимы для общества. Создавая и укрепляя средний класс, мелкий бизнес обеспечивает расширение поля конкуренции и экономически препятствует монополизации в отраслях и сферах деятельности крупных корпораций; выполняет пионерную функцию в реализации новых технологий, товаров и услуг; выполняет стабилизирующую роль социально-политической жизни общества, расширяя слой собственников-предпринимателей и обеспечивая благоприятные возможности для социальной стабильности.

Так как малые и средние предприятия играют важную роль как источник жизнеспособности экономики страны, они, конкурируя с крупными предпринимателями на тех же рынках, работают в более неблагоприятных условиях в части финансирования, сбора информации, подготовки персонала, научно-технического уровня и т.п. Поэтому для того, чтобы малые и средние предприятия могли успешно решать эти задачи, государство должно содействовать повышению их конкурентоспособности на рынках путем формирования благоприятных условий финансирования, информационного обеспечения, введения научно-технических новшеств, подготовки персонала, выхода на мировой рынок.

Одно из центральных мест в деятельности современного государства приобрела функция экономической стабилизации. Как отмечают К. Макконнелл и С. Брю, эта "самая новая, в некоторых отношениях самая важная функция правительства заключается в том, чтобы стабилизировать экономику, то есть помогать экономике обеспечивать полную занятость ресурсов и стабильный уровень цен".

Данной функции придается большая значимость в экономической литературе стран Запада как ее сторонниками, так и противниками. Об этом свидетельствует то, что она закреплена в законодательстве таких стран, как США (Закон о занятости), Германии (Закон о содействии стабилизации и экономическому росту).

Поскольку конъюнктурные колебания являются непременными атрибутами экономического цикла, постольку задача государства заключается в сглаживании, выпрямлении волнообразной кривой конъюнктуры посредством стимулирования деловой активности в период спада и сдерживания ее в момент бума, "перегрева" экономики. Это сглаживание достигается прежде всего посредством целенаправленной кредитно-денежной и бюджетно-налоговой (фискальной) политики.

Кредитно-денежная политика направляется на смягчение, ослабление периодически возникающих кризисов перепроизводства и обеспечение выравнивания платежного баланса, а бюджетно-налоговая (фискальная) политика направлена на достижение конъюнктурной стабильности, высокого уровня занятости и поддержание низких, стабильных темпов инфляции посредством стимулирования или ограничения деловой активности. Основными инструментами ее реализации служат государственные расходы и налоги.

Мы рассмотрели состав регулирующих функций современного развитого государства в основном с точки зрения их содержания, т.е. с точки зрения тех видов и сфер жизнедеятельности общества, которые они охватывают. Теперь, по-видимому, необходимо представить инструментальную, формальную сторону государственного регулирования. Его инструментальное определение может быть сформулировано следующим образом.

Государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйствования представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации, сохранения и укрепления социально-экономического строя внутри страны и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям. Сама способность государства осуществлять регулирующие функции вытекает из того, что оно представляет собой определенную институциональную структуру. Государство есть, прежде всего, по-государственному организованное общество. Государственная организация - иерархическая организация, и никакой другой она быть не может. Иерархичность отражает сущность государственной организации, осуществляемой через аппарат - посредник. Иерархия может быть выражена по-разному, с разным направлением власти и функцией по иерархическим слоям, но без иерархии и централизации государственная организация лишена смысла. Государство - такая система в структуре общества, которая выполняет функцию общественного организатора этого общества и в то же время действует в своих интересах, подменяя при этом общественные интересы своими собственными. Государство выделено и противостоит обществу в целом, не говоря уже о тех слоях общества, которыми оно непосредственно управляет. Между государством и обществом существует противоречие, которое как разрешается, так и воспроизводится заново. Нет государства, лишенного этого противоречия, есть лишь государства с разными по сути и эффективности механизмами его разрешения.

Государство - это аппарат, определенная система учреждений, некое общество в обществе. Государство всегда в ком-то конкретно выражено. Каждый элемент государственного аппарата - элемент власти. Но при этом ни один из элементов не является самостоятельным. Стремление элемента проявить собственную власть сочетается со стремлением системы не дать возможности элементу проявить эту власть. Отсюда весьма своеобразный выход. Неинициатива - священный принцип государственной организации.

Основная задача государственного аппарата (в том числе и в осуществлении государственного регулирования экономики) - это достижение компромисса между многочисленными и разнообразными интересами в целях достижения максимальной стабильности в рамках существующего строя и одновременно сохранить самого себя.

Выделенность государства из общества и его противопоставленность ему есть определенный продукт и результат исторического развития государственности, о чем мы уже говорили в начале работы. Но власть бюрократии ограничивает гражданское общество, заставляя ее действовать в общественных интересах. Поэтому развитие гражданского общества, особенно у нас в России, где его еще недавно не было совсем и где процесс развития государственности еще не привел к установлению общественного контроля над бюрократией, что означало бы создание правового государства, особенно актуально. Вне этого необходимого условия характер и содержание регулирующих функций государства будут принимать превращенные формы с учетом доминирующего стремления бюрократии к воспроизводству и самосохранению самой себя в ущерб общественным интересам.

Методы государственного регулирования экономики можно подразделить на "прямые" и "косвенные". Прямые методы - это административные методы воздействия государственных органов на субъекты рыночных отношений. Такие методы характерны прежде всего для централизованно управляемой экономики. Государственное регулирование в таких условиях осуществляется в формах доведения предприятиям директивных плановых заданий, централизованного распределения ресурсов, жесткой регламентацией деятельности предприятий, ограничивающих возможность принятия ими самостоятельных решений.

Прямые методы используются и в рыночной экономике. Государственное регулирование рыночной экономики прямыми методами определяется необходимостью решения макроэкономических и социальных проблем в интересах всего общества. Непосредственное государственное управление некоторыми отраслями должно применяться (полностью или частично) к предприятиям или организациям, представляющим важное значение для экономики и общества и нуждающимся в значительной государственной поддержке. Это военные и энергетические отрасли, транспорт, сети связи, национальные музеи, водные ресурсы, полезные ископаемые и т.д. Предприятия этих отраслей, как правило, находятся в государственной или муниципальной собственности. В условиях рыночной экономики действие прямых методов государственного воздействия сокращается, но главное - меняются их содержание и задачи, которые они решают. Поэтому можно говорить о принципиально ином характере прямых методов, новой парадигме централизма. Критерием их применимости в рыночной экономике являются не масштабы и интенсивность применения, а отсутствие механизмов, блокирующих рыночные регуляторы.

К косвенным методам относится бюджетное, налоговое и кредитно-денежное регулирование.

В госбюджете формируются значительные финансовые ресурсы, которые необходимы государству для экономического воздействия. Изменение государственных расходов и доходов (в основном для борьбы с экономическими спадами) носит название бюджетной или фискальной политики, а налоги являются основным источником государственных доходов, в результате которых образуется государственный бюджет.

Суть кредитно-денежного регулирования состоит в том, что государство воздействует на денежную массу и процентные ставки, а они в свою очередь - на потребительский и инвестиционный спрос. Денежная политика воздействует на величину денежной массы, а кредитная политика - на уровень процентных ставок.

Содержание и интенсивность регулирующих функций государства меняются в зависимости от экономического и социального положения страны. В период стабильного развития экономики сокращается влияние государства на экономические процессы, масштабы прямых методов сокращаются, больше внимания уделяется социальному развитию, возрастают социально-распределительные функции. Вмешательство государства в экономику в основном ограничивается кредитно-денежным регулированием.

В условиях кризиса, спада производства государство стимулирует рост деловой активности предпринимателей, их инвестиционную деятельность, покупательную способность населения через дотации и субсидии. Снижаются налоги, процентные ставки за кредит, в бюджетных расходах увеличивается доля социальных расходов на поддержание безработных и малоимущих. Расширяется сфера государственных работ. Состав прямых методов регулирования расширяется.

При переходе от одной экономической системы к другой, когда происходят сложные качественные изменения в экономической, политической и социальной жизни, государственная система управления должна представлять собой нечто совершенно другое, чем в ставшей и развивающейся на своей собственной основе современной рыночной экономической системе.

Главная особенность содержания регулирующих функций государства в переходной экономике вытекает из того, что государство выступает одновременно и как разрушитель прежней системы, и как создатель и инициатор новой. Если конкретизировать это по отношению к отдельным регулирующим функциям, то в отношении к управлению страной как единым целым государство создает принципиально новый правовой и хозяйственный порядок, должно провести в жизнь новую структурную, инвестиционную, техническую, налоговую и т.д. политику и, что самое главное, обладать для этого особыми исключительными полномочиями, финансовыми ресурсами и экономическими рычагами.

Обеспечение создания и нормального функционирования рыночного механизма сталкивается с не меньшими трудностями. В переходном этапе рынок находится только в стадии становления и поэтому его регулирующие возможности очень ограничены, если вообще действуют. В то же время переход от планового хозяйства к рыночному не происходит автоматически стихийно. Административные регуляторы уже не могут применяться по определению, поскольку они прямо противоположны рыночным, а рыночных еще нет, поскольку система еще не заработала. Это противоречие, возможно, самое сложное и напряженное на стадии зарождения новой экономической системы.

В области социальных отношений специфика регулирующих функций государства на этапе перехода к новой системе сосредотачивается на необходимости смягчить тяготы и трудности переходного периода для широких слоев населения (снижение жизненного уровня, безработица, нестабильность и неуверенность в завтрашнем дне и т.д.). Для этого также государству необходимо иметь как особые полномочия, так и особые ресурсы.

Деление на прямые и косвенные методы государственного регулирования может быть дополнено различением административных и экономических методов. Каждый из этих последних может быть и прямым и косвенным с отчетливым проявлением их отношения к рынку.

Административные методы регулирования диаметрально противоположны природе рынка, они блокируют действие соответствующих рыночных регуляторов. Если предприятию, например, директивно определены объемы производимой продукции и размеры поставок сырья, оно не может отреагировать на изменение рыночной конъюнктуры путем увеличения или сокращения выпуска. Чем шире сфера действия административных методов регулирования, тем уже сфера распространения и ниже эффективность реальных рыночных отношений.

Экономические методы регулирования, напротив, адекватны природе рынка. Они непосредственно воздействуют на конъюнктуру рынка и через нее косвенно на производителей и потребителей товаров и услуг. Например, увеличение трансфертных платежей изменяет конъюнктуру рынка потребительских товаров, увеличивает спрос, что в свою очередь способствует повышению цен и заставляет товаропроизводителей увеличивать объем предложения. Экономические методы управления действуют, таким образом, через рынок и посредством рыночных механизмов.

Переход от командной экономики к рыночной сопровождается разрушением прежней системы административных методов и созданием системы экономических регуляторов. Это не означает, однако, отказа от использования административных методов, особенно в переходной экономике. Для того, чтобы уменьшить масштабы кризисного сокращения производства, не допустить катастрофического падения жизненного уровня населения, государство на всех этапах реформ должно сохранять, например, административный контроль над производством и реализацией хотя бы небольшой группы товаров, составляющих основу производственного и личного потребления нации. Но главным конструктивным элементом государственного регулирования остается создание целостной системы экономических методов.

По определенному сочетанию масштабов прямых и косвенных административных и экономических методов в государственной экономической политике можно выделить три модели государственного регулирования: императивную, индикативно-информационную и экономико-параметрическую.

Императивная модель характеризуется преимущественно административными, директивными методами управления.

Индикативно-информационная модель строится на побуждении экономических субъектов к действиям в определенном направлении путем предоставления этим субъектам всей системы экономической информации.

Экономико-параметрическая модель характеризуется созданием свода "правил" экономического поведения, заданных государством и в императивной, и в индикативной формах. Эта модель является промежуточной формой государственного регулирования, соединяющей методы прямого законодательного и косвенного экономического воздействия на хозяйствующих субъектов.

Императивная модель в чистом виде как всеобъемлющее директивное планирование применялась в нашей стране в условиях прежней системы и привела общество и экономику в тупик.

Обращение государства к индикативной модели, то есть ограничение роли государства лишь информацией для субъектов рынка и населения, окажется малоэффективным в условиях огромных масштабов экономики, трудностей и проблем переходного периода.

Наиболее предпочтительным, хотя и трудно реализуемым, остается вариант экономико-параметрического типа регулирования. Это чрезвычайно тонкая политика балансирования с помощью косвенных регуляторов и регуляторов прямого действия государства на экономические и социальные процессы. Исходя из прямого и косвенного воздействия на экономику, государственное регулирование будет оказывать прямое воздействие на экономику через огосударствление, когда государство регулирует рыночные отношения путем участия в процессе производства, и косвенное, когда государство воздействует на воспроизводственный процесс путем использования финансового механизма. Кроме того, экономико-параметрическое регулирование едва ли не в качестве важнейшего компонента включает создание рамочных условий (правовой базы, общественной атмосферы, инфраструктурных элементов) эффективного функционирования рыночной системы.

Итак, регулирующие функции государства можно структурно представить в качестве схемы, дерева целей, переходящего в систему средств и регулирующего инструментария государства. Многообразие структурных и функциональных связей и зависимостей госрегулирования позволяет представлять ее не как хаотическое многообразие бесчисленного количества функций и форм, а как нечто целостное и внутренне организованное, т.е. как систему. Каждой системе, тем более достаточно высокоорганизованной, принадлежит системообразующий признак или фактор, к определению которого и обоснованию переходим в следующей главе.