Лекция Процедуры и технологии антикризисного управления территорией
| Вид материала | Лекция |
- П. 2 Темы курсовых работ, 56.77kb.
- Программа дисциплины антикризисное управление для направления 080500. 62 «Менеджмент», 194.77kb.
- Практикум теория антикризисного управления москва 2008, 167.08kb.
- Лекция Антикризисная стратегия и территориальные программы антикризисного управления, 196.75kb.
- Учебно-методический комплекс дисциплины антикризисное управление Специальность, 515.43kb.
- Теоретические и правовые основы антикризисного управления, 31.75kb.
- Контрольная работа по предмету: Антикризисное управление на тему: Сущность и значение, 221.21kb.
- Влитературе не фиксируются признаки отличия антикризисного и обычного управления, 52.62kb.
- Добровольное страхование медицинских затрат и от несчастного случая граждан, которые, 12.57kb.
- Разработка систем управления охраны труда на предприятиях Алтайского края (лекция), 149.04kb.
Лекция 2. Процедуры и технологии антикризисного управления территорией.
Антикризисное управление в узком смысле - комплекс мероприятий по восстановлению платежеспособности и удовлетворению требований кредиторов: составление графика погашения задолженности и поиск соответствующих источников.
Платежеспособность – способность государства, муниципального образования, юридического или физического лица своевременно и полностью выполнять свои платежные обязательства, вытекающие из торговых, кредитных и иных операций денежного характера.
Неплатежеспособность – финансовое или валютно-финансовое положение фирмы или государства (муниципального образования), при котором они не могут своевременно погашать свои финансовые обязательства.
В целях антикризисного управления территорией различают долговую и текущую платежеспособность региональных и местных бюджетов.
Текущая (бюджетная) платежеспособность определяется наличием или отсутствием задолженности бюджета перед физическими и юридическими лицами, в т.ч. ресурсоснабжающими организациями, исполнителями государственного и муниципального заказа; работниками бюджетных учреждений по выплате заработной платы и др.
Долговая платежеспособность определяется наличием или отсутствием обязательств, отнесенных законодательством к государственным или муниципальным долговым обязательствам.
Формы долговых обязательств муниципального образования (ст. 100 БК):
- кредитные соглашения и договора;
- займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
- договора и соглашения о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- договора о предоставлении муниципальных гарантий.
Муниципальное образование признается неспособным обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
- отказ органов местного самоуправления от исполнения обязанности по погашению и (или) обслуживанию долговых обязательств, а также непредставление ответа на предъявленные требования кредиторов в установленные законодательством или договором сроки;
- отсутствие на счете местного бюджета средств, необходимых для исполнения решения суда о взыскании денежных средств для погашения и (или) обслуживания долговых обязательств;
- недостаточность объема предусмотренных местным бюджетом ассигнований на погашение и обслуживание муниципального долга для финансирования указанных расходов исходя из сроков исполнения долговых обязательств.
Следует различать неисполнение долговых обязательств при сохранении текущей платежеспособности и нарушение текущей платежеспособности и неисполнение долговых обязательств одновременно.
В отличие от неплатежеспособности, факт несостоятельности удостоверяется судом. Для предприятий это банкротство, для территорий процедуры банкротства разработаны и применяются за рубежом, в России законодательно не определены.
Несостоятельность муниципальных образований – признанная судом неспособность администрации муниципального образования исполнить свои обязательства перед кредиторами: ресурсоснабжающими предприятиями, предприятиями – исполнителями муниципального заказа, коммерческими банками, бюджетами других уровней и др., включая неспособность обслуживать муниципальный долг.
Причины несостоятельности местного самоуправления:
- нарушение процедуры подготовки и рассмотрения проекта бюджета; ошибки в логике разработки и рассмотрения проекта бюджета; отсутствие казначейской системы исполнения бюджета;
- отказ администраций субъектов РФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов; неясность процедуры выяснения отношений между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором;
- несоблюдение принципа единства кассы. Переход на казначейское исполнение бюджетов в муниципальных образованиях осуществлен частично. По факту доходы бюджетов зачисляются на разные счета;
- отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге. Кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга. В долг бюджета переоформляется часть просроченной кредиторской задолженности муниципальных предприятий и организаций, в то время как большинство предприятий ЖКХ и муниципального городского пассажирского транспорта фактически являются банкротами;
- отсутствие консолидированного учета кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений;
- отсутствие системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета.
Процедуры антикризисного управления территорией
ВНЕШНИЕ
ВНУТРЕННИЕ
ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА
САНАЦИЯ БЮДЖЕТА
РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА
ФЕДЕРАЛЬНОЕ (ГОСУДАРСТВЕННОЕ) ВМЕШАТЕЛЬСТВО
РЕОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
БАНКРОТСТВО (ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ)
РАЗРАБОТКА АНТИКРИЗИСНОЙ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ экономики и системы управления МУНИЦИПАЛЬНЫм ОБРАЗОВАНИем
Рисунок 1 – Процедуры антикризисного управления территорией
Внешний контроль исполнения местного бюджета
Ст. 106, 111, 112 Бюджетного кодекса предусматривают предельные величины основных параметров местного бюджета:
- предельный размер долга не должен превышать величину доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней;
- предельный размер расходов на обслуживание долга не должен превышать 15% от расходов бюджета;
- размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней (для регионального - 15%).
Нарушение этих параметров позволяет уполномоченному органу субъекта федерации назначить ревизию местного бюджета и по ее результатам передать исполнение этого бюджета под контроль органа, исполняющего региональный бюджет.
Принципы внешнего контроля исполнения местного бюджета: (1) законность; (2) гласность; (3) недопустимость ограничения конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий.
Источники информации: (1) правовые акты органов местного самоуправления; (2) отчеты об исполнении местного бюджета; (3) данные, полученные органами государственного финансового контроля.
Проверка исполнения местного бюджета - это комплексная ревизия текущего финансового состояния местного бюджета, законности и обоснованности произведенных в течение соответствующего финансового года расходов. Органы местного самоуправления обязаны создать надлежащие условия для проведения проверки, в т. ч. обеспечить проверяющим – представителям уполномоченного финансового органа субъекта федерации – беспрепятственный доступ в здания и помещения, занимаемые органами, исполняющими местный бюджет, главными распорядителями и распорядителями средств местного бюджета. Для проведения проверки могут привлекаться иные органы исполнительной власти субъекта федерации, что должно подтверждаться соответствующим правовым актом.
По итогам проверки составляется заключение, содержащее данные о состоянии местного бюджета, о выявленных нарушениях бюджетного законодательства в процессе его исполнения, о мерах, необходимых для устранения последствий допущенных нарушений и приведения параметров местного бюджета в соответствие с Бюджетным кодексом.
Контроль исполнения местного бюджета осуществляется путем проверки соблюдения бюджетного законодательства в процессе исполнения местного бюджета по доходам и расходам, обоснованности и эффективности расходования бюджетных средств в процессе осуществления процедур санкционирования и финансирования расходов бюджета муниципального образования.
Механизм контроля включает в себя согласование с уполномоченным финансовым органом субъекта федерации проектов следующих документов:
- сводной бюджетной росписи местного бюджета (бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией);
- смет доходов и расходов бюджетных учреждений, подведомственных органам местного самоуправления;
- лимитов бюджетных обязательств получателей средств местного бюджета;
- еженедельных реестров финансирования расходов местного бюджета в разрезе экономической классификации расходов по получателям бюджетных средств;
- решений органов местного самоуправления, влияющих на поступление доходов и осуществление расходов местных бюджетов.
При выявлении нарушений бюджетного законодательства органу или должностному лицу местного самоуправления, допустившему нарушение, выносится предупреждение, и определяется срок для устранения нарушений. Финансирование несогласованных расходов, а также непринятие мер по устранению допущенных нарушений являются основанием для блокировки расходов на предоставление финансовой помощи из регионального бюджета, а также для направления материалов, свидетельствующих о незаконном либо нецелевом расходовании бюджетных средств, в правоохранительные органы.
Решение о завершении процедуры внешнего контроля исполнения местного бюджета принимается в случае приведения его параметров в соответствие с требованиями ст. 111 Бюджетного кодекса либо создания условий, позволяющих муниципальному образованию обслуживать и погашать свои долговые обязательства.
Федеральное вмешательство (с 2008 г.)
За рубежом применяются следующие меры федерального вмешательства (далеко не все из которых предусмотрены российским законодательством):
- введение режима чрезвычайного положения (предусмотрено положениями статей 56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. и Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. – не путать с военным положением!).
- введение прямого федерального (президентского) правления (см., например, статью 16 Конституции Швейцарии).
- перераспределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (предусмотрено частями 2 и 3 статьи 78 и частью 2 статьи 132 Конституции РФ).
- импичмент, снятие с должностей руководителей субъектов Федерации и органов местного самоуправления (в отношении руководителей субъектов Федерации Президент Российской Федерации вправе пользоваться подобным полномочием с 1 августа 2000 г. благодаря принятию поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.).
- роспуск законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и назначение новых выборов (предусмотрен частью 4 статьи 9 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.).
- применение мер бюджетно-финансового воздействия;
- перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации (позволяет во всем остальном сохранить обычный режим функционирования на территории субъекта РФ органов государственной власти и управления).
- отмена незаконного решения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления – в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан (правом приостановки подобных актов обладает Президент РФ, правом отмены – Конституционный суд РФ).
- ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования или же исключение субъекта Федерации из состава РФ (отсутствие подобных мер в законодательстве не исключает необходимости их исследования возможностей правового закрепления и применения таких форм, как: а) преобразования субъекта Федерации в федеральную территорию; б) присоединение территории одного субъекта Федерации к территории другого; в) включение субъекта Федерации (бывшего) в состав другого субъекта в качестве административно-территориального образования).
Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 75) предусматривает, что в случае, если «вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального и региональных бюджетов, на территории муниципального образования вводится временная финансовая администрация».
Решения принимаются арбитражным судом субъекта РФ по ходатайству высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования на срок до одного года. При этом субъект федерации не вправе ходатайствовать о введении временной финансовой администрации в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
В целях восстановления платежеспособности временная финансовая администрация:
1) принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования,
2) разрабатывает изменения и дополнения в местный бюджет на текущий финансовый год,
3) разрабатывает проект местного бюджета на очередной финансовый год,
4) представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации для утверждения законом субъекта РФ,
5) обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования,
6) осуществляет иные полномочия.
Основные инструменты федерального вмешательства (выбор зависит от вида неплатежеспособности – текущей или долговой)
1. Обслуживание бюджетных счетов муниципального образования исключительно через органы Федерального казначейства.
2. Реструктуризация долгов муниципального образования перед всеми признанными кредиторами.
3. Кратковременный мораторий в отношении роста зарплаты и социальных обязательств (обязательно принятый представительным органом местного самоуправления).
4. Субсидирование отдельных видов расходов муниципального образования из федерального бюджета.
5. Санация системы муниципального управления.
5.1. Формирование системы муниципального заказа.
5.2. Построение системы управления муниципальным долгом.
5.3. Приостановка деятельности института главных распорядителей бюджетных средств, подразделений администрации, выполняющих хозяйственные функции (ремонт, снабжение и т.п.).
5.4. Восстановление принципа единства кассы.
5.5. Переход на прямые договора и расчеты между администрацией и естественными локальными монополистами: оплата за товары, работы и услуги, предоставляемые ими, без посредников в виде муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, коммерческих структур.
Реорганизация муниципальных образований
За рубежом в целях оптимизации бюджетных расходов и повышения управляемости четко отслеживается тенденция к укрупнению и слиянию муниципалитетов. Все слияния за последние 20 лет в странах Европы, Америки, Азии, Австралии проходили в рамках законодательства об административно-территориальном делении.
Для территориальных систем реорганизация – это поиск оптимального размера муниципального образования (по территории и численности населения), позволяющего обеспечить экономическую жизнеспособность муниципалитета. Из 12 тысяч муниципалитетов, действующих в России, только 700 обеспечивают себя финансовыми ресурсами, все остальные дотационные, поэтому проблема реструктуризации является актуальной и для России.
Более крупные муниципалитеты с более сильной экономической базой должны создаваться для того, чтобы обеспечить возможность муниципалитету независимо решать свои, постоянно возрастающие, задачи. Муниципалитеты должны иметь население, которое могло бы дать им устойчивый уровень доходов (посредством муниципальных налогов) и которое позволило бы им решать свои основные задачи в пределах своей собственной территории. В таблице 1 показаны преимущества и недостатки крупных и малых муниципалитетов.
Таблица 1 – Преимущества и недостатки крупных и малых муниципалитетов
| Преимущества | Недостатки |
| Маленький муниципалитет | |
| Политические деятели имеют большое влияние | Экономические ресурсы недостаточны |
| Муниципальная администрация и население ближе друг к другу | В некоторых сферах муниципалитета не хватает человеческих ресурсов и знаний |
| Для муниципалитета легче знать нужды и запросы населения | Большой риск появления избыточных муниципальных служб (малая база населения для муниципальных услуг) |
| Для населения легче принимать участие в жизни муниципалитета в процессе принятия решений | Малый диапазон задач |
| Необходимость большой администрации высшего уровня (государственная администрация) | |
| Большой муниципалитет | |
| Возможны крупномасштабные и экономически рациональные решения | Муниципальная администрация становится слишком сложной и теряет близость к населению |
| Муниципальный персонал имеет более широкую квалификацию | |
| Существует серьезная финансовая база | Мало влияние отдельных политических деятелей |
| Муниципалитет имеет географическое пространство для развития | Возрастает влияние муниципального персонала |
Зарубежный опыт свидетельствует, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их упразднение, слияние должны решаться законодательным путем, с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов, населения. В законодательстве зарубежных стран закрепляются гарантии прав муниципалитетов, включая и гарантии их прав на управление определенной территорией.
Опираясь на зарубежный опыт, при решении вопроса об укрупнении муниципалитетов необходимо следовать четырем принципам.
1. Принцип социальной ответственности. Задачи должны распределяться между муниципальными образованиями и регионами таким образом, чтобы они были возможно ближе к населению. Это означает, что муниципалитеты должны нести ответственность за те службы, в которых люди нуждаются в своей повседневной жизни, например, детские сады, начальные школы, учреждения социальной защиты, работа сети базовых услуг по здравоохранению, ответственность за большую часть социальных служб, выплата различных пособий от центрального правительства и т.п.
2. Принцип территориальной распределенности. Задачи должны распределяться с учетом территориальных размеров и финансовых возможностей муниципальных образований. Этот принцип приводит к тому, что учреждения, которые охватывают территорию более чем одного муниципального образования, должны находиться под управлением региона. Согласно этому принципу, регионы несут ответственность за определенное число учреждений, базирующихся на их территории, например средние школы (гимназии), больницы, специальные учреждения социального обеспечения и т.п.
3. Принцип достаточности. Муниципальные образования и регионы должны быть жизнеспособны с финансовой точки зрения, т.е. должны иметь стабильную финансовую базу. Это означает, что муниципальные образования должны иметь определенное число жителей и размеры, которые бы гарантировали населению с различным уровнем доходов наличие предприятий различного рода в пределах границ муниципалитета, что способствовало бы обеспечению стабильной и широкой налоговой базы.
4. Принцип сбалансированности задач общества (государства), регионов и муниципальных образований. Муниципальные округа и регионы выполняют различные задачи; между ними нет отношений соподчинения. В результате, как правило, есть только один ответственный орган местного самоуправления за решение конкретной задачи. Однако некоторые задачи требуют участия как муниципалитета, так и региона одновременно (социальные услуги, больницы, транспорт, дороги, планирование развития территории).
Выделим методы реорганизации муниципальных образований: (1) объединение (слияние); (2) присоединение; (3) разделение; (4) выделение; (5) преобразование; (6) ликвидация.
Объединение представляет собой территориальное соединение муниципальных образований, в результате которого образуется новое муниципальное образование. Объединяющиеся муниципальные образования утрачивают свой статус и исключаются из Реестра административно-территориальных образований и населенных пунктов субъекта федерации.
Присоединение представляет собой территориальное присоединение одного муниципального образования к другому, в результате чего присоединяющееся муниципальное образование утрачивает свой статус, исключается из Реестра административно-территориальных образований и населенных пунктов субъекта федерации и становится частью другого муниципального образования. Муниципальное образование, к которому присоединяется другое муниципальное образование, сохраняет свой статус.
Разделение представляет собой территориальное разделение одного муниципального образования на два или более муниципальных образования, в результате чего разделяющееся муниципальное образование утрачивает свой статус и исключается из Реестра административно-территориальных образований и населенных пунктов субъекта федерации.
Выделение представляет собой территориальное выделение из муниципального образования одного или нескольких входящих в его состав территориальных образований, в результате чего последние приобретают статус муниципальных образований. Выделение из муниципального образования одного или нескольких муниципальных образований не влечет за собой упразднения муниципального образования, из которого они выделились, или изменения его статуса.
Преобразование представляет собой изменение статуса муниципального образования. Порядок реорганизации административно-территориальных образований в форме преобразования применяется также к включению в их состав населенных пунктов и иных территорий, не являющихся административно-территориальными образованиями субъекта федерации, установлению и перенесению административных центров районов, изменению их границ.
Возможности антикризисного управления связаны не только с реструктуризацией муниципальных образований, но и с организацией межмуниципального сотрудничества, созданием ассоциаций и объединений муниципальных образований в форме некоммерческой организации или даже акционерного общества.
Зарубежный опыт регулирования муниципальных банкротств
Во всех странах урегулирование долга начинается с опубликования соответствующего постановления суда.
США. В 1937 г. принят федеральный закон о банкротстве муниципалитетов, основная задача которого - обеспечить защиту муниципалитетам, позволяя им реструктурировать долги так, чтобы продолжать оказывать населению необходимые муниципальные услуги.
Право возбуждения дела о несостоятельности принадлежит исключительно муниципалитету. Дело начинается путем подачи петиции в федеральный окружной суд. До подачи петиции муниципалитет должен предпринять попытки самостоятельного выхода из сложившейся ситуации. К петиции должен быть приложен реестр кредиторов, владеющих 20 наиболее крупными незалоговыми исковыми требованиями с указанием суммы требования каждого. Одновременно с подачей петиции муниципалитетом разрабатывается и предоставляется план финансового оздоровления с указанием дат выплат по обязательствам, сокращение процентов или основных долгов для выплаты старых долгов. План утверждается судом, если он получил одобрение необходимого числа кредиторов.
Помимо процедуры банкротства, у муниципалитетов есть возможность обратиться за помощью к штату. Штат имеет право либо дать, либо отказать в «особом» разрешении заявить о банкротстве, чтобы получить федеральную защиту.
Муниципальные органы, подающие заявление о банкротстве, как правило, преследуют две основные цели:
- возможность получить автоматическую отсрочку долга, в течение которой кредиторы не могут предъявлять дополнительных претензий муниципальному должнику, его должностным лицам и чиновникам, а также обращать взыскания на собственность и имеющуюся у муниципалитета дебиторскую задолженность, в том числе по налоговым платежам населения;
- воспользоваться процедурой и исключительным полномочием разработать план по реструктуризации долгов, который может предусматривать изменение доходности, уплачиваемой по долгу, изменение сроков платежа, источников оплаты, изменение имущественных залогов и других условий обязательств.
Бразилия. Основанием для применения мер федеральной интервенции, является необходимость реорганизации финансовой системы субъекта Федерации: если субъектом Федерации приостанавливаются выплаты задолженности более чем за два последних года (кроме случаев непреодолимой силы) и при несоблюдении двух установленных законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений».
Венгрия. Процесс урегулирования долга проводится внешним финансовым управляющим. Может быть инициирован, если муниципалитет или финансируемая им организация: (1) не оплатили счет, не ответили на требование кредитора в течение 60 дней со дня его выставления; (2) не погасили признанный ими долг в 60-дневный срок после наступления срока погашения; (3) не погасили обязательство по требованию постановления суда.
После начала процедуры урегулирования долга муниципалитет:
- не должен брать на себя дополнительных долговых обязательств;
- не может учреждать предприятия;
- не может приобретать доли в предприятиях;
- не может обслуживать долг, возникший до подачи ходатайства об урегулировании задолженности, за исключением некоторых обязательств, определяемых бюджетом и планами кризисного управления.
Испания. Чтобы ввести правительственный контроль, правительство должно либо получить согласие президента общины, либо получить всеобъемлющее большинство в Сенате.