Предмет и научные основы системы государственного управления
Вид материала | Документы |
- Календарно тематический план занятий Предмет: информационные системы в экономике для, 38.5kb.
- Научные основы методов и средств безопасной утилизации отходов производства изотактического, 502.24kb.
- Пособие предназначено для слушателей переподготовки руководящих работников и специалистов, 1181.74kb.
- Рабочая программа дисциплины (модуля) «основы государственного управления», 472.86kb.
- 1. Предмет системы государственного управления, 236.37kb.
- Академия управления при президенте республики беларусь основы государственного управления, 5706.05kb.
- Учебно-методические материалы для студентов факультета управления по дисциплине «научные, 231.45kb.
- Е. Н. Коденко Компьютерная верстка, 2475.81kb.
- Зированные системы управления, исследование операций, системный анализ, математическое, 136.69kb.
- Для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» 4 курс ОдО, 74.76kb.
2. Отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом и способные в короткие сроки создать конкурентоспособные изделия для мирового и внутреннего рынка: авиация, ракетно-космическое производство, атомная промышленность, вооружение, частично машиностроение и электроника, биотехнология. Это сектор потенциальных и реальных высоких технологий. Он может рассчитывать на все формы государственной поддержки: госзаказ, инвестиции, субсидии и др. При этом приоритет получают высокоэффективные проекты, в которых государство участвует на долевых началах с частными инвесторами и реализация которых окупит затраты в течение полутора-двух лет.
3. Отрасли с большим техническим отставанием: автомобильное, транспортное, дорожное, сельскохозяйственное машиностроение, легкая, пищевая промышленность. Они должны самостоятельно приспосабливаться к рынку. Однако предприятиям могут предоставляться кредиты под гарантированные эффективные проекты под жестким государственным контролем за их расходованием. Государство также защищает эти отрасли дозированным протекционизмом с помощью снижающихся импортных тарифов (в пределах, допускаемых международными нормами), сертификации иностранной продукции, антидемпинговых процедур, нетарифного регулирования.
Проводниками промышленной политики являются федеральные органы исполнительной власти. В результате приватизации рычаги влияния на предприятия перешли к министерствам экономического блока, приоритетным стало функциональное управление. Если прежде экономические блоки управления обслуживали отраслевые, то теперь, наоборот, отраслевые блоки обслуживают экономические.
Функциональные службы обеспечивают инвестиции и структуризацию, развитие предпринимательства и внутреннего рынка, анализ, информатику. Решения по выделению бюджетных средств, кредитов предприятиям, предоставлению льгот принимаются через посредничество Минфина России, Министерства экономического развития и торговли России. Отраслевые министерства функционируют в основном в сфере естественных монополий, природных ресурсов, транспорта, а также в непроизводственной сфере. Они проводят государственную промышленную политику в подведомственных отраслях, реализуют целевые и межгосударственные программы, размещают заказы на закупку и поставку продукции для государственных нужд, управляют унитарными предприятиями. За отраслевыми структурами остаются также технология, конкурентоспособность продукции. Однако когда отраслевые органы федерального управления сведены к минимуму, только функциональные службы не смогут решить стоящие перед промышленностью задачи, тем более что их деятельность связана преимущественно с институциональными преобразованиями, не затрагивающими непосредственно материальные основы производства.
Поэтому формируется среднее между Центром и предприятиями звено управления, которое берет на себя часть прежних функций отраслевых министерств, но находится ближе к производству и лучше приспособляется к рыночным условиям. Характерными чертами таких управленческих структур являются соединение промышленного и финансового капитала, наличие в едином комплексе крупных и малых предприятий, страховых фирм и банков, предприятий независимо от форм собственности.
В мировой экономике погоду делают крупные государственные и корпоративные структуры. Процесс их укрупнения продолжается. В США образовались супергиганты «Локхид-Мартин», «Боинг-Макдонелл-Дуглас», в Западной Европе объединяются авиакосмическая и основная часть электронной промышленности. В качестве минимальных приняты следующие параметры конкурентной корпорации:
Оборот, млрд долл. — 0,5
Чистая прибыль, млн долл. — 50,0
Численность работающих, тыс. чел. — от 25
Отношение долгосрочных обязательств
к собственному капиталу, ед. — 0,3—0,4
Капитализация, млрд долл. — от 1,0
Кроме того, характеристиками являются стабильный рост продаж, соблюдение международных стандартов корпоративной структуры и правления, оборот акций на международных финансовых рынках, участие в стратегическом альянсе с ТНК, регулярная выплата дивидендов.
В России корпораций мирового класса, способных к конкуренции в глобальном масштабе, которые включаются в основные мировые рейтинги или ценные бумаги которых продаются на ведущих фондовых площадках, немного. Низки их уставные капиталы и рыночная капитализация, характерны неэффективная структура собственности, организация финансов, наличие конфликтов между компанией и государством, менеджерами и акционерами и т.д. В табл. 6.2 приводятся основные типы корпоративных структур.
Таблица 6.2. Основные типы крупных корпоративных структур России
Тип | Количество | Основные представители |
1. Государственные компании | 30 | ГКНПЦ им. М. Хруничева, «Росэнергоатом», «ТВЭЛ», концерн «Сплав» |
2. Акционерные компании, учрежденные государством и приватизированные по планам | 40 | ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», РАО «Норильский никель», «Автоваз», ОАО. «ГАЗ», «Ростелеком» |
3. Частные на основе крупных акционерных компаний | 50 | «Сибирский алюминий», «Уралмашзаводы», концерн «Красный Октябрь», компания «Балтика» |
4. Структуры под эгидой федеральных ведомств | 20 | МПС, Минатом, Росавиакосмос, Росконтракт, Росинкор |
5. Финансово-промышленные группы (ФПГ де-юре) | 80 | «Промприбор», «Точность», «Контур», «Нефтехимпром» |
6. Многоотраслевые конгломераты | 15 | «Интеррос», «Альфа-групп», «Мост», «Логоваз» |
7. Российские отделения ТНК | 20 | ABB, UTG, Mars, Coca-Cola, PepsiCo, Siemens, IBM, Daewoo |
Наибольшее правовое обеспечение получили финансово-промышленные группы.
Финансово-промышленную группу (ФПГ) образует совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные ресурсы.
Состав ФПГ определяется следующими условиями:
• В ФПГ могут входить коммерческие и некоммерческие (кроме общественных) организации, в том числе и иностранные,
• Участие более чем в одной ФПГ не допускается.
• Среди участников обязательно наличие организаций, действующих в сфере производства товаров и услуг, банков или иных кредитных организаций.
• Дочерние хозяйственные общества и предприятия входят в состав финансово-промышленной группы только вместе со своим основным обществом.
Участники, подписавшие договор о создании ФПГ, учреждают центральную компанию, которая является юридическим лицом (хозяйственное общество, ассоциация) и уполномочена на ведение общих дел. Центральная компания выступает от имени участников в отношениях, связанных с деятельностью ФПГ, ведет сводный учет и баланс и выполняет другие функции в соответствии с уставом. Входящие предприятия и организации передают центральной компании пакеты акций или вклады в имущество и владеют объединением совместно. Государственным унитарным предприятиям — участникам ФПГ предоставлено право вносить в качестве вклада в уставный капитал центральных компаний недвижимое имущество, находящееся в их хозяйственном ведении и являющееся федеральной собственностью. Центральные компании могут это имущество сдавать в аренду и отдавать в залог. Для концентрации собственности в компаниях разрешено передавать им в доверительное управление закрепленные в федеральной собственности пакеты акций участников ФПГ.
Основной целью финансово-промышленной группы является технологическая или экономическая интеграция для реализации инвестиционных и иных проектов и программ. Деятельность ФПГ осуществляется ее. участниками в соответствии с договором и организационным проектом. По обязательствам центральной компании участники несут солидарную ответственность. Высшим органом управления ФПГ является Совет управляющих, включающий представителей всех ее участников. Компетенция Совета управляющих определяется договором о создании ФПГ.
Государство оказывает поддержку деятельности финансово-промышленных групп. Их участники получили право самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчислений. По решению Правительства РФ предоставляются инвестиционные кредиты, государственные гарантии для привлечения инвестиций. Банк России может предоставлять банкам — участникам ФПГ, осуществляющим в ней инвестиции, льготы по нормам обязательных резервов и другим нормативам.
В составе ФПГ — 90 финансово-кредитных учреждений; свыше тысячи промышленных предприятий, общая численность работающих — более 2 млн чел.
ФПГ являются эффективным средством реализации приоритетов структурной политики и концентрации инвестиционных ресурсов. Они способны сочетать горизонтальную и вертикальную интеграцию (районные ФПГ) и на этой основе расширить внутренний рынок своей продукции, затем выйти на мировой и стать по мощности в один ряд с крупными зарубежными фирмами.
Инструментом государственной промышленной политики являются также холдинговые системы. Холдинги централизуют функции управления дочерними предприятиями. Они создаются как со 100%-м участием государственного капитала, так и с участием государства в форме владения крупными пакетами акций входящих в холдинг предприятий.
Предприятия объединяются в холдинг для повышения конкурентоспособности производства, технологических прорывов. Холдингу легче привлечь внутренние и внешние частные инвестиции, так как риск меньше, чем вложения в отдельно взятое предприятие. В функции холдинга входят также страхование предприятий, лизинг, ликвидация неплатежей. Холдинги могут наделяться статусом правительственного агента при международных переговорах.
Координирует в масштабе страны проведение промышленной политики Совет по промышленной политике при Правительстве РФ. Это экспортно-консультативный орган, обеспечивающий взаимодействие руководителей предприятий, банков, научных организаций с федеральными органами управления, консолидацию их усилий для реализации промышленной политики. К работе в Совете привлекаются специалисты органов государственного управления, ведущие ученые, предприниматели России и других стран. Рекомендации Совета при необходимости реализуются решениями Правительства РФ.
6.2. Управление топливно-энергетическим комплексом
В России при решении любой проблемы необходимо учитывать территориально-транспортный фактор. В первую очередь это относится к организации отраслей топливно-энергетического комплекса (ТЭК). В течение многих лет осуществлялось освоение огромных территорий с созданием мощнейших энергетических и топливотранспортирующих систем, надежно обслуживающих народное хозяйство и поддерживающих экспортный потенциал страны. Сейчас предприятия ТЭК обеспечивают производство 60% валового внутреннего продукта и 40% национального дохода.
Дальнейшее развитие ТЭК определяет федеральная программа «Топливо и Энергия». Она включает 28 подпрограмм, охватывающих важнейшие отраслевые, межотраслевые и межрегиональные проблемы ТЭК. Основные цели состоят в обеспечении надежного энергоснабжения всех потребителей, повышении эффективности использования топливно-энергетических ресурсов, сохранении устойчивого экспорта энергоносителей как основного резерва валютных поступлений. Предусмотренные мероприятия носят комплексный характер: одновременно решаются технологические, социальные, экологические задачи. Первостепенное значение придается реализации проектов высокой энергоэффективности, стандартизации, экономическому и финансовому механизму стимулирования энергосбережения.
Основными отраслями топливно-энергетического комплекса являются энергетика (производство электрической и тепловой энергии), газовая, нефтяная промышленность, угледобыча.
Россия унаследовала единую энергетическую систему (ЕЭС России), не имеющую аналогов в мире. Она соответствует двум основным критериям — надежности и экономичности. Обычно энергетика функционирует с запасом мощностей 30—40%; протяженность на 9 часовых поясов позволяет в России, маневрируя на гигантских расстояниях, обходиться 5—10%*. При автономном снабжении крупных регионов потребовалось бы дополнительно 20 млн кВт мощности. ТЭЦ в России, кроме того, отапливают города.
* Энергетику России нельзя характеризовать мерками Запада. По протяженности сети Великобритании или Франции аналогичны сетям Мосэнерго или Красноярскэнерго.
Единая энергетическая система позволяет экономить капитальные вложения, обслуживать потребителей с наименьшими технологическими затратами, оптимизировать баланс производства и потребления электроэнергии в масштабе страны, повышать надежность снабжения с использованием несовпадения максимума нагрузки в разных часовых поясах.
Сейчас энергетика России — это 72 региональные энергосистемы, из них донорами являются 15, т.е. большинство энергосистем используют не у себя производимую электроэнергию. В региональные системы не входят 23 мощные электростанции. Общая установленная мощность всех электростанций — 200—220 млн кВт, в их составе:
• РАО «ЕЭС России» — 42 млн кВт (наиболее крупные ГЭС и ГРЭС);
• концерн «Росэнергоатом» Минатома России — 21 млн кВт;
• региональные энергосистемы — 150 млн кВт.
Для обеспечения надежного энергоснабжения, равноправных экономических отношений производителей, снабжающих организаций и потребителей энергии формируется оптовый рынок электроэнергии. Субъектами рынка выступают РАО «ЕЭС России», Центральное диспетчерское управление Единой энергосистемы России, госпредприятие концерн «Росэнергоатом», электростанции и другие производители энергии, акционерные общества энергетики и электрификации, отдельные крупные потребители электроэнергии. Доступ на оптовый рынок получают юридические лица, соблюдающие установленные требования.
Федеральный оптовый рынок электроэнергии функционирует как единое рыночное пространство на принципах купли-продажи, конкуренции. Финансовые расчеты осуществляются на основании договоров, тарифов на электроэнергию и абонементной платы за оказываемые услуги. Региональные энергосистемы, дефицитные по производству электроэнергии, нормально ею снабжаются с помощью оптового рынка и в соответствии с общероссийским балансом производства и потребления электроэнергии.
Основой оптового рынка являются линии электропередачи, находящиеся в государственной собственности и являющиеся . нейтральными по отношению к производителям и потребителям электроэнергии. Субъекты рынка без посредников подключаются к сетям, в том числе и АЭС. Предприятия-потребители заключают прямые договоры с производителями электроэнергии, что создает предпосылки для снижения тарифов, устранения региональных перепродавцов, прекращения льготирования и перекрестного субсидирования.
Через рынок распределяется около 30% наиболее дешевой электроэнергии. Дальнейшее его развитие сдерживается первоочередной продажей электроэнергии региональными энергосистемами, наличием оптовых перепродавцов, входящих в систему местных органов власти. В региональных энергосистемах энергия почти в 2 раза дороже, но потребители не могут обратиться в федеральную сеть, минуя местных производителей. Это вызывает недогрузку крупных генерирующих станций.
Производители электроэнергии могут конкурировать, если к передающим сетям будет равный доступ всем электростанциям, а к дешевым продавцам — равный доступ всем потребителям электроэнергии.
В мире оптовый рынок электроэнергии существует лишь в Норвегии и в незавершенном виде в Великобритании, Швеции, Финляндии. В Норвегии электроэнергетика и в условиях рынка остается государственной и муниципальной. Создана государственная корпорация по эксплуатации магистральных электросетей, при ней действуют диспетчерская служба и две торговые фирмы электроэнергии на внутреннем и внешнем рынках. Емкость оптового рынка — 100 млрд кВт ч в год, в нем участвуют 50 субъектов.
Таким образом, не только внерыночный, но и рыночный секторы энергетики нуждаются в государственном регулировании, которое призвано согласовывать интересы производителей и потребителей энергии, формировать конкурентную среду, обеспечивать равный доступ на общероссийский оптовый рынок электрической энергии.
Государство регулирует тарифы на электрическую и тепловую энергию на основе Федерального закона от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ. Правительство РФ решает вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую коммерческими организациями за пределы территорий субъектов РФ, на общероссийский оптовый рынок, с оптового рынка электрической энергии, в том числе на экспорт.
Органы исполнительной власти субъектов РФ решают вопросы регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую всеми электроснабжающими организациями (кроме находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливают органы местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории соответствующих субъектов РФ.
В тарифах предусматриваются компенсации обоснованных (объективно необходимых) затрат производителей электроэнергии и получение ими прибыли, исходя из принципов самофинансирования (в тарифы включается инвестиционная составляющая — 8% себестоимости).
Администрациям Приморского, Хабаровского краев, Амурской, Камчатской, Магаданской, Сахалинской областей. Корякского и Чукотского автономных округов выделяются деньги на компенсацию акционерным обществам энергетики и электрификации тарифов на электроэнергию за счет целевых средств финансовой поддержки регионов, предусмотренных в федеральном бюджете.
Установлены предельные уровни тарифов на электрическую энергию, потребляемую населением, дифференцированные по субъектам РФ. Для сельского населения и домов, оборудованных электроплитами, действует понижающий коэффициент 0,7. В целях защиты малоимущих слоев населения при повышении тарифов субъекты РФ устанавливают лимиты отпуска электроэнергии по тарифам ниже минимального уровня (для Московской области максимальный уровень — 51 коп./кВт-ч, минимальный — 24 коп./кВт ч). По пониженному тарифу малоимущие оплачивают электроэнергию в пределах социально обоснованной нормы месячного потребления. Порядок использования лимита утверждается органом исполнительной власти субъекта РФ.
Для энергоснабжающих организаций независимо от их организационно-правовой формы введен раздельный учет состава затрат и объема выпускаемой продукции в натурально-стоимостном выражении по следующим видам деятельности:
• производство электрической энергии;
• производство тепловой энергии;
• услуги по передаче электрической энергии;
• услуги по передаче тепловой энергии.
Энергетика технологически требует жесткой централизации. Поэтому всей системой управляет центральное диспетчерское управление (ЦДУ) в Москве (на все 9 часовых поясов). Нормативные документы закрепляют единство системы, что нашло отражение и в особенностях приватизации отрасли. Субъекты ЕЭС (кроме АЭС) преобразованы в акционерные общества, а для сохранения управляемости образовано РАО «ЕЭС России» с контрольным пакетом акций у государства. Контрольные пакеты силовых станций находятся у РАО «ЕЭС России».
В его уставный капитал внесено не менее 40% акций, принадлежащих Российской Федерации в уставных капиталах АО, созданных на базе энергетических предприятий. РАО «ЕЭС России» получило также имущество тепловых электростанций мощностью свыше 1 млн кВт и гидроэлектростанций мощностью свыше 300 тыс. кВт, линии электропередач и подстанции напряжением 330 кВт и выше, пакеты акций проектных и научно-исследовательских институтов и предприятий, обслуживающих электроэнергетический комплекс.
В федеральной собственности находится 51% акций. Продажа и иные способы отчуждения этих акций и акций других АО электроэнергетики, находящихся в федеральной собственности в пределах установленного объема, могут осуществляться только на основании федерального закона.
Субъектам РФ передано 33% голосов по акциям ЕЭС России, находящихся в федеральной собственности, пропорционально объемам потребления ими электроэнергии.
В собственности иностранных юридических и физических лиц, государств может находиться до 25% всех видов акций ЕЭС России*.
* Однако в собственности иностранцев уже находится 37% акций, т.е. больше блокирующего пакета (25% + 1 акция). Восстановить государственный контроль теперь может только суд в случае обращения Госдумы с протестом на нарушение законности. Характерно, что контрольные пакеты энергетических компаний США, Германии, Великобритании, Италии находятся в руках государства.
Управление закрепленными в федеральной собственности акциями РАО «ЕЭС России» осуществляет коллегия представителей государства. Она включает должностных лиц, назначаемых Постановлением Правительства РФ. Представители государства, участвующие в органах управления РАО «ЕЭС России», обязаны действовать в соответствии с единой позицией.
РАО «ЕЭС России» осуществляет управление, комплексное развитие ЕЭС, реализует единую стратегию инвестирования капитала в отрасль, тем самым способствуя обеспечению общности экономического пространства страны. РАО «ЕЭС России» координирует деятельность всех субъектов рынка по производству, передаче и потреблению энергии, обеспечивает оперативное ведение и оптимизацию режимов их работы, организует заключение договоров, рассчитывает плановые балансы электроэнергии и мощности и выполняет другие функции. Оператором-диспетчером производства и передачи электроэнергии на оптовом рынке выступает Центральное диспетчерское управление Единой энергосистемы России на основании договора с РАО «ЕЭС России».
В связи с недогрузкой многих промышленных предприятий часть энергомощностей оказывается как бы излишней и может быть направлена на производство продукции на экспорт. Наиболее реально создание энергомостов: Россия — Китай, Россия — Япония, Россия — Европа. В то же время над энергетикой нависла угроза потери технологической целостности.
В СССР в год вводилось до 12 млн кВт мощностей, в 1998 г. — 0,8 млн кВт. Ресурс выработан у 20% мощностей, в 2010 г. почти у 50% мощностей ресурс окажется выработанным. Цикл строительства в энергетике охватывает 12—15 лет, т.е. уже сейчас надо вводить новые и модернизировать старые мощности в размере до 9 млн кВт. Иначе Россия вновь окажется «во мгле».
В целях усиления борьбы с монополиями МВФ требует раздробить ЕЭС на три части: диспетчерское управление, проводящая сеть, выработка электроэнергии. Правительство РФ согласовало с МВФ и ВБ решение о создании независимых генерирующих компаний. Если оно претворится в жизнь, то единая энергосистема будет разрушена.
Россия занимает первое место в мире по запасам