Предмет и научные основы системы государственного управления

Вид материала

Документы

Содержание Первая тенденция Таблица 5.1. Регулирование количества поставщиков на товарном рынке Вторая тенденция Межведомственная комиссия по конкурентной политике

Подобный материал:

• Календарно тематический план занятий Предмет: информационные системы в экономике для, 38.5kb.
• Научные основы методов и средств безопасной утилизации отходов производства изотактического, 502.24kb.
• Пособие предназначено для слушателей переподготовки руководящих работников и специалистов, 1181.74kb.
• Рабочая программа дисциплины (модуля) «основы государственного управления», 472.86kb.
• 1. Предмет системы государственного управления, 236.37kb.
• Академия управления при президенте республики беларусь основы государственного управления, 5706.05kb.
• Учебно-методические материалы для студентов факультета управления по дисциплине «научные, 231.45kb.
• Е. Н. Коденко Компьютерная верстка, 2475.81kb.
• Зированные системы управления, исследование операций, системный анализ, математическое, 136.69kb.
• Для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» 4 курс ОдО, 74.76kb.

5.2.4. Антимонопольная политика

 

Предпринимательская деятельность на сложившемся товарном рынке имеет две тенденции, характеризуется двумя способами достижения успеха, получения наибольшей прибыли.

Первая тенденция проявляется в том, что предприниматели вступают в состязательность, конкуренцию за рынок сбыта и заказы потребителей, стремятся улучшать качество продукции, расширять ассортимент, снижать издержки. Государство поддерживает эту тенденцию.

Наиболее действенным фактором развития конкуренции является увеличение на рынке числа поставщиков, достигаемое применением комплекса мер (табл. 5.1).

 

Таблица 5.1. Регулирование количества поставщиков на товарном рынке

 

Методы увеличения количества поставщиков	Условия применимости методов
1	2
Развитие предпринимательства в целях демонополизации рынков	Наличие платежеспособного спроса на продукцию Селективная экономическая политика (налоговые льготы, дотации, льготное кредитование на период становления малых предприятий)
Создание конкурирующих производств путем нового строительства	В случае экономической целесообразно­сти нового строительства, наличия про­изводственных ресурсов и инвесторов
Диверсификация (перепро­филирование) и конверсия	Если предприятия не имеют сбыта про­дукции
Выделение самостоятельных хозяйствующих субъектов из объединений предприятий, производящих взаимозаме­няемую продукцию	Наличие возможности технологиче­ского, организационного и территори­ального обособления предприятий При разграничении сфер деятельности предприятий в рамках товарной спе­циализации Наличие доступа к ресурсам, в том числе кредитам, и рынкам сбыта
Выделение самостоятельных хозяйствующих субъектов из объединений предприятий, производящих невзаимоза­меняемую продукцию, вы­деление отдельных участков, цехов по инициативе трудо­вого коллектива в процессе приватизации либо путем принудительного разделения хозяйствующих субъектов	При возможности технологического, ор­ганизационного и территориального обо­собления предприятий, структурных под­разделений, структурных единиц Возможность разграничения сфер дея­тельности предприятий, структурных подразделений, структурных единиц в рамках товарной специализации Если такое выделение способствует развитию конкуренции Наличие доступа к ресурсам, в том чис­ле к кредитам, и рынкам сбыта для обо­собляющихся хозяйствующих субъектов
Импорт взаимозаменяемых товаров из соседних регио­нов, ближнего и дальнего зарубежья	При дефиците или высоком спросе и недостаточной конкуренции на внут­реннем рынке При низких таможенных барьерах на ввоз товаров Наличие нормативно-правового, эко­номического, информационного обес­печения импорта
Снижение правовых, организационных и экономиче­ских барьеров, препятст­вующих вхождению новых хозяйствующих субъектов на рынок, в том числе мировой	Совершенствование законодательства, регионального управления, таможен­ного регулирования

 

Вторая тенденция заключается в стремлении предприни­мателей и поставщиков договориться о взаимовыгодном разделе рынка, условиях продажи, уровне цен, ослаблении позиций конкурентов, их дискредитации и применении других приемов недобросовестной конкуренции и монополизации. Этой тенденции государство противодействует, проводя антимонопольную политику в целях ограничения монополистической деятельности.

Монополистической считается деятельность хозяйствующего субъекта или органа управления, должностных лиц, направленная на недопущение, ограничение или устранение конкуренции причиняющая ущерб потребителю.

Монополия позволяет хозяйствующему субъекту занять доминирующее положение на рынке и оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара или затруднять доступ нa рынок другим хозяйствующим субъектам. Занимающий доминирующее положение хозяйствующий субъект получает возможность установления монопольной цены для компенсации необоснованных затрат, получения дополнительной прибыли а счет снижения качества товара. Монопольно низкая цена товара устанавливается на рынке покупателем в целях получения дополнительной прибыли и компенсации необоснованных затрат за счет продавцов, а также продавцом — на уровне, приносящем убытки от продажи данного товара, в результате чегo может быть ограничена конкуренция посредством вытеснения конкурента с рынка.

Доминирующим признается положение, если у хозяйствующего субъекта доля рынка составляет:

• 65% и более, если он не докажет, что, несмотря на пре­вышение, его положение не является доминирующим;

• менее 65%, если это установлено антимонопольным орга­ном исходя из критериев товарного рынка (стабильность доли, доступ на рынок конкурентов и др.). Положение не может быть признано доминирующим, если доля на рынке определенного товара не превышает 35%.

В мире устанавливаются различные пороговые значения, по которым определяется доминирующее положение. В Германии — это 33% рынка для одного предприятия, более 50% — для двух, 66% — для трех предприятий; в Японии — более 50% для од­ного предприятия, более 75% — для двух предприятий. В Вели­кобритании и Франции «планка» самая низкая — 25%.

В каждой стране антимонопольное законодательство имеет свою специфику, но выделяются общие для всех положения: контроль за слиянием компаний; запрещение соглашений и сговоров предпринимателей (картелей); пресечение недобросо­вестной конкуренции.

Слияние предприятий — это фактор устранения конкурен­ции и одновременно повышения концентрации производства и его эффективности. Но все же наращивание мощи фирм в кон­курентной борьбе признается более разумным, чем механиче­ское их слияние. Поэтому в мировой практике проводится же­сткая регламентация слияния фирм.

 

В Великобритании и Франции при слиянии не должны быть пре­вышены 25%-я доля рынка, а также определенная величина активов; в Германии, кроме того, фиксируется нижняя граница годового объема продаж. В США, Японии, Канаде, Австралии договоры о слиянии недействительны без санкции государственной администрации.

Картели полностью запрещены в США, Франции, Германии, Испании, Португалии, Австралии, Канаде. При этом нарушением за­кона считается уже сам момент сговора. При доказанности факта сго­вора взимается штраф в тройном размере монопольной прибыли. В США участие в нелегальном картеле считается уголовно наказуемым преступлением, незаконным признается объединение снабженческой и сбытовой деятельности, даже если оно снижает издержки.

В Японии государственная картельная политика исходит из того, что во многих случаях полная свобода конкуренции может привести к потерям для страны, ущербу отдельным социальным слоям. Поэтому здесь на создание картелей имеет право большая группа отраслей: угольная промышленность, автотранспорт, страховое дело, производст­во сахара и др. С разрешения правительства можно заключать согла­шения по ценам, объемам выпуска, технологиям, номенклатуре на строго определенные сроки. Группа предприятий заключает договор с администрацией, по которому она обязуется прекратить согласованные действия по окончании оговоренного срока.

 

Недобросовестной конкуренцией признается:

• Распространение ложных, неточных или искаженных све­дений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации.

• Введение потребителей в заблуждение относительно харак­тера, способа и места изготовления, качества и потребительских свойств товара.

• Некорректное сравнение хозяйствующим субъектом в про­цессе его рекламной деятельности производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов.

• Самовольное использование товарного знака, фирменного наименования или маркировки товара, а также копирование формы, упаковки, внешнего оформления товара другого хозяйствующего субъекта.

• Получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации, в том числе коммерческие тайны, без согласия ее владельца.

Антимонопольный контроль предполагает представление в антимонопольные органы ходатайств и уведомлений при наме­рении осуществлять определенные виды деятельности.

Ходатайства и уведомления представляются в МАП России или в территориальное управление министерства при осуществ­лении следующих действий:

1. Создание, слияние и присоединение коммерческих орга­низаций.

2. Ликвидация и разделение (выделение) государственных и муниципальных унитарных предприятий.

3. Приобретение лицом (группой лиц) акций (долей) с пра­вом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% указанных акций (долей).

4. Получение в собственность или пользование одним хозяй­ствующим субъектом (группой лиц) основных производствен­ных средств или нематериальных активов другого хозяйствую­щего субъекта.

5. Приобретение лицом (группой лиц) прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа.

6. Участие физического лица в исполнительных органах, советах директоров (наблюдательных советах) двух и более хозяйствующих субъектов.

В одних случаях требуется предварительное согласие анти­монопольных органов, в других — их последующее уведомление.

По результатам рассмотрения ходатайств антимонопольные органы могут принять решения: а) об удовлетворении или нeудовлетворении ходатайства; б) об удовлетворении ходатайства с выставлением требований по изменению предоставленного пла­на слияния, присоединения коммерческих организаций или их объединений, разделения (выделения) государственных и муни­ципальных унитарных предприятий, приобретения акций (до­лей) с правом голоса, получения основных производственных средств или нематериальных активов, приобретения соответст­вующих прав, направленных на обеспечение конкуренции.

МАП России вправе давать обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, о расторжении противоречащих закону дого­воров, о принудительном разделении хозяйствующих субъек­тов, об отмене органами власти и управления принятых непра­вомерных актов. Оно может также принимать решения о нало­жении штрафов за нарушение антимонопольного законода­тельства и неисполнение предписаний министерства, обра­щаться в суд или арбитраж с исками и заявлениями, направ­лять в прокуратуру материалы о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений, связанных с нарушением антимо­нопольного законодательства.

В отношении хозяйствующих субъектов Министерство вправе контролировать соблюдение антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации хозяйствующего субъек­та, крупные продажи и покупки акций, ведущие к доминирую­щему положению хозяйствующего субъекта.

В отношении органов власти и управления оно может направ­лять рекомендации по:

• предоставлению льгот (кредитных, налоговых и др.);

• изменению сфер применения тех или иных цен (установле­нию фиксированных цен на товары хозяйствующих субъек­тов, злоупотребляющих доминирующим положением);

• созданию параллельных структур, финансированию меро­приятий по расширению производства;

• привлечению иностранных инвестиций, учреждению СП, созданию и развитию свободных экономических зон;

• лицензированию экспортно-импортных операций, видов деятельности, изменению таможенных тарифов;

• введению обязательного лицензирования, запрещению (приостановлению) экспортно-импортных операций хо­зяйствующих субъектов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Лица, уполномоченные Министерством, имеют право бес­препятственного доступа в министерства, другие органы, а так­же на предприятия, в объединения, организации, учреждения для ознакомления со всеми необходимыми документами. Хо­зяйствующие субъекты, органы управления и их должностные лица обязаны представлять достоверные данные, письменные и устные объяснения и иную информацию.

Территориальные управления министерства осуществляют государственную антимонопольную политику, защиту прав по­требителей, пресекают недобросовестную конкуренцию и рекламу. Они наделены полномочиями по принятию мер к пред­приятиям-нарушителям. Территориальное управление подве­домственно в своей деятельности и подотчетно МАП России.

Межведомственная комиссия по конкурентной политике анали­зирует состояние рынков с целью подготовки предложений по развитию конкуренции, организует экспертизу проектов норма­тивных актов, затрагивающих вопросы демонополизации и кон­куренции, контролирует выполнение федеральных, отраслевых, региональных программ демонополизации и развития конкурен­ции. Принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией решения являются обязательными для органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, представители которых входят в состав Комиссии, а также подведомственных им предприятий.

Госкомстатом России ведется Государственный реестр объе­динений и предприятий-монополистов, имеющих на рынке Российской Федерации долю определенного товара более 35% (с учетом поступления продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации). Целью реестра является контроль за дея­тельностью объединений и предприятий-монополистов на товарных рынках по направлениям: отклонения от норм добросовестной конкуренции; необоснованное сокращение производ­ства, сужение ассортимента; повышение (понижение) цен; снижение качества услуг.

Основаниями для включения в реестр являются данные стати­стики, обществ защиты прав потребителей, средств массовой ин­формации, результатов мониторинга, а также обращения отдель­ных хозяйствующих субъектов по поводу нарушения антимоно­польного законодательства. МАП России принимает решения о включении в реестр, вносит в него изменения, доводит решения до сведения объединений, предприятий-монополистов, а также ин­формирует об этом Госкомстат России, Министерство экономиче­ского развития и торговли, Минфин России, местные органы вла­сти и управления.

Министерство принимает также решения об исключении из реестра по основаниям: мотивированное заявление директора (руководителя); истечение срока, установленного решением ми­нистерства; принятие соответствующего решения на основании проведенной экспертизы.

Органам власти и управления запрещаются акты, действия и соглашения, ограничивающие конкуренцию. Они не могут соз­давать новые структуры государственного управления с целью монополизации производства или реализации товаров. Не до­пускается совмещение функций федеральных, региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправле­ния с функциями хозяйствующего субъекта.

Должностным лицам органов государственной власти и управления не разрешается:

• заниматься самостоятельно предпринимательской деятель­ностью;

• иметь в собственности предприятия;

• самостоятельно (через представителя) голосовать посред­ством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений общим собранием акционерного об­щества, общества с ограниченной ответственностью или другого общества;

• занимать должности в органах управления хозяйствую­щего субъекта.

Особого внимания заслуживают смена собственников кон­трольных пакетов акций, концентрация финансового капита­ла, ценообразование на товарных рынках. Крупнейшие част­ные финансовые и промышленные группы монополизировали рынки ряда товаров и услуг. Например, ОАО «Русский алю­миний» фактически монополизировало всю алюминиевую промышленность России. Рынок страхования поделен между пятью компаниями. Антимонопольные органы формально реагируют на нарушение законодательства о конкуренции и ограничении монополистической деятельности, не контроли­руют свои же предписания, не замечают явных сговоров по уровни цен.

 

5.2.5. Регулирование естественных монополий

 

Естественными монополиями являются организации (ком­мерческие и некоммерческие), производящие (реализующие) товары (услуги), удовлетворение спроса на которые эффективно при отсутствии конкуренции ввиду технологических особенно­стей производства, и товары, имеющие устойчивый спрос при значительном изменении цены из-за невозможности полной замены их другими товарами. Создание конкурентной среды на рынке в условиях естественной монополии невозможно или экономически неэффективно при достигнутом уровне развития науки и техники. В естественных монополиях объем спроса и предложения в решающей степени задается технологией, а обо­рудование и другие элементы производственного цикла сложно серийно производить, дублировать. Таковыми являются энерге­тика, ряд видов транспорта, связь, водоснабжение и др.

Предприятия естественной монополии при отсутствии регу­лирования превращаются в олигополии, сокращают объемы производства, устанавливают монопольные цены, что вызывает рост цен и в смежных отраслях. Поэтому в естественных моно­полиях методы регулирования выходят за пределы традицион­ного антимонопольного законодательства.

Естественные монополии обязаны обслуживать всех клиен­тов без дискриминации, представлять в органы исполнительной власти сведения, которые для других предприятий являются коммерческой тайной. Тарифы на продукцию (услуги) регули­руются государством и допускается субсидирование из бюджета. Предприятия естественных монополий не могут ликвидировать­ся без разрешения государственных органов. Исполнительная власть отвечает за функционирование отраслей естественных монополий перед представительной властью.

Наиболее радикальной формой регулирования естественных монополий является передача предприятий в государственную собственность, создание для управления естественными моно­полиями специальных государственных органов, осуществляю­щих прямой контроль для обеспечения баланса интересов про­изводителей и потребителей.

В России регулирование естественных монополий осущест­вляют прежде всего МАП России и Федеральная энергетиче­ская комиссия Российской Федерации (ФЭК России). МАП России подконтрольны организации транспорта, связи, в том числе 63 аэропорта федерального значения, 27 крупных и 15 особо крупных морских портов, 39 крупных речных портов, 17 управлений железных дорог, 800 транспортных терминалов, 2700 операторов связи. Нормативной базой регулирования служат законы «О конкуренции и ограничении монополисти­ческой деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях», «О регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», «О федеральном железнодорожном транспорте», указ Президента РФ «О некоторых мерах по регулированию естественных монополий» (от 28 февраля 1995 г. № 220). Для каждого вида естественной монополии действует своя схема регулирования.

Основным объектом регулирования в естественных монопо­лиях являются цены и тарифы на их продукцию (услуги). В ми­ровой практике государство либо запрещает монополистам иметь сверхдоходы, либо перераспределяет сверхприбыль в свою поль­зу, либо фиксирует договорной уровень цен и тарифов в интере­сах и производителей и потребителей.

В прежней системе цены на продукцию естественных моно­полий рассчитывались на основе калькуляции издержек, т.е. затратным методом, и. сознательно занижались. После либерали­зации экономики они быстро стали повышаться, вызвав резкое удорожание в обрабатывающих отраслях. Это привело к раскру­чиванию спирали неплатежей в промышленности, падению конкурентоспособности продукции на внутреннем рынке и экс­пансии зарубежных поставщиков. В настоящее время регулиро­вание цен и тарифов на продукцию естественных монополий приобрело общенациональное значение.

Правительство РФ утверждает перечень товаров (услуг), цены на которые на внутреннем рынке подлежат регулированию феде­ральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов РФ. Регулируемые цены применяются всеми предприятиями независимо от их организационно-право­вых форм и форм собственности.

Для нейтрализации затратного механизма ценообразова­ния контролируются издержки предприятий, вводится пре­дельный уровень цен (тарифов) с параллельным ограничени­ем отдельных статей затрат и пересмотром исходных норми­руемых показателей.

МАЛ России и ФЭК России устанавливают цены (тарифы на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий исходя из обоснованных затрат на их производство с учетом:

• налогов и других платежей;

• стоимости основных производственных фондов;

• потребности в инвестициях для воспроизводства;

• амортизационных отчислений;

• прогнозируемой прибыли;

• удаленности потребителей от места производства продукции (услуг);

• соответствия качества продукции (услуг) спросу потреби­телей;

• государственных дотаций и других мер господдержки субъектов естественных монополий;

• социальной значимости услуг;

• темпов инфляции.

С участием заинтересованных федеральных органов испол­нительной власти антимонопольные органы анализируют эко­номические результаты деятельности субъектов естественных монополий и представляют в Правительство РФ предложения о мерах по ограничению роста цен (тарифов) на их продукцию (услуги). Он не должен превышать индекс цен на промышлен­ную продукцию.

Организации, нарушающие правовые нормы государствен­ного регулирования цен (тарифов), несут ответственность: с них взыскивается вся сумма излишне полученной выручки и штраф в том же размере, а при повторном нарушении — штраф в двой­ном размере.

Другим направлением государственного .регулирования естественных монополий является проведение их структурной перестройки. Она предусматривает, в частности, разделение регули­руемых и нерегулируемых видов деятельности. В каждой моно­полии имеются сопутствующие производства, которые по суще­ству монополиями не являются. Например, транспортировка газа является монопольным видом деятельности, а его добычу можно организовать на конкурентных началах.

Межведомственная комиссия по подготовке планов струк­турной реформы естественных монополий изучает функциони­рование федерального и региональных рынков продукции (ус­луг) предприятий (взаимодействие субъектов рынка, формиро­вание тарифов и цен для различных потребителей, особенности контрактных отношений). Комиссия получает необходимые данные от федеральных органов исполнительной власти и орга­низаций независимо от формы собственности и подчиненности. Предложения Комиссии по реформированию, требующие реше­ний Правительства РФ, вносятся в установленном порядке.

МВФ и другие финансовые организации, кредитующие Рос­сию, настаивают на своих рекомендациях, предусматривающих расчленения ведущих естественных монополий РАО «ЕЭС России» и ОАО «Газпром». В электроэнергетике государству пред­ложено регулировать только передающие сети, а генерирующие электростанции и распределяющие подразделения приватизиро­вать. Это не отвечает государственным интересам России.

В комплекс мер регулирования входят определение состава потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию тем или иным субъектом естественной монополии, контроль за выполнением инвестиционных программ, использованием стабилизационных фондов, заключением некоторых видов сделок, стимулирование с помощью цен (тарифов) качества производимой продукции и оказываемых услуг, а также удов­летворения спроса на них, учет затрат раздельно по моно­польной и конкурентной деятельности. Субъекты естествен­ных монополий осуществляют закупки продукции (услуг) для собственного потребления в соответствии с порядком, преду­смотренным для размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд.

Орган регулирования имеет полномочия направлять субъекту естественной монополии обязательные для исполнения предпи­сания о заключении договоров с потребителями, внесении в них изменений. Эффективное регулирование естественных монопо­лий достигается при обеспечении максимальной независимости контрольно-регулирующих органов, отсутствии лоббирования интересов монополистов в органах власти.

ФЭК России ведет Реестр субъектов естественных монопо­лий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении кото­рых осуществляются государственное регулирование и контроль (занятые оказанием услуг по передаче электрической и тепловой энергии, транспортировкой газа по трубопроводам, нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам). Включение субъекта естественной монополии в Реестр не зависит от его доли на рынке. Данный Реестр ведется отдельно от реестра, предусмотренного Законом «О конкуренции и ограничении мо­нополистической деятельности на товарных рынках», а также от реестра энергоснабжающих организаций.