Предмет и научные основы системы государственного управления

Вид материала

Документы

Содержание Организация и методы государственного регулирования эконо­мики Мини­стерству экономического развития и торговли Российской Федера­ции

Подобный материал:

• Календарно тематический план занятий Предмет: информационные системы в экономике для, 38.5kb.
• Научные основы методов и средств безопасной утилизации отходов производства изотактического, 502.24kb.
• Пособие предназначено для слушателей переподготовки руководящих работников и специалистов, 1181.74kb.
• Рабочая программа дисциплины (модуля) «основы государственного управления», 472.86kb.
• 1. Предмет системы государственного управления, 236.37kb.
• Академия управления при президенте республики беларусь основы государственного управления, 5706.05kb.
• Учебно-методические материалы для студентов факультета управления по дисциплине «научные, 231.45kb.
• Е. Н. Коденко Компьютерная верстка, 2475.81kb.
• Зированные системы управления, исследование операций, системный анализ, математическое, 136.69kb.
• Для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» 4 курс ОдО, 74.76kb.

Глава 5. Государственное регулирование экономики

 

• Организация и методы государственного регулирования эконо­мики • Компетенция органов управления • Поддержка конкуренции и предпринимательства • Антимонопольная политика • Регулиро­вание рынка труда • Федеральная комиссия по рынку ценных бу­маг • Кредитно-денежная политика • Валютное регулирование

 

5.1. Методы государственного регулирования экономики

 

Регулирование экономики является важнейшей функцией го­сударства в условиях рыночного хозяйствования. Государствен­ное регулирование используется в интересах всего общества как для активизации нужной ему деятельности, так и для ограниче­ния нежелательных ее форм*.

* Зарубежные и российские либеральные экономисты ограничивают экономи­ческие функции государства, регламентирующие деятельность предпринимате­лей, наблюдением за прозрачностью бизнеса, уплатой налогов. Однако приня­тие нормативных актов и является самым результативным способом регулирования экономики. Либералы, видимо, считают, что нормативные акты должны только развязывать рыночную стихию. Но они могут и укреплять плановое регулирующее начало.

 

Осуществляя регулирование, государство обеспечивает пра­вовые основы экономических решений, равные условия и ста­бильность правил хозяйствования, развивает секторы экономи­ки, которые не затрагивает частный бизнес, формирует инфра­структуру, контролирует базовые параметры воспроизводства и денежного обращения, содействует развитию человека как глав­ного фактора прогресса, культуры в широком смысле слова. В переходный период государство остается самым крупным субъектом рынка, регулирует деятельность других субъектов хозяйст­вования, сохраняет некоторые распределительные функции.

Без государственного регулирования снижается эффективность производства, невостребованной оказывается фундаментальная наука, сокращается из-за удорожания социальная инфраструктура, движение к цивилизованным формам жизни осуществляется стихийно с издержками и потерями. Если полагаться только на рыночные силы, то, например, структурная перестрой­ка окажется делом отдаленного будущего без гарантии оптималь­ности пропорций, а если не регулировать цены и тарифы, то оборвутся экономические связи между европейской и азиатской частями страны, возникнет автаркия.

Это убедительно показывает опыт преобразований в стране после 1991 г. Ограничение вмешательства государства в эконо­мику, одномоментная либерализация цен привели к инфляции, сократили платежеспособный спрос и вызвали угнетение произ­водства. Государственная монополия сменилась монополией крупных частных структур, действующих не всегда в нацио­нальных интересах. Либерализация внешней экономической деятельности способствовала вытеснению отечественного това­ропроизводителя с внутреннего рынка. Возросли угрозы эконо­мической безопасности страны, деформация структуры произ­водства, неравномерность развития регионов, расслоение обще­ства, криминализация.

В настоящее время усиливаются глобализация экономических отношений, зависимость предприятий от конъюнктуры мирового рынка, изменения валютного курса, что обусловливает возмож­ность инерционного, не отвечающего интересам страны развития.

В этих условиях для того, чтобы экономика развивалась в нужном направлении, капитал направлялся в производство, фор­мировался класс эффективных собственников, укреплялась на­циональная безопасность государства, саморегулирования рынка недостаточно. Экономический рост не может начаться сам по себе, его нужно стимулировать, что под силу лишь государству, свободному от корпоративного влияния.

В России имеются благоприятные условия для регулирова­ния экономики. Конституция РФ провозглашает равенство всех форм собственности. Капитал и производство сконцентрирова­ны в крупных предприятиях, имеется многолетний опыт плани­рования и программирования. Постоянно анализируются хозяй­ственные связи между регионами, предприятиями, спрос и пред­ложение, состояние рынков. Действуют информационные сети, рассчитываются параметры в масштабе страны.

Объектом государственного регулирования являются все от­расли и подразделения материального производства, товарные, фондовый, валютный рынки, ценообразование, денежное обра­щение, а также предприятия независимо от формы собственно­сти и хозяйствования. Поэтому оно затрагивает интересы как предприятий, организаций, так и непосредственно гражданина, предполагает соответствующие формы экономического взаимодействия с ними, оказывает на них как положительное, так и отрицательное влияние.

Производителям и потребителям нужно, чтобы не было ад­министративно-региональных барьеров для движения товаров, действовала свободная от монополий добросовестная конкурен­ция, разумным было налогообложение, доступным кредит. Каждый гражданин надеется, что государство защитит от инфляции, перекроет каналы желающим делать деньги из воздуха, устранит использование бюджетных средств в узкокорыстных целях, будет привлекать внешние займы лишь для инвестиций.

Государственное регулирование базируется на выбранной хо­зяйственной стратегии, механизме правового принуждения, экономических интересах хозяйствующих субъектов и предпо­лагает установление общих правил и порядка, ответственности за их соблюдение.

Компетенция федеральных органов управления в сфере ре­гулирования экономики включает вопросы формирования и преобразования экономических служб и институтов, замены ус­таревших новыми; функционирования федеральных энергетиче­ских систем, транспорта, связи; федерального бюджета; финан­сового, кредитного, валютного, таможенного регулирования; ценовой политики; денежной эмиссии.

Нормативной основой государственного регулирования эко­номики являются Закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г., Указ Президента РФ «О некото­рых мерах по обеспечению государственного управления эконо­микой» от 10 июня 1994 г. и другие акты.

Главная роль в регулировании экономики отводится Мини­стерству экономического развития и торговли Российской Федера­ции, осуществляющему проведение единой государственной со­циально-экономической политики. Основными его задачами являются определение путей и разработка методов эффектив­ного развития экономики, обеспечивающих социально-эконо­мический прогресс Российской Федерации.

Министерство:

• Организует и координирует разработку приоритетных на­правлений развития экономики, комплексного прогноза соци­ально-экономического развития Российской Федерации, регио­нов, отраслей и секторов экономики.

• Разрабатывает сводный финансовый баланс государства, обосновывает отдельные статьи доходов и расходов федераль­ного бюджета.

• Анализирует экономическое положение страны, основные тенденции, проведение экономической реформы, определяет стратегию ее дальнейшего развития.

• Осуществляет организационно-методическое руководство и координацию работ по формированию и реализации федераль­ных и межгосударственных целевых программ.

• Организует разработку государственной инвестиционной политики, обосновывает структурную политику.

• Формирует объемы и структуру поставок для федеральных нужд, включая оборону и государственный материальный резерв.

• Участвует в разработке и реализации механизма стимулиро­вания деловой активности и поддержки предпринимательства.

• Вносит предложения по совершенствованию структуры органов исполнительной власти.

• Лицензирует деятельность лизинговых компаний.

• Организует разработку и обеспечивает реализацию государ­ственной политики по привлечению иностранных инвестиций.

В Правительство РФ представляются экономически обосно­ванные заключения по развитию отраслей экономики, жизне­обеспечению населения, использованию валютных ресурсов, управлению государственным имуществом и по другим соци­ально-экономическим вопросам.

Министерство доводит до сведения органов исполнительной власти России и субъектов РФ уточненные после рассмотрения в Правительстве РФ предварительного прогноза сценарные ус­ловия функционирования экономики, необходимые для разра­ботки отраслевых и региональных прогнозов, а также проекти­ровки бюджетных ассигнований по федеральным целевым и ин­вестиционным программам.

Решающее воздействие на развитие экономики оказывают разрабатываемые параметры и направления деятельности го­сударства. Среди них: макроэкономические показатели; инве­стиционная программа; основные социально-экономические проблемы (задачи), решаемые в следующем году; федераль­ные целевые программы, предлагаемые к финансированию за счет федерального бюджета; объем и структура поставок про­дукции для федеральных государственных нужд; проектиров­ки развития государственного сектора экономики; программа приватизации; международные договоры России, вступившие в силу; программа государственных внешних заимствований и предоставления кредитов Россией другим странам; программа внутренних заимствований.

В государственном регулировании экономики на макроуров­не важное значение имеет правильный выбор показателей, на­дежных социально-экономических критериев, индикаторов. Без них не ответить на вопрос: имеется ли потребность в регулиро­вании, в том ли направлении оно осуществляется.

В прежней системе основным источником данных для рас­чета макроэкономических показателей служил баланс народ­ного хозяйства. В настоящее время основными объемными по­казателями стали валовой национальный продукт и валовой внутренний продукт.

В связи с переходом к рынку внедряется система националь­ных счетов (СНС), в которой показатели основных счетов (про­изводство, образование доходов, капитальные затраты, продукты и услуги, финансы) распределяются по секторам: предприятия, финансовые учреждения, общественные организации, обслужи­вающие домашние хозяйства, внешнеэкономические связи. Од­новременно на вооружение берутся финансовые показатели: ин­фляция, денежная масса, обменный курс и т.д. Считается, что их набор обеспечивает надежный контроль за ходом реформ.

Международный валютный фонд (МВФ) делит страны на передовые и отстающие в основном по уровню инфляции и в соответствии с этим показателем предоставляет кредиты. В Рос­сии пока не наблюдается зависимости между снижением ин­фляции и ростом экономической активности. Следовательно, этот показатель не служит надежным ориентиром. Повышается значение показателя качества жизни. Он отражает состояние населения, условия жизни с учетом их значимости и приорите­тов, в том числе уровень потребления благ, личная безопас­ность, продолжение рода, общественная нравственность и др. Это не отрицает надобности традиционных показателей, но они приобретают вспомогательное значение. Формирование и ры­ночной экономики, и правового государства характеризуется динамикой совокупности показателей.

Государственное регулирование опирается на использование прямых и косвенных рычагов и методов. Воздействие на эконо­мику осуществляется через право*, бюджетную, банковскую системы, государственные заказы, таможню. В процессе регули­рования активно используются прогнозирование, планирование, контроль и другие функции управления. При этом чем сложнее и острее ситуация, тем выше значение прямых административ­ных методов. Они позволяют сосредоточить ресурсы на разви­тии базовых отраслей, составляющих фундамент народного хо­зяйства и обеспечивающих быструю окупаемость средств, по­вышать мобильность факторов производства, предупреждать и устранять диспропорции.

* К правовым относятся методы, обусловливающие разрешение, запрет, прину­ждение.

 

Мощным средством воздействия на экономику является бюджетное регулирование. Государство создает финансовую сис­тему, в которую входят федеральный, региональные и местные бюджеты, внебюджетные государственные фонды, денежные средства государственных и муниципальных предприятий. Бюд­жеты и фонды обеспечиваются собственными источниками до­ходов и правом определения направлений их расходования.

Бюджетная политика является ядром экономической поли­тики государства. Ее стратегические и краткосрочные ориенти­ры определяются Бюджетным посланием Президента РФ Феде­ральному Собранию. Бюджетный процесс регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В последние годы удалось существенно приблизиться к бездефицитности бюджета, резко сократить эмиссионное финанси­рование дефицита, смягчить остроту погашения государствен­ного долга. Это позволяет решать новые сложные задачи бюд­жетной политики уже в среднесрочной перспективе, такие, как:

• создание эффективной системы управления государствен­ными финансами и межбюджетных отношений;

• упорядочение государственных финансовых обязательств;

• снижение налоговой нагрузки на реальный сектор;

• уменьшение зависимости доходов от конъюнктуры миро­вых цен;

• концентрация финансовых ресурсов на приоритетных на­правлениях развития экономики. Федеральный бюджет выражает денежные отношения госу­дарства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода для формирования цен­трализованного (федерального) фонда финансовых ресурсов, необходимых для удовлетворения общественных потребностей. Он имеет жесткую конструкцию, обеспечивающую сбалансиро­ванное расходование средств.

Регулирующее влияние на экономику оказывают механизм формирования доходной и расходной частей, размеры бюджет­ного дефицита. Источниками доходов являются: налоги и сборы; пошлины за услуги государственных органов; торговля оружием, драгоценными металлами и камнями; отвод и аренда земель, ле­сов; сдача в концессию недр; продажа и аренда государственного имущества; выпуск ценных бумаг; проценты по кредитам пред­приятиям и др.

Налоговая политика продиктована сложившимися обстоя­тельствами, она далека от того, какой была в прежней эконо­мике, но еще и не такая, как в развитых странах. В сложной ситуации государство при формировании бюджета стремится обеспечить как можно больше налоговых поступлений. Доля налогов в доходах бюджета составляет более 80%. Это выше, чем даже в странах с кейнсианской моделью государственного регулирования экономики. Налоговое изъятие (с учетом отчис­лений в социальные фонды) увеличилось с 16% к ВВП в 1990 г. до почти 30% — это уровень США, Японии и ряда других стран. Однако поскольку многие предприятия имеют льготы, бремя плательщиков повышается до 40% к ВВП. Рынку соот­ветствует обложение, при котором:

• освобождается от налогов капитал, применяемый в про­изводстве, с учетом реинвестируемой в производство при­были (облагаются доходы и капиталы, изымаемые из производства);

• стимулируются частные инвестиции в производство, не допускается прямая конкуренция государства с частным капиталом;

• граждане самостоятельно финансируют удовлетворение потребностей и только в особых случаях их поддерживает государство.

Вводимый налоговый кодекс призван уменьшить фискаль­ную направленность налоговой системы, укрепить налогооблагаемую базу, более справедливо распределить налоговое бремя.

Основным принципом расходов является целевое использо­вание бюджетных средств. Приоритетом служит удовлетворение коллективных потребностей: структурная, инвестиционная политика, обеспечение внутренней и внешней безопасности, воспро­изводство научного потенциала, образование, здравоохранение.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечи­вающим проведение бюджетной, налоговой, валютной политики и координирующим деятельность в этой сфере иных органов, является Министерство финансов Российской Федерации.

В области государственного регулирования экономики Ми­нистерство финансов разрабатывает проекты федерального бюджета и прогноза консолидированного бюджета России, а также исполняет федеральный бюджет; проводит с участием Банка России политику в области эмиссии и размещения госу­дарственных ценных бумаг; разрабатывает и реализует политику формирования структуры государственных заимствований и вы­полняет другие функции.

Финорганы субъектов РФ находятся вне подчинения Мин­фину России, являясь подразделениями местной администрации.

Активно влияет на экономику, вызывает мультипликаторный (кратный) спрос, оживляя и расширяя производство, государст­венный заказ. Он является общепринятой во многих странах формой регулирования экономики в условиях рынка.

На основе госзаказа осуществляются закупки продукции для федеральных и региональных государственных нужд. К феде­ральным государственным нуждам относятся потребности Рос­сийской Федерации в продукции для жизнеобеспечения страны, безопасности, реализации федеральных и межгосударственных целевых программ. Потребности субъектов РФ в продукции, необходимой для решения задач регионов, реализации регио­нальных целевых программ, определяются и обеспечиваются местными органами государственной власти.

Поставка продукции для государственных нужд регулиру­ется Гражданским кодексом РФ, законами «О поставках про­дукции для федеральных государственных нужд», «О государ­ственном оборонном заказе» и другими нормативными акта­ми и осуществляется на основе государственного контракта, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки. Для казенных предприятий Правительство РФ может вводить режим обязательного заключения государственных контрак­тов на поставку продукции для федеральных нужд. Постав­щики, обладающие монополией на производство продукции, не вправе отказаться от заключения государственных кон­трактов в случае, если размещение заказа не влечет за собой убытков от ее производства.

Контракт заключается на основе заказа государственного за­казчика на поставку товаров для государственных нужд, приня­того поставщиком (исполнителем). Заказ выдается как промыш­ленным, так и сельскохозяйственным предприятиям, строитель­ным организациям, как правило, на конкурсной основе, кроме закупок вооружений и продукции специального назначения. Министерство Российской Федерации по антимонопольной по­литике и поддержке предпринимательства (МАЛ России) кон­тролирует проведение конкурсов и торгов на поставку для госу­дарственных нужд.

При разработке проекта заказа Министерством экономиче­ского развития и торговли России, Минфином России опреде­ляются бюджетные ассигнования, которые доводятся заказчикам в виде исходных данных для разработки заказа. На их основе формируются заявки на финансирование работ и уточняются предложения по показателям заказа. Объем закупок по заказу определяется платежеспособным спросом заказчиков-потреби­телей, финансируемых из федерального бюджета и внебюджет­ных источников. В 1999 г. объем закупок составил 280 млрд руб., или около 7% ВВП.

Государственных заказчиков утверждает Правительство РФ. Ими могут быть федеральные органы исполнительной власти, государственные учреждения, казенные предприятия. Государ­ственные заказчики обеспечивают поставщиков финансовыми ресурсами для реализации контрактов.

Государственные заказчики являются ответственными за обеспечение федеральных государственных нужд. Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах выделенных из бюджета средств.

В целях экономического стимулирования поставщиков про­дукции для федеральных государственных нужд им могут пре­доставляться льготы по налогам, кредитам, целевые дотации.

Органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают перечень государственных предприятий, поддерживаемых ими путем предоставления первоочередных прав на получение го­родских и муниципальных заказов.

Каждое предприятие может получить право на включение в реестр поставщиков продукции по городскому и муниципаль­ному заказу. Для этого оно представляет в конкурсную комис­сию вместе с заявкой необходимые сведения:

• об использовании труда социально незащищенных слоев населения;

• о качестве продукции, подтвержденное сертификатом, дипломом и другими документами;

• о конкурентоспособности выпускаемой продукции на ми­ровом рынке (по качеству, цене и т.д.).

При положительном решении предприятию выдается свиде­тельство о занесении в реестр сроком на один год.

Для размещения заказов среди субъектов малого предпри­нимательства формируется укрупненная бюджетная заявка. Вы­деляются 15% объема бюджетной заявки в стоимостном выра­жении. Под выделенный объем определяется номенклатура из­делий. Предприятия подают заявки на участие в конкурсе на общих основаниях. Заявки принимаются только от предпри­ятий, занимающихся производством товаров. Конкурсная ко­миссия по размещению заказа до наполнения установленной квоты (15%) при прочих равных условиях отдает предпочтение субъектам малого предпринимательства. С победителями кон­курса заключаются договора на выполнение заказа.

Крупные корпорации, имеющие дело с десятками и сотнями поставщиков сырья и комплектующих, также часто устанавлива­ют свои правила закупок и размещения заказов с целью повыше­ния эффективности расходования средств на основе свободной конкуренции среди потенциальных поставщиков и подрядчиков.

В отдельных случаях могут использоваться и элементы ог­раничительной торговой практики, например, установление преференций для местных производителей, чтобы способство­вать развитию национальной промышленности, повышению занятости и т.д.

Целью введения специальных правил и процедур осуществ­ления закупок является также наложение ограничения на дея­тельность конкретных лиц — менеджеров, руководителей раз­личного уровня, которые непосредственно принимают решения о заключении контрактов и размещении заказов. Следование установленным четким процедурам делает всю деятельность указанных лиц «прозрачной», доступной для контроля со сторо­ны соответствующих государственных органов, владельцев пред­приятий, кредиторов и общественности, что создает заслон на пути неэффективного расходования средств и коррупции.

США при президенте Р. Рейгане удалось существенно по­высить долю государственных закупок на конкурсной основе и за счет этого добиться значительной экономии бюджетных ассигнований и повышения качества необходимой государст­ву продукции.

Деятельность предприятий регулируется на всех этапах — от их учреждения до ликвидации — в основном правовыми методами.

Юридические лица подлежат