Предмет и научные основы системы государственного управления

Вид материала

Документы

Содержание 6.3. Управление агропромышленным и другими народно-хозяйственными комплексами 1. Разграничение предметов ведения и полномочий в облас­ти агропромышленного комплекса между Российской Федера­цией и ее субъект 4. Упорядочение механизма управления государственным сектором агропромышленного комплекса. 5.

Подобный материал:

• Календарно тематический план занятий Предмет: информационные системы в экономике для, 38.5kb.
• Научные основы методов и средств безопасной утилизации отходов производства изотактического, 502.24kb.
• Пособие предназначено для слушателей переподготовки руководящих работников и специалистов, 1181.74kb.
• Рабочая программа дисциплины (модуля) «основы государственного управления», 472.86kb.
• 1. Предмет системы государственного управления, 236.37kb.
• Академия управления при президенте республики беларусь основы государственного управления, 5706.05kb.
• Учебно-методические материалы для студентов факультета управления по дисциплине «научные, 231.45kb.
• Е. Н. Коденко Компьютерная верстка, 2475.81kb.
• Зированные системы управления, исследование операций, системный анализ, математическое, 136.69kb.
• Для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» 4 курс ОдО, 74.76kb.

 

Негативные прогнозы цен заставляют пересчитывать балан­сы производства и распределения нефти и искать резервы снижения затрат. В 1998 г. в странах Ближнего Востока из-за коле­бания цен на нефть бюджеты пересчитывались трижды. В Вели­кобритании нефтяная отрасль не является бюджетообразующей, но правительство снижало ряд налогов в преддверии падения цен на нефть. В России нефть гнала за рубеж еще и огромная разница между мировыми и внутренними ценами. Сейчас она уменьшается, так как внутренние цены растут независимо от динамики мировых цен. Когда мировые цены низкие, нефтяные компании стремятся компенсировать потери за счет внутрен­него рынка; когда они повышаются, компании устраивают де­фицит на внутреннем рынке, вынуждая поднимать цены и кор­ректируя закон спроса и предложения.

Изменение цены нефти на 1 долл./бар. в ту или иную сторо­ну в масштабе экспорта России выражается суммой в 80 млн долл. ежемесячно. Экспортеры нефти после 17 августа 1998 г. разбогатели. Девальвация понизила курс рубля в 4 раза, цены на сырую нефть выросли в 2 раза. И хотя около 80% экспортной нефти уже было заложено, эффект достаточно высок (примерно 13 долл./бар.). А потребители внутреннего рынка понесли поте­ри, цены на нефтепродукты устремились вверх.

Для справедливого распределения доходов от повышения цен Правительство РФ применяет дифференциацию экспортных пошлин. При расчете пошлины за основу принимается средняя месячная цена* нефти марки Urals. Базовая ставка составляет 2,0 евро/т при средней цене 12,5 долл./бар. (159л). Если цена опускается ниже средней, то пошлина не взимается. Величина пошлины растет с повышением цен на нефть и падением курса евро к доллару.

* Торги по нефти этой марки не ведутся. Поэтому используются котировки неф­ти марки Brent. Цены рассчитываются исходя из сообщений информационного агентства Plates и выявляются в конце месяца.

 

Цена, долл./бар.	Экспортная пошлина, евро/т	Цена, долл./бар.	Экспортная пошлина, евро/т
До 12,5	не взимается	22,5—25,0		20
12,5—15,0	2	25,0—27,5		27
15,0—17,5	5	27,5—30,0		34
17,5—20,0	9	30,0—32,5		41
20,0—22,5	14	свыше 32,5		48

 

Регулирование нефтяной отрасли включает также льготирование инвесторов, вводящих в эксплуатацию бездействующие скважины, осваивающих новые месторождения на основании закона о соглашениях о разделе продукции, курсовую политику и некоторые другие меры.

Например, ввод простаивающих скважин даст дополнительно 50 млн т нефти и 5 млн рабочих мест. Чтобы снизить порог рен­табельности, добывающие компании освобождаются от платежей за добычу нефти и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (в части зачисления в федеральный бюджет) с введением нулевой ставки акциза на нефть и газовый конденсат, В результате рентабельность добычи поднимается на 15%.

Меры поддержки должны сочетаться с усилением контроля по направлениям, затрагивающим интересы государства. Так, нефтяные компании увлекаются долгосрочными валютными займами под залог поставок продукции за рубеж. В оплату вы­возятся сырьевые ресурсы, принадлежащие всему народу, а ис­пользование полученных средств никак не контролируется. Ну­жен государственный контроль и за проектами увеличения про­пускной способности нефтеналивных портов.

Общая ситуация для нефтяной отрасли страны складывается неблагоприятно. Европейский рынок ограничен жесткой конку­ренцией стран ОПЕК. Россия заняла шестое место на нефтяном рынке США, но и он не перспективен из-за сложностей транспор­тировки*. В отношении потенциально привлекательного рынка стран Индокитая и Тихого океана новая нефтяная политика пока не разработана. Экспорт сдерживает также дефицит терминалов, за использование украинских, латвийских портов приходится платить большие деньги. С другой стороны, если инвестиции в отрасль не будут наращиваться (пока их объем в 2 раза меньше, чем в 1990 г.), то к 2005 г. добыча нефти уменьшится до 200 млн т. Тогда для вы­полнения обязательств по экспорту сократятся поставки для внут­реннего рынка и потребуется импорт нефти.

* Судовладельцы считают невыгодным проход через Атлантику и Тихий океан нефтеналивных танкеров водоизмещением менее 500 тыс. т. Через Босфор и Дарданеллы Турция пропускает суда водоизмещением не более 150 тыс. т. На Балтике через Датский пролив проходят суда водоизмещением не более 120 тыс. т. Таким образом, пути для нефти за океан весьма тернисты.

 

Без усиления государственного управления России грозит вытеснение не только с внешнего, но и с внутреннего нефтя­ного рынка.

Уголь является наиболее надежным и социально значимым энергоносителем. Добыча угля отличается повышенной опасно­стью, капиталоемкостью, требует периодически реконструкции; отработка запасов ведет к высвобождению работников, нуж­дающихся в особых мерах социальной защиты.

Работы по добыче угля ведутся при обязательном государст­венном горном надзоре, осуществляемом Федеральным горным и промышленным надзором, являющимся органом исполни­тельной власти РФ.

Организации по добыче угля независимо от форм. собствен­ности создают горно-спасательные службы или заключают дого­воры с действующими службами. Положение о горно-спаса­тельной службе утверждает Правительство РФ.

Монопольным потребителем угля выступает РАО «ЕЭС России».

Государственная политика в углеиндустрии ставит задачу по­степенного преодоления сырьевой направленности угольной Промышленности на основе внедрения комплексной переработ­ки угля для получения электроэнергии, моторного топлива, кок­са, кислот, минеральных удобрений и других продуктов и по­ставки их как на внутренний, так и на мировой рынки.

Для освоения перспективных месторождений, закрытия нерен­табельных и опасных для здоровья шахт, социальной поддержки угольных регионов используются бюджетные средства. Поддержка осуществляется также в форме льготных кредитов, регулирования тарифов на транспортировку угля, ставок таможенных пошлин. Строительство новых и модернизация действующих шахт ведется зa счет собственных средств угольных компаний и займов.

Программой реструктуризации угольной промышленности намечается закрытие 140 убыточных и опасных шахт, которые побывают около 60 млн т угля в год, или 27% всей подземной добычи, а поглощают до 40% всех средств господдержки.

Закрытию предшествует принятие упреждающих мер содействия занятости населения (создание новых не дотируемых рабочих мест на рентабельных шахтах, диверсификация производ­ства, переподготовка кадров), а также социальной зашиты вы­свобождаемых работников и членов их семей, пенсионеров, инвалидов, работавших в угольной промышленности. Финанси­руется передача в ведение местного самоуправления находящих­ся на балансе угольных предприятий объектов социальной сфе­ры и жилищного фонда в шахтерских городах и поселках.

 

В Великобритании при закрытии шахт вложения в социальную сферу, переселение, переобучение составляли 90 долл. на 1 т закрываемой добычи, в России аналогичные затраты не превышают 6 долл. При этом используются кредиты международных банков, которые предоставляют деньги только на социальные нужды, а не на разработ­ку новых месторождений, увеличение добычи угля.

 

Предприятия и организации угольной промышленности преобразованы в акционерные общества. В федеральной собст­венности на три года закрепляются акции, принадлежащие Рос­сийской Федерации. В собственность субъектов РФ, на терри­тории которых расположены акционируемые предприятия, пе­редается 15% обыкновенных и 5% привилегированных акций, принадлежащих Российской Федерации.

До 1998 г. угольной отраслью управляла государственная компания «Росуголь» через госпакеты акций угледобывающих АО. Кредиторы реструктуризации угольной промышленности (Всемирный банк) потребовали упразднения этого органа управления, что и было сделано. С переходом предприятий на самоуправление добыча угля упала с 327 млн т в 1992 г. до 207 млн т в 1998 г., при этом 23—25 млн т экспортируется. План по закрытию шахт перевыполнен (171 вместо 87), кре­дитные деньги израсходованы на реабилитацию высвобождае­мых шахтеров, а не на производство угля, т.е. базы для возвра­та долгов нет.

Главная роль в реализации государственной энергетической политики принадлежит Министерству энергетики Российской Федерации. На него возлагаются обеспечение потребностей в различных видах топлива, проведение структурной перестройки, разработка и реализация федеральных целевых программ, разви­тие конкурентной среды. Министерство координирует деятель­ность предприятий электроэнергетики, нефтедобывающей и пе­рерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, газификации, газоснабжения и других орга­низаций ТЭК.

Минэнерго России по согласованию с Министерством эко­номического развития и торговли Российской Федерации разра­батывает и утверждает годовые и квартальные балансы по ос­новным видам топлива и нефтепродуктов. В них предусматрива­ется поставка потребителям, , находящимся в ведении федеральных органов исполнительной власти и иных получате­лей средств федерального бюджета, топливно-энергетических ресурсов в пределах установленных лимитов их потребления, обеспеченных гарантированным финансированием.

Государство осуществляет энергетический надзор. Подразделения энергонадзора организуют и проводят обязательные обследо­вания организаций независимо от их организационно-правовых форм, если годовое потребление ими энергетических ресурсов со­ставляет более 6 тыс. т условного топлива, а также организаций с годовым потреблением менее 6 тыс. т условного топлива — по решению органов исполнительной власти субъектов РФ.

Весь объем добываемых, производимых, перерабатываемых, транспортируемых, хранимых и потребляемых энергоресурсов подлежит обязательному учету, который осуществляется в соот­ветствии с установленными государственными стандартами и нормами точности измерения.

Отличительной особенностью отраслей топливно-энергети­ческого комплекса является тесная взаимосвязь процессов про­изводства с естественными неблагоприятными условиями, ис­пользованием недр, отдаленность предприятий от традиционных промышленных и культурных центров, высокая капиталоем­кость продукции, необходимость хозяйственного освоения тер­риторий, повышения плотности населения.

В прежние десятилетия в результате больших усилий и мак­симальной концентрации средств удавалось поддерживать нор­мальное функционирование хозяйственных центров за Уралом; наблюдался даже прирост населения.

После распада СССР скважины, нефтегазопроводы остались основном в России, население которой меньше почти в 2 раза о сравнению с населением СССР. Но страна не сводит концы концами, наращивая государственный долг. Приросты запасов нефти, газа, угля не покрывают текущих отборов из недр.

Главная причина — в изменении государственной политики о отношению к реальному сектору, в преждевременной и необдуманной приватизации. Государство отказалось от многих регулирующих функций, а к руководству предприятиями пришли банковские группы, у которых на первом месте — прибыль, добывающие отрасли требуют для развития предпосылок больших затрат с небыстрой отдачей: геологические работы, обуст­ройство месторождений и т.д.

Государство оставило за собой тарифное регулирование ТЭК, что явно недостаточно, оно должно укреплять управление неза­висимо от форм собственности и хозяйствования, так как предприятия получили в пользование недра, принадлежащие всем. Необходим контроль за их эксплуатацией через лицензирование, транспортное обслуживание, квотирование и другие способы.

 

6.3. Управление агропромышленным и другими народно-хозяйственными комплексами

 

В экономике народного хозяйства исключительно важную роль играют подразделения, связанные с использованием земель­ных ресурсов и удовлетворением первоочередных потребностей человека. К ним относятся прежде всего сельское хозяйство и обслуживающие его отрасли (производство средств производства для сельского хозяйства, доведение сельскохозяйственной про­дукции до конечного потребителя и др.), которые в совокупности образуют агропромышленный комплекс.

В агропромышленном комплексе (АПК) производится около трети валового общественного продукта и более 70% потреби­тельских товаров, сосредоточены четверть основных фондов, 30% численности работников, занятых в материальной сфере.

Экономические реформы после 1990 г, позволили заложить основы многоукладной экономики, осуществить земельные пре­образования. Бóльшая часть сельскохозяйственных и перерабаты­вающих предприятий приобрела новые организационно-право­вые формы. На долю предприятий, основанных на частной соб­ственности, приходится около 90% производимой продукции АПК. Функционируют более 280 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств. Возросло значение личного подсобного хозяйства.

В первый период реформирования основное внимание об­ращалось на институциональные преобразования на селе, все­мерное внедрение частной собственности, замену колхозов и совхозов другими типами предприятий. Предоставление полной свободы частной деятельности на собственной земле считалось достаточным для мощного подъема сельского хозяйства. Однако сельского производителя больше интересуют не формы собст­венности на землю, а реальная возможность работать на ней, имея необходимые материальные и финансовые ресурсы, заказы на поставку продукции по взаимовыгодным ценам.

Реорганизация сложившихся десятилетиями форм хозяйст­вования подорвала коллективное производство, не заменив его частным сектором. Жизнеспособными оказались предприятия, не утратившие основных принципов колхозной организации производства.

Мировой опыт свидетельствует, что сельское хозяйство эф­фективно функционирует лишь при всесторонней поддержке его государством. В развитых странах государство регулирует все наиболее важные стороны аграрной деятельности, поддерживая отечественное сельское хозяйство. В России сельское хозяйство (также получает государственную поддержку. Однако с учетом современных требований она не может удовлетворить ни по содержанию, ни по форме.

Поэтому новая аграрная политика предусматривает комплексное решение проблем производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции в рыночных условиях, наращивание ресурсного потенциала АПК и в первую очередь плодородия почвы, племенного животноводства, прогрессивных технологий, развития инфраструктуры в сельской местности. Ее рычагами становятся формирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, кредитование, страхование, налогообложение в интересах сельских товаропроизводителей, развитие социальной сферы на селе.

Государство способствует изменениям в размещении агропромышленного производства через государственные заказы с применением авансирования товаропроизводителей, централизованных инвестиций. В результате производство концентриру­ется в зонах с наиболее благоприятными природными и эконо­мическими условиями, создаются предпосылки для обеспечения собственных потребностей регионов, поставок в федеральный фонд и на межрегиональные рынки (межрегиональный обмен). Финансовая поддержка АПК предполагает:

• Создание специальных фондов финансирования сельского хозяйства, фермерских и личных подсобных хозяйств, других эффективных производителей сельскохозяйственной продукции.

• Введение гарантированных минимальных закупочных цен нa наиболее значимые продукты, дотирование семеноводства, льноводства, племенного животноводства, овцеводства.

• Компенсацию части затрат сельскохозяйственных производителей на покупку удобрений, комбикормов, энергоносителей.

• Дотации потребителям для стимулирования спроса на продовольствие.

Выделяются бюджетные средства на безвозвратной основе нa строительство, реконструкцию предприятий АПК, уставный капитал которых сформирован полностью или частично за счет негосударственных форм собственности, в соответствий с ре­шениями этих предприятий и на условиях увеличения доли федеральной собственности получением дополнительного па­кета акций.

Предоставляются бюджетные ссуды на льготных условиях на сезонную закупку сырья, продлеваются сроки возврата ссуд, полученных предприятиями на закупку сырья и материалов. Фор­мируется льготный фонд кредитования сезонных затрат в сель­ском хозяйстве. В него направляются средства федерального бюджета и средства, поступающие от сельских товаропроизво­дителей в погашение задолженности.

При выделении инвестиционных кредитов срок окупаемости проектов устанавливается для предприятий пищевой и перера­батывающей промышленности до трех лет, производственных объектов сельского хозяйства — до пяти лет.

В агросервисе и перерабатывающей промышленности боль­шинство предприятий являются локальными монополистами. Поэтому сельскохозяйственным производителям предоставлены дополнительные права на приобретение на льготных условиях контрольных пакетов акций обслуживающих и перерабатываю­щих предприятий.

Импортная политика в отношении продовольствия преду­сматривает последовательное сокращение ввоза тех видов сель­скохозяйственной продукции и сырья, которые могут произво­диться в достаточных объемах в России. Для этого прекращает­ся дотирование импортных товаров, упорядочивается система таможенных тарифов, а высвобождающиеся средства направ­ляются на развитие внутреннего сельскохозяйственного рынка. Вводятся защитные меры в отношении импорта товаров тек­стильной и легкой промышленности, наносящего ущерб рос­сийским товаропроизводителям, которые выпускают аналогич­ную продукцию.

В основу государственного управления в агропромышленном комплексе заложены следующие основные принципы:

1. Разграничение предметов ведения и полномочий в облас­ти агропромышленного комплекса между Российской Федера­цией и ее субъектами.

2. Укрепление связи федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации.

3. Повышение роли и ответственности Министерства сель­ского хозяйства Российской Федерации в системе федеральных органов исполнительной власти за осуществление аграрной ре­формы и эффективное функционирование агропромышленного комплекса.

4. Упорядочение механизма управления государственным сектором агропромышленного комплекса.

5. Усиление роли органов хозяйственного и местного (сель­ского) самоуправления и их взаимодействия с органами госу­дарственного управления.

6. Обеспечение эффективной деятельности государственных контрольно-инспекционных служб.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является головным органом в управлении агропромышленным комплексом и в продовольственном обеспечении, включая ме­лиорацию земель. Оно осуществляет государственное регулирование, обеспечивает единство системы органов государственного управления агропромышленным комплексом, взаимодействие и координацию их деятельности.

Государственное управление агропромышленным комплек­сом в республиках в составе Российской Федерации, краях, об­ластях и автономных образованиях осуществляется министерст­вами, управлениями (департаментами) сельского хозяйства и продовольствия, комитетами (департаментами) продовольствия городов Москвы и Санкт-Петербурга, управлениями (отделами) сельского хозяйства и продовольствия районов, находящимися в структуре соответствующих администраций.

Органы государственного управления АПК субъектов РФ подотчетны Минсельхозу России по вопросам реализации феде­ральных программ и использования федеральных бюджетных средств. Назначение и освобождение от должности руководите­лей министерств (департаментов, управлений) сельского хозяй­ства субъектов РФ осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Минсельхозом России.

Для проведения аграрной политики, осуществления контро­ля за реализацией федеральных программ, исполнением феде­ральных законов, других нормативных актов в области агропро­мышленного комплекса, целевым использованием выделяемых бюджетных средств, координации работы по управлению и рас­поряжению подведомственными предприятиями, организация­ми и имуществом, закрепленным в федеральной собственности, вводятся федеральные структуры Министерства сельского хо­зяйства Российской Федерации в субъектах РФ с оплатой труда работников за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с Законом «О племенном животноводстве» в составе Минсельхоза России образован департамент, который выполняет функции специально уполномоченного органа по управлению племенным животноводством. Органы исполни­тельной власти субъектов РФ создают государственные органы по управлению племенным животноводством на соответствую­щей территории.

 

В США правительство в лице министерства сельского хозяйства является крупным покупателем продукции у фермеров, закупает ее из­лишки для хранения и реализации через конкурентные рыночные кана­лы. Оно помогает создавать фермерские кооперативы по сбыту про­дукции и снабжению средствами производства, поддерживает сбыто­вые кооперативы, стимулирует аграрный экспорт. Ни продажные, ни покупные фермерские цены не контролируются, хотя собирается де­тальная информация о ценах. При невмешательстве государства уста­навливаются равновесные цены, свидетельствующие не о паритете цен, а об отсутствии дефицита или перепроизводства. Субсидии фермерских цен на сельскохозяйственную продукцию и приобретаемые средства производства не практикуются. Однако применяются прямые выплаты фермерам из бюджета, которые повышаются в урожайные годы, когда цены снижаются.

 

• Россия сохраняет колоссальные резервы почти девствен­ной природы — леса, площадь которых составляет 22% мировых запасов. Леса находятся под наблюдением мирового фонда ди­кой природы (WWF). С 1995 г. крупные покупатели древесины в Европе требуют от поставщиков сертификаты Лесного попечи­тельского совета (ЛПС)*. Сертификат как бы подтверждает, что лес вырублен не в ущерб экологии, кислородному слою и жи­вотному миру. Получение его обходится чрезвычайно дорого, что, безусловно, сдерживает экспорт.

* Международная негосударственная организация со штаб-квартирой в Мексике.

 

Россия подписала декларацию «Лесные принципы», которая требует соблюдения определенного порядка в лесопользовании. Основными принципами лесопользования являются:

• Соответствие лесного законодательства международным стандартам.

• Четкое определение условий владения и пользования лесами.

• Учет прав местного населения, и коренных народов при использовании лесов.

• Сохранение биоразнообразия.

• Постоянный мониторинг за состоянием лесов.

• Добровольная сертификация по международным нормам.

Лесное хозяйство страны делится на три части.