Geum.ru

И исполнения судебных актов, в сфере адвокатуры и нотариата, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2   3   4   5

Справка к обсуждению на заседании коллегии Минюста России вопроса «Об осуществлении органами юстиции полномочий в области обеспечения

судебной деятельности»

В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313, Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов, в сфере адвокатуры и нотариата, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата. К полномочиям Минюста России в соответствии с данным Положением относится также обобщение практики деятельности подведомственных федеральных служб и принятие мер, направленных на ее совершенствование, осуществление организационного и методического руководства деятельностью судебно-экспертных учреждений Минюста России.

1. Деятельность Федеральной службы судебных приставов в обеспечении судопроизводства. Задачи и пути решения.

Одной из основных задач Федеральной службы судебных приставов является принудительное исполнение судебных актов, а также актов иных органов, в целях обеспечения безусловного восстановления нарушенных прав взыскателей.

Количество исполнительных документов, находящихся на исполнении в ФССП России, ежегодно возрастает. Так, с 2003 по 2008 годы оно увеличилось с 17 до 36 млн. (более чем в 2 раза). Соответственно, возрастает служебная нагрузка судебных приставов-исполнителей, значительно превышая установленные нормативы. В 2008 году, в среднем, у одного судебного пристава-исполнителя находилось на исполнении 1 439 исполнительных производств (2007 год - 1 386).

Количество исполнительных документов, выданных судами в 2008 году, составило около 17,7 млн. (49,2 % от их общего количества), из них более 16,5 млн. - акты судов общей юрисдикции.

Доля исполнительных документов, выданных арбитражными судами в 2008 году, составила всего 3,1 % от общего количества исполнительных документов, находящихся на исполнении в территориальных органах ФССП России (далее - территориальные органы). В то же время, сумма, подлежащая взысканию по исполнительным документам указанной категории, составила почти 556,5 млрд. рублей или 33,3 % от общей суммы, подлежащей взысканию в 2008 году по всем исполнительным документам (1 668,9 млрд. рублей). По исполнительным документам, выданным судами общей юрисдикции, взысканию подлежало более 439,5 млрд. рублей или 26,3 % от общей суммы.

2

Позиция Европейского Суда по правам человека заключается в том, что исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно рассматриваться как составляющая судебного разбирательства.

Задачи по исполнению судебных актов определены Федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы. Ожидаемый результат реализации этой программы, в части повышения эффективности деятельности судебных приставов - поэтапное увеличение доли исполненных судебных актов до 80 % в 2011 году (63 % - в 2008 году, 72 % - в 2009 году). С 2007 года ФССП России осуществляет мониторинг выполнения данного показателя территориальными органами.

В 2008 году фактическим исполнением окончено около 7,6 млн. исполнительных производств, возбужденных на основании выданных судами исполнительных документов, или 63,9 % от общего количества оконченных и прекращенных исполнительных производств данной категории (2007 год - 5,9 млн. или 37%). Взысканная сумма составила 130,3 млрд. руб. или 31 % от общей суммы, фактически подлежащей взысканию по судебным решениям (2007 год - 102 млрд. или 22 %).

Основным способом исполнения требований об уплате периодических платежей (алименты и др.) является направление копий исполнительных документов в организации (на предприятия) для удержания из заработка должника. По данному основанию в 2008 году окончено около 978,4 тыс. исполнительных производств или 8,2 % от общего количества оконченных и прекращенных исполнительных производств, возбужденных на основании судебных актов. Возвращено взыскателям в связи с невозможностью исполнения около 1,6 млн. исполнительных документов, выданных судами (13,9% от общего количества оконченных и прекращенных исполнительных производств данной категории).

Достигнутые показатели явились следствием принятия мер организационного характера и обновления нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность судебных приставов-исполнителей с учетом сложившейся за 10 лет практики, в том числе судебной, произошедших изменений в национальном законодательстве, а также с учетом требований международных договоров.

В 2009 году продолжена оптимизация деятельности судебных приставов-исполнителей. В результате комплексного подхода (в том числе увеличение штатной численности, решение вопросов технического оснащения, информатизации и т.д.) по итогам 1 квартала 2009 года фактически исполнено 69,7 % судебных решений (за аналогичный период прошлого года - 57,3 %). Фактическое исполнение требований исполнительных документов, выданных судами общей юрисдикции, составило 70,1 %, арбитражными судами - 63,1 % .

Вместе с тем, дальнейшее повышение эффективности исполнения требований судебных решений затруднено рядом объективных причин как общего характера, так и вызванных особенностями исполнения некоторых категорий исполнительных документов.

3

Значительное влияние на возможность исполнения оказывает вынесение судебных решений в отношении организаций, фактически не осуществляющих хозяйственную деятельность, прекращение организациями деятельности без предусмотренной законодательством процедуры ликвидации, банкротство должников, низкий уровень, либо отсутствие доходов у некоторых категорий граждан, выплата коммерческими организациями основной части заработной платы денежными средствами, не учтенными в финансовых документах, отсутствие работы в сельских районах и др.

Принудительное взыскание денежных средств с должников-сельхозпроизводителей практически невозможно из-за установленных Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации», имущественных иммунитетов.

Проблемой является и взыскание денежных средств с предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Имущество, как правило, специфично: системы водопровода, отопления, канализации и др. и зачастую является собственностью муниципальных образований.

Частично данная проблема решается путем проведения территориальными органами ФССП России рабочих встреч с руководителями администраций муниципальных образований, которые могут оказать должникам финансовую помощь.

Основной проблемой исполнения требований исполнительных документов имущественного характера в отношении бюджетополучателей является наличие законодательных ограничений в применении мер принудительного исполнения к таким должникам и установление особого механизма исполнения судебных решений данной категории.

В редких случаях судебными приставами-исполнителями выявляются денежные средства бюджетополучателей, полученные в результате коммерческой деятельности, на которые возможно обратить взыскание. Денежные средства должников - получателей бюджетных средств аккумулируются на лицевых счетах бюджетных учреждений в Федеральном казначействе и финансовых органах местного самоуправления, поскольку, в соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотрено использование учреждением бюджетных средств исключительно через лицевые счета.

Другая проблема заключается в том, что часть должников, финансируемых из средств бюджетной системы Российской Федерации, а это в основном федеральные государственные унитарные или муниципальные предприятия, имеют на своем балансе имущество, реализовать которое невозможно. Имущество данных предприятий состоит из просроченной дебиторской задолженности, устаревшей оргтехники, выработавшего ресурс автотранспорта, а предприятия, работающие на оборонную промышленность, располагают только имуществом, относящимся к мобилизационному резерву.

По мнению ФССП России, создание специального фонда, на счетах которого будут аккумулированы денежные средства для бесспорного удовлетворения требований исполнительного документа, в случае неисполнения

4

судебного акта Минфином России, финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц указанных органов, а также по искам к бюджетным учреждениям, позволит воплотить принцип ответственности государства, повысить результативность исполнения требований судебных актов о взыскании за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

По инициативе ФССП России в Положение о Федеральной службе судебных приставов внесены изменения (Указ Президента Российской Федерации от 21.04.2008 № 539). Федеральная служба судебных приставов наделена дополнительными функциями по контролю и надзору в установленной сфере деятельности и по осуществлению межведомственной координации деятельности органов и организаций, исполняющих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, требования судебных актов, актов других органов и должностных лиц. Указанные полномочия направлены на обеспечение скоординированных действий различных органов и организаций по исполнению требований исполнительных документов.

Вместе с тем, эффективное решение стоящих перед ФССП России задач невозможно без дальнейшего совершенствования законодательства. Заслуживает внимания опыт зарубежных стран по применению к должникам таких мер, как приостановление действия зарубежного паспорта должника, приостановление действия (отзыв) водительских прав, приостановление действия профессиональных лицензий, отказ в получении специальных разрешений на охоту, рыбалку, занятие различными видами водного спорта. Должнику может быть отказано в выдаче кредита, ссуд на развитие бизнеса.

Целесообразность применения подобных мер принудительного исполнения в отношении лиц, уклоняющихся от исполнения требований исполнительных документов и скрывающих свое имущество и доходы, показала практика установления временных ограничений на выезд должников за пределы Российской Федерации.

В 2008 году вынесено более 82,6 тыс. постановлений об ограничении права выезда должников за пределы Российской Федерации (за 2007 год - более 22 тыс.), в том числе по исполнительным: производствам о взыскании алиментных платежей - около 15,5 тыс. (2007 год - 5 тыс.). В результате применения данной меры должниками погашена задолженность в сумме около 797,5 млн. руб., в том числе 51,4 млн. руб. - задолженность по алиментам (2007 год - 429 млн. руб., в том числе 15,7 млн. руб. - по алиментам).

Кроме того, применение данной меры принудительного исполнения носит и профилактический характер. Значительное количество граждан, желающих выехать из Российской Федерации, обращается в ФССП России для уточнения наличия у них задолженностей по исполнительным документам.

5

Федеральной службой судебных приставов подготовлены предложения по внесению изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве», в части включения в перечень ограничений в отношении должников временного ограничения, выдачи и изъятия водительского удостоверения.

Необходимо также законодательно закрепить порядок обращения взыскания на имущество и имущественные права должника, фактически являющиеся собственностью должника, но оформленные на других лиц.

Своевременное и правильное исполнение исполнительных документов о предоставлении жилья, является одной из гарантий реализации задач государственной жилищной политики, соблюдения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации.

Абсолютное большинство подобных исполнительных документов содержат требования в пользу граждан, имеющих право на льготное получение жилья (дети-сироты, ветераны, участники ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, военнослужащие и др.), т.е. обязанность по предоставлению жилья фактически возложена на государство.

При этом практически невозможно применять меры принудительного исполнения по актам судебных органов о предоставлении жилых помещений. Должниками по этой категории исполнительных документов являются, в основном, муниципальные образования. Данные исполнительные производства, как правило, находятся на исполнении длительное время, так как строительство муниципального жилья осуществляется в недостаточном количестве. Резервный фонд жилья отсутствует, средства на приобретение жилья в бюджеты не закладываются. Фактически единственным источником пополнения и формирования фонда муниципального жилья является освобождение жилых неприватизированных помещений по причине смерти нанимателей.

Не всегда удается решить указанную проблему путем изменения способа и порядка исполнения решения суда о предоставлении жилья на взыскание стоимости жилого помещения в денежном эквиваленте. Отсутствие у муниципальных образований необходимых денежных средств приводит к окончанию исполнительных производств с актами о невозможности взыскания. Дальнейшее исполнение производится органами Федерального казначейства.

Взыскать штрафные санкции, наложенные на муниципальные образования, в связи с неисполнением требований о предоставлении жилья, практически невозможно, поскольку, в соответствии со статьями 242.3, 242.4, 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановление судебного пристава-исполнителя не относится к исполнительным документам, принимаемым к исполнению органами Федерального казначейства.

Серьезной проблемой является исполнение судебных решений о предоставлении жилья военнослужащим. Порядок предоставления жилых помещений военнослужащим регламентирован Инструкцией о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации

6

от 15.02.2000 № 80. Контроль за выполнением данного приказа возложен на начальника службы расквартирования и обустройства Министерства обороны Российской Федерации. Войсковые части, довольствующиеся жилыми помещениями из фонда Главного квартирно-эксплуатационного управления Минобороны России, не являются распорядителями денежных средств на приобретение жилья и жилого фонда. Поэтому реализация прав на получение жилья военнослужащих, уволенных в запас, осуществляется должниками посредством ходатайств в вышестоящий орган.

Постановления о наложении штрафа на командиров воинских частей неоднократно отменялись судами на том основании, что указанными должностными лицами направлялись рапорты вышестоящему командованию с просьбой ускорить исполнение судебного решения.

Со вступлением в силу Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», привлечение к ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве возможно только в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

Вместе с тем, ни КоАП, ни Дисциплинарный Устав Вооруженных Сил Российской Федерации не содержат положений об административной ответственности военнослужащих за неисполнение требований исполнительного документа.

Военная прокуратура отказывает в возбуждении уголовных дел в связи с отсутствием состава преступления в действиях должников, аргументируя это тем:, что судебные решения не исполняются по независящим от должников обстоятельствам.

Очевидно, что многоступенчатый механизм, при котором судебный пристав-исполнитель вынужден обязывать должностных лиц, не правомочных предоставлять квартиры, исполнить решение суда о предоставлении жилья военнослужащему, значительно снижает эффективность мер принудительного воздействия.

Одной из проблем является принудительное исполнение судебных решений и постановлений уполномоченных органов в отношении предприятий и акционерных обществ, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 04.08.2004 № 1009, и имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

В рамках исполнительных производств в отношении унитарных предприятий должником, фактически, является его собственник - Российская Федерация, и само государство в лице уполномоченных органов, должно определиться, насколько значимо для него сохранение функционирования конкретных стратегических предприятий. Однако руководители предприятий нередко не предпринимают мер к погашению задолженности, возникшей в результате хозяйственной деятельности предприятия, а профильные ведомства не всегда осуществляют действия по обжалованию обращения взыскания на

7

имущество, принадлежащее Российской Федерации, результатов его оценки и передачи на реализацию.

Заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, зачастую заблаговременно не рассматривают возможность реструктуризации задолженности предприятий и не предпринимают иных мер, направленных на сохранение имущественного комплекса предприятий, в том числе задействованного в выполнении государственного оборонного заказа.

Очевидно, что при обращении взыскания на имущество стратегических предприятий и акционерных обществ, должны быть соблюдены государственные интересы с учетом того, что реализация соответствующего имущества, в том числе отнесенного к мобилизационным мощностям, может приводить к банкротству предприятий, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, ущемлению интересов сторон исполнительного производства.

Сложившаяся ситуация требует выработки комплекса мер, способствующего обеспечению реализации государственной политики в сфере экономики, в которой осуществляют свою деятельность стратегические предприятия оборонно-промышленного комплекса.

ФССП России и иными органами государственной власти Российской Федерации в последнее время активно принимаются меры по совершенствованию правовых и организационных механизмов в сфере принудительного взыскания алиментных платежей.

Проблемы исполнения требований исполнительных документов данной категории неоднократно рассматривались на совместных заседаниях различного уровня, с участием представителей Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и иных органов государственной власти.

В целях обеспечения надлежащего уровня защиты прав несовершеннолетних при взыскании алиментных платежей на их содержание, разрабатываются проекты внесения изменений в законодательные акты.

Так, в целях защиты от инфляции лиц, получающих алименты на содержание несовершеннолетних детей, а также обеспечения согласованности законодательных актов Российской Федерации, необходимо внести изменения в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда», в части определения размера алиментов в твердой денежной сумме.

Санкции к должникам, обязанным выплачивать алименты, предусмотренные статьей 157 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), в большинстве случаев не являются фактором, побуждающим злостных неплательщиков алиментов к погашению задолженности.

Так как подавляющее большинство осужденных за совершение преступлений, предусмотренных частями 1 и 2 данной статьи, не имеют основного места работы, суды назначают им в качестве наказания исправительные работы.

8

Представляется, что в данном случае применение исправительных работ в качестве наказания за уклонение от выплаты алиментов концептуально неверно, поскольку возлагает на осужденного дополнительную материальную ответственность перед государством, что ухудшает положение ребенка.

Целесообразно внести изменения в статью 157 УК РФ в части уточнения условий наступления уголовной ответственности и повышения меры ответственности должников за уклонение от уплаты алиментов (лишение свободы на срок до одного года).

При этом, по мнению ФССП России, правильным будет применение в отношении указанной категории осужденных наказания в виде лишения свободы с установлением испытательного срока и обязанности по возмещению причиненного потерпевшему ущерба в пределах указанного срока. В этих целях полагаем, что соответствующие изменения требуется внести в статью 73 УК РФ. Эта норма должна также распространяться и на других осужденных лиц, являющихся должниками.

Одной из основных задач правосудия является не только назначение справедливого наказания виновному, но и возмещение вреда потерпевшему. Однако на сегодняшний день возмещение вреда не является безусловной обязанностью виновного лица. Вместе с тем, эта обязанность должна возлагаться на осужденного, в первую очередь в случае назначения наказания, не связанного с лишением свободы, когда осужденный имеет возможность осуществлять трудовую деятельность без ограничений.

Наряду с этим, на практике при обеспечении прав потерпевших возникают проблемы, связанные с выплатой или принудительным взысканием денежных средств, присужденных в возмещение вреда.

Так, когда виновному назначено наказание в виде лишения свободы, у него зачастую либо отсутствует возможность работать в исправительном учреждении, либо в силу незначительности его заработка, возмещение вреда потерпевшему производится минимальными суммами в течение длительного периода времени.

В соответствии со статьей 175 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (далее - УПК), частичное или полное возмещение ущерба является одним из оснований для удовлетворения судом ходатайства об условно-досрочном освобождении осужденного от отбывания наказания.

В этой связи, ФССП России считает целесообразным рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 175 УИК в части принятия во внимание факта возмещения осужденным причиненного потерпевшему вреда при принятии решения о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания или условно-досрочным освобождением.

Внесение в действующее законодательство перечисленных изменений обеспечит дополнительные гарантии прав потерпевших на возмещение материального и морального ущерба.

Результативность принудительного исполнения судебных актов во многом зависит от наличия у судебного пристава-исполнителя информации о