Юридически дефектные нормативные правовые акты в системе источников права

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

Зуев Олег Михайлович

ЮРИДИЧЕСКИ ДЕФЕКТНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА

Специальность: 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2011

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Российской Академии адвокатуры и нотариата (г. Москва)

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Шагиева Розалина Васильевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Ралько Василий Васильевич

кандидат юридических наук

Чухвичев Даниил Викторович

Ведущая организация: Московский государственный открытый

Университет им. В.С. Черномырдина

Защита состоится 14 декабря 2011 года, в 16 часов на заседании Диссертационного совета Д 521.037.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата юридических наук при Российской Академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, М. Полуярославский пер., д. 3/5, ауд. 208

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российской Академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, М. Полуярославский пер., д. 3/5.

Автореферат отправлен для размещения в сети Интернет Министерством образования и науки Российской Федерации 12 ноября 2011 года

Автореферат разослан 11 ноября 2011 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент М.В. Плотникова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием в России действенного механизма правового регулирования и повышения эффективности законодательства. Сложные, нередко противоречивые процессы, связанные с реформированием государства, настоятельно требуют переосмысления многих, до недавнего времени бесспорных, положений отечественного правоведения. Это касается обеспечения законности нормативных правовых актов, определения природы незаконных нормативных актов и устранения выявленных в них юридических дефектов.

Особое значение имеет содержательная характеристика и качество самих законов, подзаконных актов, их аксиологическая оценка. Законность должна проявляться в юридически безупречном характере самих нормативных правовых актов. При этом законодательство должно адекватно воплощать правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. На практике достичь этого удается далеко не всегда. Проблема издания и действия качественных нормативных правовых актов, юридически чистых по форме или содержанию, давно существует на российском правовом поле. Именно поэтому возникает реальная необходимость комплексного исследования нормативных правовых актов, и в первую очередь имеющих юридические дефекты.

Нормативные правовые акты, признанные неконституционными, недействующими, утрачивают юридическую силу, однако, еще имеют место случаи, когда такие дефектные незаконные акты продолжают применяться. До настоящего времени значительная часть положений законодательства о государственной службе и местном, муниципальном самоуправлении еще не приняла оптимальной юридической формы.

Разрешение указанных и иных подобных проблем имеет особое значение на пути становления правового демократического социального государства. Естественно, что полностью исключить принятие и применение юридически дефектных нормативных правовых актов невозможно. Но необходимо добиваться такого состояния, чтобы комплексная работа по их обнаружению, нейтрализации и устранению не отражалась на стабильности общественных отношений.

Таким образом, в современных условиях существует необходимость теоретического осмысления и комплексного, системного исследования всех вопросов и проблем совершенствования российского законодательства при наличии в нем юридически дефектных и незаконных нормативных правовых актов.

Степень научной разработанности проблемы. Изучение вопросов законности нормативных правовых актов и особенностей юридически дефектных нормативных актов в российской правовой науке еще не получило достаточного распространения и глубины. Рассмотрению данной проблематики на теоретическом и отраслевом уровне посвятили свои работы С.С. Алексеев, О.В. Анциферова, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, А.Л. Бурков, Н.В. Витрук, Е.К. Глушко, О.С. Ершов, В.В. Иоффе, И.Ф. Казьмин, Е.Н. Каменева, А.Е. Козлов, Ю.И. Колесов, Н.М. Колосов, В.Н. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, Р.З. Лившиц, Р.Н. Любимова, Н.И. Матузов, Г.Б. Мирзоев, С.В. Поленина, Т.Н. Рахманина, В.В. Талянин, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, А.С. Шабуров, Э.Ф. Шамсумова и другие. И без того объемная система источников российского права усложняется наличием юридически дефектных нормативных правовых актов как регуляторов общественных отношений. Это существенно повышает актуальность подхода и затрудняет анализ столь значимого предмета. В общей теории права на данную тему не проведено ни одного монографического исследования, хотя в отдельных статьях ученые упоминают о некоторых направлениях указанной проблемы.

Между тем, юридически дефектные нормативные правовые акты следует, по мнению автора диссертации, рассматривать, не только как специфичную разновидность источников права, но и как определенное средство регулирования общественных отношений, недооценка которого может привести к серьезным негативным последствиям. Многообразие подобных нормативных правовых актов в действующем российском законодательстве требует общеправового подхода в их исследовании.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правотворчества, судопроизводства и правоприменения по поводу выявления идентификации и оценки юридически дефектных нормативных правовых актов, подлежащих признанию или уже признанных незаконными.

Предметом исследования являются юридически дефектные нормативные правовые акты, а также юридические средства преодоления негативных последствий их существования в системе источников российского права.

Методологической основой диссертации служат принципы и методы, выработанные философией, теоретическими и историческими правовыми науками (исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и др.). Применительно к предмету исследования использованные принципы конкретизируются и приобретают специфику методологических установок и приемов, составляющих аналитический инструментарий диссертации.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды по общей теории права и государства, истории государства и права России, отраслевым юридическим наукам, социологии, политологии, а также другие научные публикации, в той или иной мере относящиеся к рассматриваемой проблеме.

В диссертационной работе использованы материалы периодической печати, других средств массовой информации, по вопросам права, законности в правотворческой деятельности, применения нормативных правовых актов, и, в частности, юридически дефектных, незаконных.

Эмпирическую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданско-процессуальное, административное законодательство Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, законодательство субъектов Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, современная правоприменительная практика, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, в средствах массовой информации, а также материалы научных конференций.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе исследования юридически дефектных нормативных правовых актов выработать общетеоретические подходы к механизму преодоления негативных последствий их функционирования в системе источников права для дальнейшей разработки рекомендации и предложений по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.

Цель исследования обусловила решение следующих задач:

раскрытие законности не только как основного принципа правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, но и как свойства нормативных правовых актов;
определение понятия юридически дефектных, незаконных нормативных правовых актов, выявление их свойств и особенностей для дальнейшей классификации;
обобщение особенностей возникновения и развития российского правотворчества, в частности предпосылок распространения дефектных нормативных актов в российском праве;
выявление причин принятия дефектных нормативных правовых актов и оснований ответственности за их принятие;
разработка путей и способов повышения эффективности работы по выявлению и устранению дефектов в нормативных правовых актах.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых комплексных исследований нормативных правовых актов с позиции их законности для выработки общетеоретической модели юридически дефектных нормативных правовых актов и определения в связи с этим их роли (хотя и не определяющей, но значимой) в системе форм регуляторов общественных отношений. Особое внимание в диссертационной работе уделено рассмотрению вопросов определения и сущности природы юридически дефектных нормативных актов, их классификации, анализу причин их появления, поиску оптимальных путей и способов минимизации их негативных последствий.

Основные положения, выносимые на защиту и обладающие элементами научной новизны:

Доказано, что законность реально воплощается в различных законодательных актах, если они объективно отражают правовые принципы и цели права, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, тенденции социального прогресса. При этом законность как свойство нормативных правовых актов проявляется в нескольких аспектах: социолого-правовом, системно-структурном, содержательном и практическом. Именно поэтому законность реализуется в «правовом», законном содержании и качестве самих нормативных правовых актов.

2. Обосновывается авторское общетеоретическое понятие «юридически дефектный нормативный правовой акт» как «письменный официальный документ, принятый субъектом правотворчества в нарушение его компетенции, либо с нарушением содержательных, и (или) процедурно-процессуальных требований, и (или) несоответствующий закону или нормативному правовому акту более высокой юридической силы».

3. Предложено классифицировать юридически дефектные нормативные правовые акты по следующим критериям: по основаниям дефектности (признанные неконституционными, несоответствующими законам, недействующими, утратившими силу, не вступившими в силу) по процедуре принятия (неопубликованные или опубликованные с нарушением срока, незарегистрированные) по субъекту правотворчества (принятые Президентом РФ, компетентными законодательными, исполнительными органами, органами местного самоуправления, либо с нарушениями компетенции), по юридической силе (от конституционных до актов локального действия), по характеру нарушений (абсолютные или объективно ничтожные, простые и сложные), по глубине и значимости нарушений (от незначительных до кардинальных или доктринальных).

4. Доказано, что предпосылки распространения и определенной устойчивости юридически дефектных и незаконных нормативных актов уходят своими корнями в историю нашего государства и связаны: с существенным расхождением между содержанием законов и реальными нормами, возникающими на их основе; многообразием, запутанностью, дублированием, пробельностью, противоречивостью и бессистемностью законов; укреплением атмосферы беззакония и произвола чиновников, переросшей к середине 20 века в субъективизм и волюнтаризм в управлении делам общества и государства и возродившейся с новой силой после распада СССР под прикрытием декларативного либерализма, демократизации и формальной законности.

5. Выявлены объективные (отсутствие Федерального закона, регламентирующего порядок принятия нормативных правовых актов; наличие коллизий в федеральном законодательстве, что позволяет уполномоченным субъектам права по-своему регулировать соответствующие вопросы; отсутствие четкого разграничения полномочий соответствующих субъектов правотворчества) и субъективные (невысокий уровень правосознания и правовой культуры субъектов правотворчества; игнорирование правотворческой техники при разработке нормативных правовых актов; личный или групповой интерес в принятии незаконного правового акта (лоббирование); излишне детализированная законотворческая и подзаконная правотворческая деятельность; слабая разработка вопросов ответственности за допущенные нарушения и противоречия в правотворчестве) причины наличия немалого количества юридически дефектных нормативных правовых актов в системе источников российского права.

6. Доказано, что принятие незаконного нормативного правового акта является объективно противоправным деянием и устранение юридических дефектов и противоречий в нормативном правовом акте – закономерный процесс. При этом отмена юридически дефектных, незаконных нормативных правовых актов не является видом юридической ответственности, но должна повлечь персональную дисциплинарную или иную ответственность лица, издавшего такой нормативный правовой акт.

7. Помимо общеизвестных путей и способов, направленных на повышение эффективности работы по выявлению и устранению дефектных нормативных правовых актов из системы источников права, таких как экспертиза проектов нормативных актов, мониторинг права, повышение профессионализма и правовой культуры законодателей, принятие федерального закона о нормативных правовых актах, гармонизации единого правового пространства, автором обоснована необходимость принятия следующих мер:

внесение в ГПК РФ изменений в части закрепления за органами юстиции права на судебное оспаривание незаконных нормативных правовых актов;
приостановление действия нормативного правового акта субъекта Федерации, признанного не соответствующим федеральному законодательству, в случае, когда очевидно, что он в короткий срок не может быть приведен в соответствие;
упорядочение на законодательном уровне системы ответственности соответствующих должностных лиц за издание нормативных правовых актов, противоречащих действующим федеральным законам;
своевременное издание коллизионных норм и восполнение пробелов в праве, строгое соблюдение конституционных и иных юридических процедур для разрешения возникающих споров;
освоение и активное использование механизмов разрешения правовых споров, альтернативных судебному разбирательству.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационной работы по комплексному исследованию и систематизации юридически дефектных нормативных правовых актов, раскрытию понятия законности как одного из свойств нормативных актов, обобщение причин и условий живучести юридически дефектных нормативных правовых актов, а также оснований юридической ответственности за их издание могут быть использованы в дальнейших исследованиях теории и истории российского права и государства, осуществлении правоприменительной практики. Они могут быть использованы в преподавании курса: «Проблемы законодательной техники», учитываться при подготовке учебной и учебно-методической литературы по соответствующей тематике.

Данное исследование, включая предложенные автором научно обоснованные пути и способы повышения эффективности работы, станет определенным подспорьем в деятельности правотворческих и судебных органов по предотвращению или минимизации действия выявленных юридически дефектных и незаконных нормативных правовых актов.

Апробация результатов исследования.

Содержащиеся в диссертации выводы, предложения и рекомендации обсуждались автором на международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах. Материалы исследования использовались автором диссертации в учебном процессе отдельных вузов и в практической деятельности. Кроме того, они нашли отражение в монографии и 9 научных публикациях по теме диссертации, из которых 4 статьи опубликованы в журналах, включенных в перечень, утвержденный Президиумом ВАК для апробации результатов диссертационных исследований.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность диссертации, указываются цели и задачи, объект и предмет исследования. Приводится методологическая, эмпирическая и теоретическая основы работы. Формулируется научная новизна и положения, выносимые на защиту, определяется практическая значимость исследования.

Первая глава – «Юридически дефектные нормативные правовые акты как проблема в теории и отечественной истории государства и права» – посвящена исследованию качества нормативных правовых актов и их влияния на обеспечение законности. При этом автор диссертации выделяет различные аспекты законности как свойства нормативных правовых актов, а также обосновывает существование среди формальных источников российского права юридически дефектных нормативных правовых актов. Диссертантом дается общая характеристика и классификация таких актов. В главе также раскрыты исторические предпосылки наличия в России юридически дефектных нормативных актов.

В первом параграфе – «Законность как свойство нормативных правовых актов» автор анализирует многоаспектное фундаментальное понятие законности, роль принципа законности в правовом регулировании, и особенно в процессе применения права, а также вопрос о ее взаимосвязи с качеством правотворчества.

Одним из основных средств правового регулирования выступает обеспечение законности. Законность как режим реального действия права в государстве анализируется учеными, стоящими на различных, нередко противоположных позициях. Они рассматривают это явление в рамках различных типов правопонимания, отражающего реалии неоднородности российской правовой системы.

Диссертантом в связи с этим приводится определение законности, которое сформулировали в разное время такие ученые, как С.С. Алексеев, В.В. Борисов, Н.В. Витрук, О.С. Иоффе, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарев, И.С. Самощенко и др. Автор диссертации приходит к тому, что законность – это фундаментальная категория юридической науки и практики, служащая важнейшим критерием правовой системы Российского государства и его граждан.

В современных условиях недостаточно, говоря о законности, сводить ее сущность и содержание лишь к точному неукоснительному исполнению и соблюдению правовых норм всеми участниками общественных отношений, ибо сюда же включается и использование права, «работа» каждой «клеточки» механизма правового регулирования, каждый шаг правотворческого органа.

Сущность и содержание законности взаимосогласованно проявляется и в законодательстве, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса.

Наличие юридически дефектных нормативных правовых актов не только наносит существенный урон правовому порядку и законности, так как не только свидетельствует о низкой правовой культуре органа, их издавшего, или лиц, подготовивших их, но и подрывает доверие граждан к действующему законодательству, создает предпосылки к пренебрежительному отношению к законам и праву, снижает в целом правовую культуру общества.

На наш взгляд, вести разговор о законном характере (законности) как свойстве нормативных правовых актов необходимо в нескольких аспектах: социолого-правовом, системно-структурном, содержательном и практическом.

Социолого-правовой аспект позволяет отметить, что с 2000 по 2010 год опротестовано более 25 тысяч незаконных, дефектных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и почти 200 тысяч – органов местного, муниципального самоуправления. При этом автор диссертации отмечает, что обязанность исходить из норм действующего законодательства и следовать ему в решениях органов власти реализуется не всегда эффективно. Дефектное нормотворчество в субъектах РФ остается серьезной проблемой. Так до сих пор в вопросах разграничения компетенции и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации остаются неясности. В результате региональные нормативные правовые акты порой содержат нормы, несоответствующие Конституции РФ и федеральными законами. Существенным фактором являются собственные интересы региональных элит, особенно в вопросах, связанных с регулированием финансовых потоков и использованием материальных ресурсов.

Социологические исследования подтверждают, что необходимость в соблюдении законов, прав граждан и интересов общества и государства, особенно в переживаемый кризисный период времени, широко осознается населением. Граждане заинтересованы в режиме законности и стабильности правопорядка, защищенности своей жизни, имущества, своих законных интересов.

Системно-структурный аспект заключается в том, что нормативные правовые акты располагаются в определенной иерархии в результате систематизации законодательства. В свою очередь, систематизация законодательства, как эффективное средство упорядочения накопившихся массивов нормативных правовых актов, ревизии всех элементов действующей системы законодательства, обеспечивает удобство при реализации права, а также возможность хорошо ориентироваться в нем, оперативно находить и комплексно толковать нужные нормы права.

Давая характеристику законодательству автор отмечает, что оно может быть представлено как система с разноплоскостными структурами: иерархической, отраслевой и нормативной, в каждую из которых входит нормативный правовой акт.

Содержательный аспект в оценке нормативных правовых актов автор диссертации анализирует на основе характеристики стабильности закона в нескольких плоскостях: сущностной, социально-научной, юридико-научной и практической.

В сущностной плоскости закон – результат особой творческой деятельности, осуществляемой только законодательными органами или непосредственно народом путем референдума в строго определенном порядке.
Социально-научная плоскость характеризуется социальной обусловленностью закона, нравственностью, обоснованностью и ресурсообеспеченностью закона.
Юридико-научная плоскость включает конституционность (правовой характер) закона, его фундаментальность, системность, юридическую четкость и ясность языка закона.
Практическая плоскость предполагает реальную возможность исполнения закона, необходимую степень динамичности его норм.

Устойчивость, постоянство и эффективность закона зависят, главным образом, от того, насколько он принимается общественностью, отдельными социальными группами, конкретными лицами, а также насколько он соответствует их интересам. Авторитет закона, уважение к нему, которое испытывают члены общества, измеряется, прежде всего, тем, насколько он отражает жизненно важные проблемы каждого гражданина и всего общества, в целом, насколько действенно защищает их интересы.

Практический аспект в оценке нормативных правовых актов, во многом, зависит от качества нормоконтроля, способности государственных и правотворческих органов разрешать возникшие коллизии, оперативно решать вопросы консолидации отраслевого законодательства, предотвращать и устранять юридические противоречия внутри него и вовне.

Выявив критерии законности, автор диссертации определяет ее как свойство нормативных правовых актов.

Второй параграф «Понятие и виды юридически дефектных нормативных правовых актов» - посвящен системному исследованию юридически дефектных, незаконных нормативных правовых актов и попытке разработки целостной теории юридически дефектных нормативных правовых актов. Из властного характера полномочий субъектов правотворчества, обязательности вынесенных ими решений вытекает презумпция правильности нормативных правовых актов, каждый из которых должен считаться законным и обязательным, пока противное не доказано в установленном законом порядке.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В соответствии с этим, можно сказать, что юридически дефектный (незаконный) нормативный правовой акт – это письменный акт, принятый с нарушением компетенции, либо имеющий один или несколько дефектов юридического характера: принят субъектом правотворчества с нарушением содержательных требований; принят субъектом правотворчества с нарушением процедурно-процессуальных норм; несоответствующий закону или акту более высокой юридической силы.

Понимание юридической безупречности нормативных правовых актов как точное соответствие их по форме и содержанию актам большей юридической силы, а также строгое соблюдение процедуры их принятия позволяет делать вывод о ее нарушениях, подразделяющихся на:

нарушения абсолютного вида, т. е. когда нормативный правовой акт принят неуполномоченным субъектом права и, соответственно, не может применяться и исполняться, поэтому считается несостоятельным, объективно незаконным. Меры государственного принуждения к исполнению таких нормативных правовых актов применяются только в условиях государственного переворота или других революционных или чрезвычайных ситуациях, когда царит правовой хаос;
нарушения относительного вида, допущенные компетентным правотворческим органом, из которых выделяются простые – заключающиеся в несоответствии решений полномочиям правотворческого органа и (либо) в очевидном противоречии действующим нормам права и сложные, состоящие в скрытом обходе норм закона и требующие тщательного исследования и сравнения содержания правовых актов различных уровней.

В своей диссертационной работе автор не заостряет внимание на исследовании незаконных (с нарушениями абсолютного вида), ничтожных нормативных правовых актов, т.е. актов, изданных лицами, в компетенцию которых не входит принятие нормативных правовых актов соответствующего уровня (к примеру – изменение или установление Указом Президента РФ правоотношений, регулируемых федеральным (конституционным) законом, либо Конституцией РФ), либо лицами, не являющимися субъектами правотворчества.

Простые нарушения законности могут происходить в форме «действия» – издания актов, противоречащих актам большей юридической силы; и «бездействия» – нарушения требований ранее принятых норм закона о необходимости принятия того или иного акта. Данные нарушения или юридические противоречия нормативных правовых актов встречаются в настоящее время редко, и их может довольно легко обнаружить даже непрофессионал в юриспруденции, так как они носят открытый характер. На них указывается в средствах массовой информации, поэтому, как правило, их действие не бывает длительным.

Иначе обстоит дело со сложными нарушениями или скрытыми юридическими противоречиями нормативных правовых актов, когда их выявление происходит не сразу, и требуется нередко продолжительное время для их устранения. Сложные нарушения предполагают неявный выход уполномоченных субъектов права за пределы собственной компетенции и делегированных прав, а также носят скрытый характер.

Юридические дефекты в нормативных правовых актах выражаются в различных формах:

когда данным актом увеличиваются пределы правового регулирования, по сравнению с предусмотренными актами большей юридической силы,
когда данным актом изменяется тип правового регулирования, и, чаще всего, это выражается в расширении исчерпывающих перечней оснований ответственности и преобразовании их в примерные;
когда данным правовым актом, хотя и принятым с соблюдением предъявляемых к нему требований, предписываются адресатам иные действия, противоречащие тем, которые содержатся в других неотмененных нормативных правовых актах.

Ущерб, причиняемый юридически дефектными, незаконными правовыми актами различен. Но в любом случае все незаконные правовые акты должны быть отменены полностью или в части, а пострадавшие от действия таких актов должны быть восстановлены в правах.

Не находит поддержки автора диссертации высказанное в литературе мнение о том, что одни из таких актов, безусловно, подлежат отмене, недостатки других могут быть исправлены без отмены акта, в целом, а третьи, в силу малозначительности присущих им противоречий, могут, вообще, не отменяться и не изменяться соответствующими органами, которые лишь указывают лицу или органу, издавшему такой акт, на наличие в акте определенных недостатков.

Отсутствие должной реакции на юридически дефектные нормативные правовые акты, в силу малозначительности нарушения может привести к снижению качества правотворческой деятельности. А такая тенденция может привести к более существенному – нарушению прав и законных интересов граждан и организаций.

В действующем федеральном законодательстве, регулирующем вопросы оспаривания нормативных правовых актов, не предусмотрена возможность оспаривания нормативных решений, не обладающих юридической силой. Ряд исследователей (А.Л. Бурков и др.) обратили внимание на эту особенность и предложили подразделять такие акты – на акты, никогда не имевшие юридической силы, и акты, утратившие юридическую силу в связи с их отменой органом, принявшим нормативный правовой акт. Диссертант частично разделяет их позицию, соглашаясь с тем, что, несмотря на ничтожность указанных нормативных правовых актов, они применяются к общественным отношениям, однако, считает, что реализовать на практике судебную защиту нарушенных прав граждан и организаций в результате применения этих нелегитимных актов весьма проблематично. В таких случаях целесообразнее оспаривать не сам нормативный правовой акт, а действия и решения, основанные на нем.

В соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ, законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Автор диссертации отмечает, что такая урезанная формулировка реализации неопубликованных нормативных правовых актов связана лишь с запретом на их применение, но, фактически, не запрещает другие формы реализации норм этих актов (соблюдение, исполнение, использование).

На первый взгляд, законодательство позволяет должным образом защитить нарушаемые права и законные интересы граждан и организаций путем обжалования дефектных нормативных правовых актов в судах. Однако на практике у граждан и организаций возникают многочисленные сложности и проблемы после признания нормативного акта утратившим юридическую силу. Все время до признания судом акта недействующим он обладал юридической силой, т.е. подлежал применению. А значит, обращение заинтересованного лица в суд за защитой своих прав и интересов фактически сводится к тому, что незаконный, дефектный правовой акт прекратит свое действие (утратит юридическую силу) не ранее, чем будет вынесено решение суда.

Обращая внимание на различные правовые последствия обжалования нормативных правовых актов при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, арбитражном суде и судей общей юрисдикции, диссертант в своем исследовании приходит к выводу о фактическом неравенстве лиц (заявителей), что является нарушением ст. 19 Конституции РФ. Правовые последствия признания нормативного правового акта недействующим не должны (не могут) зависеть от того, в каком суде – арбитражном или общей юрисдикции – рассматривается дело, от того, каким процессуальным кодексом (АПК РФ или ГПК РФ) руководствуется суд при осуществлении судопроизводства.

Исследуя большое количество юридически дефектных, незаконных нормативных правовых актов, автор диссертации отмечает, что в них обязательно имеется хотя бы один изъян из ниже приведенных: субъект правотворчества действует с нарушением своей компетенции; в акте нарушены содержательные требования; в акте нарушены процедурно-процессуальные требования; акт не соответствует закону или акту большей юридической силы.

Обобщив различные аспекты и особенности таких нормативных правовых актов, автор диссертации полагает, что под юридически дефектным нормативным правовым актом следует понимать: «письменный официальный документ, принятый субъектом правотворчества с нарушением компетенции, либо с нарушением содержательных, и (либо) процедурно-процессуальных требований, и (либо) несоответствующий закону или нормативному правовому акту более высокой юридической силы».

Далее автор диссертации подчеркивает целесообразность классификации юридически дефектных, незаконных нормативных правовых актов, которая позволяет: во-первых, определить место любого подобного акта в большой массе нормативных актов; во-вторых, лучше уяснить, понять его юридическую природу, значение и причины его дефектности; в-третьих, точнее определить границы и возможности его регулирующего воздействия на права граждан и общественные отношения; в-четвертых, повысить эффективность правотворческой и правоприменительной деятельности.

Учитывая указанные выше аспекты и особенности, а также некоторые попытки, предпринятые другими исследователями, диссертант предлагает юридически дефектные, незаконные нормативные правовые акты классифицировать по следующим критериям: по основаниям дефектности (признанные неконституционными, несоответствующими законам, недействующими, утратившими силу, не вступившими в силу) по процедуре принятия (неопубликованные или опубликованные с нарушением срока, незарегистрированные) по субъекту правотворчества (принятые Президентом РФ, компетентными законодательными, исполнительными органами, органами местного самоуправления, либо с нарушениями компетенции), по юридической силе (от конституционных до актов локального действия), по характеру нарушений (абсолютные или объективно ничтожные, простые и сложные), по глубине и значимости нарушений (от незначительных до кардинальных или доктринальных).

Третий параграф – «Исторические предпосылки распространения дефектных нормативных правовых актов в российском праве» – автор диссертации обращается к анализу эволюции нормотворчества и законности в России в историческом плане. На начальном этапе недостатки в законодательстве определялись противоречием между сложившимися формами права в Русском государстве, и иноземным законодательством, которое нередко применялось. С другой стороны, на Руси процессу обычно-правовой интерпретации подвергались княжеские уставы, которые содержали как церковные, так и светские нормы. Определенную нестабильность русскому средневековому праву придавала конкуренция норм между письменными светскими и церковными формами права.

Диссертант выделяет весьма значительные изменения в праве, одним из важнейших форм которого становятся нормативные правовые акты, принимаемые либо монархом, либо сословными учреждениями, либо совместно тем и другим органом. Противоречивый характер права выражался в том, что сохраняли свое значение локальные (сеньориальные, общинные, городские, цеховые, канонические) обычаи.

Отсутствие четких различий в формах права позволяло судьям и администраторам в случае необходимости не апеллировать к законодателю, а создавать или изменять юридические нормы своей практикой. В период абсолютизма в Российском государстве различие между законом и обычаем становится уже существенным. Это, в первую очередь, связано с именем Петра Великого, реформаторская деятельность которого вместе с прогрессом приводила к массовым нарушениям закона; причем, приходилось мириться и даже возводить эти нарушения в новую норму права.

Во время царствования Александра I образовался разрыв между законодательными положениями, олицетворявшими все свойства абсолютистского права, с одной стороны, и социально-экономическими условиями и духом времени, – с другой. Этому способствовали многообразие, запутанность, дублирование, пробельность, противоречивость и бессистемность законов.

Произведенная при Николае I систематизация российских законов в форме их инкорпорации, сделала их более или менее доступными для гражданского общества, но не решила всех остальных проблем.

В праве России Нового времени, на окраинах обширной территории которой еще оставались правовые обычаи, в законодательстве имели место многочисленные противоречия.

Послереволюционный этап в нормотворчестве характерен тем, что нормативные правовые акты ВЦИК и СНК провозглашали преимущественно новые общие правовые установления диктатуры пролетариата. Детальная же регламентация общественных отношений осуществлялась местными Советами и их органами и самим народом в процессе реализации законодательных принципов в конкретных общественных отношениях.

В период гражданской войны законодательная и правотворческая деятельность Советского государства претерпевала значительные изменения, проявились такие тенденции, как расширение круга органов, не предусмотренных Конституцией, принимающих законодательные акты, и устранение народных масс из законотворческого процесса.

СНК и СТО своими актами отменяли действия декретов ВЦИК, принимали противоречащие им нормы. Закрепленные декретами СНК и других исполнительных органов меры как перспективные и долговременные через короткий период времени отменялись из-за их малой эффективности и нереальности.

Деформация нормотворчества в 30-х годах ХХ века выразилась в принятии норм, противоречащих Конституции СССР, Конституциям союзных республик; присвоении Политбюро ЦК ВКП (б) права принимать нормативно-правовые акты вместо ЦИК и СНК СССР; принятии общесоюзных актов по вопросам, отнесенным к компетенции союзных республик; и др.

В период обновления советского законодательства в 60–80-х годах ХХ века также не удалось избежать перекосов и противоречий в различных отраслях права, связанных с доминированием партийного аппарата и его решений в сфере правового регулирования государства. В последующем, после распада СССР, Российское государство и право, выходя на новый этап своего развития, ознаменовались острыми противоречиями, «войной законов» между органами законодательной и исполнительной власти, взрывом преступности, включая неправовые акции в Чечне, ростом коррупции в госаппарате, массовыми нарушениями прав человека. Все эти явления так или иначе отразились на качестве нормативных правовых актов, принимаемых в нынешний период.

Диссертант приходит к выводу о том, что юридическая противоречивость, дефектность российского законодательства – есть не что-то возникшее спонтанно, в связи со сменой общественно-политической и экономической обстановки, а закономерное, исторически сложившееся явление в российской правовой системе.

Глава II – «Обеспечение законности нормативных правовых актов и меры по устранению ошибок в правотворчестве РФ» – посвящена анализу условий и причин, способствующих появлению и «живучести» юридически дефектных, незаконных нормативных правовых актов, проблеме ответственности за их принятие. Автором предлагается система мер по преодолению негативных последствий действия подобных нормативных правовых актов.

В первом параграфе –- «Причины принятия юридически дефектных, нормативных правовых актов в современных условиях и основания ответственности за их принятие» - автор диссертации на основе анализа общественно-политической обстановки в стране, особенностей правового регулирования в период конфронтации между органами государственной власти исследует причины принятия юридически дефектных, незаконных нормативных правовых актов. Отмечается, в частности, что нормативные правовые акты, полностью или в части не соответствующие действующему законодательству, существовали всегда, в какой-то мере воздействуя на жизнь нашего общества и государства.

Невысокое качество отдельных законов, поспешное их изменение и даже отмена, несогласованность с программами реформ ведут к потере престижа закона в обществе. Поэтому закон и воспринимается как доброе пожелание, которому вовсе не обязательно следовать. Проследив динамику выявления и опротестования незаконных, дефектных нормативных правовых актов, автор диссертации определяет причины их живучести.

Автор диссертации выделяет две основные группы причин:

объективного характера – отсутствие Федерального закона, регламентирующего порядок принятия нормативных правовых актов; наличие коллизий в федеральном законодательстве, что позволяет уполномоченным субъектам права по-своему регулировать соответствующие вопросы; отсутствие четкого разграничения полномочий соответствующих субъектов правотворчества;
субъективного характера – низкий уровень правосознания и правовой культуры субъектов правотворчества; нарушение правил юридической техники при разработке нормативных правовых актов; личный или групповой интерес в принятии нормативного правового акта, который будет противоречить действующим нормам закона; излишне детализированная законотворческая и подзаконная правотворческая деятельность; слабая разработка вопросов ответственности за юридическое противоречие в правотворчестве.

Автор диссертации подчеркивает, что проблема ответственности за юридически дефектное и противоречивое правотворчество давно вызывает значительный интерес. Разработка вопросов конституционной ответственности органов государственной власти в условиях нестабильных общественных отношений, несформировавшегося гражданского общества, осуществление реформ серьезно затянулись.

Диссертант не разделяет позицию некоторых исследователей, считающих отмену незаконных нормативных правовых актов особым видом юридической ответственности. Основная цель отмены таких актов – охрана правопорядка, устранение коллизий и коллизионных норм и рассматривать ее как разновидность юридической ответственности – безосновательно. Отмена незаконного акта не исключает персональной дисциплинарной или иной ответственности лица, издавшего акт. И, независимо от того, повлечет или не повлечет юридически дефектный нормативный правовой акт нарушение чьего-либо субъективного права, должностное лицо, санкционировавшее, подписавшее от имени органа этот акт, по мнению автора диссертации, должно подлежать дисциплинарной или – сообразно степени своей вины и степени последствий – иным видам юридической ответственности.

От того, как удастся согласовать изменение юридически дефектных, противоречивых актов или отмену незаконных актов с персональной ответственностью виновных в этом лиц будет в определенной степени зависеть эффективность правотворческой деятельности. Важную роль будет, как и прежде, играть организационно-воспитательная, кадровая работа внутри самих правотворческих органов, повышение уровня квалификации их сотрудников.

Во втором параграфе – «Пути и способы повышения эффективности работы правотворческих и судебных органов по выявлению и устранению дефектных нормативных правовых актов из системы источников права России» – автор диссертации анализирует предпринимаемые правотворческими и правоприменительными органами усилия по совершенствованию своей деятельности и предлагает ряд дополнительных мер в этом направлении.

Очевидно, что принятие юридически дефектных (незаконных) нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам и воздействие их на общественные отношения является негативным явлением, с которым мириться нельзя. Следовательно, необходимо выработать способы предупреждения принятия таких актов, меры по признанию незаконными уже принятых и применению соответствующих правовых последствий для восстановления нарушенных прав граждан и организаций.

На качество принимаемых нормативных правовых актов в немалой степени влияют систематичность и качество применения такого организационно-правового средства, как правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов. В свою очередь, качество самих правовых экспертиз зависит от квалификации и опыта работников юридических служб государственных и муниципальных органов и организаций, наличия в регионах юридических вузов и правовых научно-исследовательских институтов. Проведение правовых экспертиз должно стать неотъемлемым предварительным условием рассмотрения уполномоченными субъектами правотворчества проектов правовых актов. Как показывает анализ практики проведения правовых экспертиз в региональном законотворчестве, данный нормотворческий институт является одним из эффективных инструментов обеспечения соответствия законов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам.

Судебный контроль, осуществляемый в сфере нормотворчества, является практической реализацией конституционной обязанности государства гарантировать эффективную защиту прав граждан. Оценивая в ходе осуществления своей деятельности нормативные правовые акты, суды противопоставляют государственной власти власть личности, представленную правами человека и интересами общества. Этим обусловлена особая роль судебных органов в публично-властном механизме правового государства.

Нарушение порядка принятия, вступления правового акта в силу не лишает его юридической силы. Принятый с нарушением процедуры и, даже с превышением полномочий, нормативный правовой акт автоматически не исключается из правового поля, под его воздействием продолжают изменяться существующие или возникают новые правоотношения. Принятый и вступивший в силу противоречивый или даже незаконный нормативный правовой акт, точно так же, как и акт правосудия, будет действовать, нарушая при этом чьи-то законные права и интересы, закрепленные Конституцией РФ или другими действующими законами, пока в установленном законом порядке он не будет изменен или отменен, признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено.

При всем многообразии рычагов обеспечения верховенства Конституции РФ и федерального законодательства, особое место в этом занимают решения Конституционного Суда РФ. Их нормативный характер, непосредственное действие, общеобязательность и юридическая сила, позволяющая интерпретировать конституционные нормы и дисквалифицировать акты федерального и регионального законодательства, а также косвенным образом давать оценку правоприменительной практике, придают этим решениям высокий авторитет. Фактически, решения Конституционного Суда РФ – это конституционные нормы в их динамике.

Содержащаяся в ст. 253 ГПК РФ норма, согласно которой нормативный акт может быть признан судом не действующим «с иного указанного судом времени», может быть применена судом таким образом, что нормативный акт будет признан недействительным (утратившим юридическую силу) не с момента издания такого акта или вступления решения суда в законную силу, а через некоторый, указанный судом, срок, например, через полгода.

Полагаем, что здесь допущена существенная неточность, т.к. если нормативный акт незаконный, нарушает права и интересы граждан и организаций, то он не должен продолжать действовать после того, как суд установил его незаконность. В противном случае получается, что суд санкционирует действие незаконного акта на срок, установленный судом. Такая ситуация представляется недопустимой в правовом государстве.

Довольно распространены случаи вынесения судами определения об отказе в принятии жалобы либо о прекращении производства по делу в случае отмены обжалуемого нормативного акта. Автор считает, что само по себе обстоятельство отмены акта принявшим его субъектом не может служить основанием как для отказа в признании акта незаконным.

Представляется, что отмену нормативного акта органом, его принявшим, в процессе подготовки к судебному заседанию, суд должен оценивать как признание государственным органом или должностным лицом обоснованности заявленных заинтересованным лицом требований и выносить решения по существу, с учетом других обстоятельств по делу.

В своей диссертационной работе автор анализирует правомочия Президента РФ в отношении правовых актов субъектов Российской Федерации, противоречащих действующему законодательству, а также меры, принимаемые органами юстиции, в целях приведения противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством.

По мнению автора, следует законодательно определить порядок, обеспечивающий четкое и неукоснительное исполнение судебных актов Конституционного суда РФ, Конституционных и Уставных судов субъектов РФ. Экспертизу необходимо учреждать в период разработки законопроектов, приводя в соответствие и сопряженные с ними нормативные правовые акты.

В третьем параграфе – «Роль прокуратуры и органов Министерства юстиции в гармонизации российского законодательства» автор диссертации исследует формы и методы работы органов прокуратуры и юстиции по предотвращению юридических дефектов в нормативных правовых актах, а также предлагает комплекс мероприятий по совершенствованию их работы.

Автор диссертации считает, что назрела необходимость повышения эффективности прокурорского реагирования, вплоть до возможности обжалования действий законодательных органов – на стадии принятия нормативного правового акта. Ряд ученых (И.И. Сыдорук и некоторые др.) предлагают довольно решительные меры в борьбе с незаконными, дефектными нормативными правовыми актами, в частности, законодательно установить, что прокурор может приостановить действие опротестованного акта или, что принесение протеста автоматически приостанавливает действие опротестованного нормативного правового акта. По мнению диссертанта, такое предложение следует апробировать в порядке эксперимента в двух-трех регионах, и, если это повысит эффективность реагирования на юридически дефектные и незаконные акты, внедрить в практику.

Активное участие органов юстиции в нормотворческой деятельности регионов, осуществляемое на основании соглашений между Минюстом России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии в сфере юстиции, позволило кардинально уменьшить количество принимаемых незаконных актов по отношению к общему количеству действующих.

Конкретные меры, принимаемые органами юстиции в целях приведения юридически дефектных (незаконных) нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством, представляют собой, прежде всего, направление экспертных заключений в органы, принявшие нормативный правовой акт, и прокуратуру, изучение реакции на замечания органов юстиции, анализ качественности экспертизы по результатам полученных ответов на заключения, проведение повторной экспертизы на основании поступающих сведений и внесение всех необходимых данных в Федеральный регистр

Актуальной проблемой, требующей незамедлительного решения, является отсутствие у Министерства юстиции Российской Федерации механизма для реализации своих полномочий по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. Органы юстиции проводят юридические экспертизы, выявляют незаконные правовые акты, составляют соответствующие экспертные заключения, разрабатывают проекты запросов в Конституционный Суд РФ, готовят проекты указов Президента Российской Федерации о приостановлении действия таких актов. Но призвать к ответственности за принятие незаконных актов не могут. В этой связи необходимо внести изменения в федеральное законодательство, предоставив территориальным органам Минюста России право в интересах государства обращаться в суды общей юрисдикции на предмет отмены того или иного незаконного правового акта субъекта Федерации

В Заключении автор диссертации обобщает итоги исследования в виде основных выводов и предложений по повышению эффективности правового регулирования с учетом избавления российской правовой системы от дефектных, незаконных нормативных правовых актов.

Основные положения и выводы диссертации нашли отражение

в следующих научных публикациях автора:

I. МОНОГРАФИИ:

1. Зуев О.М. Конституционная законность и легитимность нормативных правовых актов в Российской Федерации: теоретико-историческое исследование. Монография. – М. – Издательство «Илекса». – 2010. – 10,5 п.л.

II. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах
и изданиях, входящих в перечень, утвержденный Президиумом ВАК

и рекомендованных для публикации научных результатов диссертаций:

1. Зуев О.М. О совершенствовании деятельности правотворческих органов по обеспечению законности нормативных правовых актов. – Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. – 2011 – № 1. – 1 п.л.

2. Зуев О.М. Незаконные акты: причины появления и вопросы ответственности за их принятие. – Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. – 2008. – № 4. – 0,8 п.л.

3. Зуев О.М. О роли суда в правотворческом процессе. – Российский судья. – 2007. – № 12.– 0,2 п.л.

4. Зуев О.М. Актуальные вопросы минимизации последствий действия незаконных актов. – Образование и наука. Известия Уральского отделения Российской академии образования. Июль 2006. – Екатеринбург.– 1 п.л.

III. Другие статьи, тезисы докладов и выступлений на научных
конференциях, опубликованных в других научных изданиях:

1. Зуев О.М. Нелегитимные нормативные правовые акты: понятие, общая характеристика, основания и классификация. – Сборник аспирантских научных трудов «Формирование и развитие гражданского общества и правового демократического социального государства в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика». – М.: РАГС. – 2009. – № 2. – 1,5 п.л.

2. Зуев О.М. Принятие юридически противоречивых нормативных правовых актов и пути совершенствования или прекращения их действия. – Сборник аспирантских научных трудов «Формирование и развитие гражданского общества и правового демократического социального государства в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика». – М.: РАГС. – 2009. – № 1. – 1,8 п.л.

3. Зуев О.М. Законность как основной принцип правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти. – Сборник аспирантских научных трудов «Формирование и развитие гражданского общества и правового демократического социального государства в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика». – М.: РАГС. – 2009. – № 1. – 1,2 п.л.

4. Зуев О.М. Судебная деятельность и ее роль в правотворческом процессе. – Публичное и частное право: теория и практика. Сборник научных трудов. Выпуск 1. Уральский государственный педагогический университет – Екатеринбург. – 2006. – 0,8 п.л.

5. Зуев О.М. Некоторые аспекты юридических противоречий в российской правовой системе: их причины и последствия. – Проблемы государства и права: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 1. Уральский государственный педагогический университет – Екатеринбург. – 2005. – 0,8 п.л.

Blog

Юридически дефектные нормативные правовые акты в системе источников права

Содержание

На правах рукописи

ЮРИДИЧЕСКИ ДЕФЕКТНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА