Доклад Госсовета о развитии образования в Российской Федерации1

Вид материала

Реструктуризация и оптимизация сети
Переход на многоуровневую систему высшего образования
Реструктуризация высшего образования, оптимизация его сети
Интеграция вузовского, академического, отраслевого секторов науки с образованием
Поддержка фундаментальных и прикладных научных исследований
Бесплатное обучение в бакалавриате, специалитете и магистратуре
Совершенствование системы и условий приема в высшие учебные заведения на основе принципов многовариантности отбора абитуриентов
Расширение экспорта российского образования.
Формирование общей коммуникационной инфраструктуры вузов
Оптимизация структуры педагогических кадров.
3.2. Переход от затратной экономикиобразования – к экономике развития
Оптимизация системы и механизмов бюджетного финансирования образования
Бюджетные расходы на образование(без расходов на ФЦП и капитальных вложений)
Наименование расходов
Отказ от налога на землю и имущество образовательных учреждений
3.3. Формирование государственно-общественной системыуправления развитием образования
Разработка конкурсной системы государственно-общественной экспертизы и поддержки инновационных образовательных программ и учрежд

Подобный материал:

1 2 3 4

новой типологии учреждений единой системы профессионального образования (на базе учреждений начального и среднего профобразования), включающей разные типы образовательных программ и учебных заведений с различными сроками обучения – (от краткосрочных ремесленных школ до 3–4 – годичных колледжей).

Разработка мер по стимулированию использования системы начального и среднего профессионального образования преимущественно для получения профессиональной подготовки при условии расширения возможностей получения общего образования всех форм (вечерней, экстернат и т.д.) на базе общеобразовательных учреждений.

Реструктуризация и оптимизация сети учреждений начального и среднего профобразования, их укрупнение и концентрация ресурсов.
В содержании образования необходимо устранить характерную для профессионального образования перегруженность учебных планов предметами и сведениями, которые не являются необходимыми для последующих стадий образования и не востребованы в дальнейшей социальной или профессиональной деятельности. Изменить образовательные технологии, обеспечив их направленность на формирование практических навыков анализа информации, самообучения.
Предоставление учащимся названных учебных заведений возможности обучаться одновременно по нескольким профессиям как на основе государственных образовательных стандартов, так и других образовательных программ, выбирать разные сроки обучения, осуществлять непрерывное профессиональное образование на основе преемственности всех его уровней, включая и внутрифирменную подготовку.
Организация масштабной переподготовки преподавателей и мастеров производственного обучения по специально разработанным программам, отвечающим современным требованиям инженерно-педагогического образования, новых производственных технологий и экономики знаний.

Обеспечение соучредительства (многоучредительства) профессиональных образовательных учреждений государством (на федеральном и региональном уровне) и работодателями, создание учебно-производственных комплексов на базе крупных предприятий, укрепление учебно-материальной базы и полной компьютеризации учреждений профессионального образования.
Формирование системы стимулирования подготовки кадров, активно востребуемых рынком труда. Включение в эту систему как механизмов государственного заказа (федерального и регионального уровня) по подготовке профессиональных кадров, так и механизмов договорных, контрактных отношений профессиональных образовательных учреждений либо непосредственно с работодателями, либо с рекрутинговыми агентствами и биржами труда, осуществляющими в настоящее время трудоустройство выпускников системы профессионального образования.

Указанные механизмы представляют собой реализацию принципов многоканального финансирования, внедрение которых в систему профобразования позволит обеспечить подготовку кадров необходимого качества, трудоустройство и адаптацию выпускников на производстве.

2.4.2. Оптимизация высшего образования, его интеграция с наукой
и инновационно-ориентированным производством

Исходные позиции

Последнее десятилетие поставило перед отечественной высшей школой фундаментальные вопросы: о повышении ее роли в процессах устойчивого инновационного развития страны, повышения ее конкурентоспособности в системе международного разделения труда, о соответствии содержания образования и его структуры новым реалиям российской жизни, претерпевшей глубочайшие политические и социально-экономические сдвиги, новым гражданским ценностям и устремлению к созданию гражданского общества, о реальном месте отечественной высшей школы в международном образовательном пространстве, о государственной значимости экспорта образовательных услуг.

Следует отметить, что адекватный ответ на названные вопросы дала лишь незначительная часть ведущих вузов страны, авторитет которых общепризнан. В своей же общей массе высшая школа продолжает оставаться на переходной полосе между прошлым и будущим, в состоянии неготовности четко ответить на настоятельные вызовы времени.

Одной из самых серьезных проблем высшего образования становится разрыв между содержанием образования и практикой применения полученных знаний. На протяжении последних десятилетий во всем мире идет переход к массовой высшей школе. Эта тенденция наблюдается как реакция на движение к постиндустриальному обществу. Переход к массовому «учебному конвейеру» неизбежно вызывает падение уровня качества образования при условии сохранения существующих образовательных технологий. Идеология передачи «готовых знаний» постепенно сменяется идеологией формирования базовых компетенций.

В силу этого перед государством и вузовским сообществом в настоящее время остро встают задачи реорганизации высшего образования, перевода его в режим инновационного развития, обеспечивающего полноценное вхождение страны в постиндустриальное, информационное общество – общество и экономику знаний.

Необходимые меры

Проведение в 2006–2007 гг. широкой государственно-общественной переаккредитации всех высших учебных заведений и их филиалов, а также всех образовательных программ, реализуемых вузами, с максимальным привлечением образовательного сообщества, ученых Российской академии наук и отраслевых академий, бизнес-структур, зарубежных экспертов, с учетом общественной оценки качества образования в различных вузах.
Разработка новой типологии высших учебных заведений с устранением существующих перекосов, вызванных как прежней ведомственной организацией вузов, так и поспешной, неоправданной «университетизацией всей страны», проведенной в 1990-х гг.
Переход на многоуровневую систему высшего образования: бакалавриат – специалитет – магистратура.
Разработка при непосредственном участии работодателей и общественно-профессиональных организаций новой профессионально-квалификационной структуры высшего профессионального образования и принципиально новых стандартов образования (прежде всего, для уровней бакалавриата и магистратуры) по областям деятельности на базе компетентностного и кредитно-модульного подходов, обеспечивающих универсальность, фундаментальность образования и его профессиональную направленность.

Реструктуризация высшего образования, оптимизация его сети, объединение и укрупнение отдельных вузов; интеграция вузов с инновационно -ориентированным производством, создание на их базе учебно-научно-производственных комплексов и инновационных структур.
Интеграция вузовского, академического, отраслевого секторов науки с образованием; развертывание в разнообразных формах образовательной деятельности научных учреждений Российской академии наук и отраслевых академий – как перспективного, но до настоящего времени фактически не используемого фактора обновления и повышения качества отечественного высшего образования. Обеспечение всесторонней поддержки ведущих научных школ, активно участвующих в развитии образования.
Поддержка фундаментальных и прикладных научных исследований в высших учебных заведениях как важнейшего средства повышения качества высшего образования и укрепления научного и инновационного потенциала вузов.
Модернизация научно-исследовательской и приборной базы вузов.

Научно-методическая поддержка и нормативное правовое обеспечение вузов, создаваемых регионами.
Поддержка переаккредитованных негосударственных вузов: отработка на них модели инвестирования высшего образования бизнес-структурами и работодателями; обеспечение их равнодоступности к государственным ресурсам, их участия в подготовке специалистов по госзаказу, в открытых конкурсах НИР и конкурсах на получение грантов.

Бесплатное обучение в бакалавриате, специалитете и магистратуре абитуриентов, успешно выдержавших испытания при приеме на первую или вторую ступень вузов. Обучение остальных студентов, не добившихся требуемых результатов на вступительных испытаниях, может осуществляться на первой и второй ступени вузов: а) на платной основе; б) на основе субсидий: государство по договору со студентом оплачивает его учебу, в свою очередь студент обязуется либо отработать определенный срок по специальности, полученной по окончании вуза, либо вернуть государству средства, затраченные на его обучение (такое обучение проводится преимущественно по специальностям, в которых на данный момент заинтересовано государство – педагогические, медицинские и др.); в) на основе образовательных кредитов. Порядок и технология предоставления субсидий и образовательных кредитов в настоящее время требуют отработки и нормативно-правового обеспечения.
Совершенствование системы и условий приема в высшие учебные заведения на основе принципов многовариантности отбора абитуриентов путем единого государственного экзамена (ЕГЭ), олимпиад и профессиональных конкурсов, использования традиционных вступительных испытаний, а также введение системы национального тестирования выпускников школ на базе независимых центров.
Разработка с участием работодателей и общественно-профессиональных организаций современных методов рейтингования образовательных программ и вузов.
Расширение экспорта российского образования. Разработка и реализация на государственном уровне мероприятий по привлечению граждан зарубежных стран на обучение в вузы России. Распространение сетей межвузовских представительств и филиалов российских вузов в странах ближнего и дальнего зарубежья.
Обеспечение участия России в Болонском процессе с целью повышения конкурентоспособности отечественного профессионального образования на международном рынке образовательных услуг и получения возможности участия российских студентов и выпускников образовательных учреждений в системе международного непрерывного образования.

Создание образовательных консорциумов с участием российских вузов, прежде всего в странах СНГ.

Формирование общей коммуникационной инфраструктуры вузов, международных центров коллективного пользования научно-образовательными базами данных, уникальным научным оборудованием, образовательными технологиями, лабораториями удаленного доступа.

Создание системы публичной отчетности учреждений высшего профессионального образования, определение правил и необходимого обязательного объема раскрытия информации о деятельности вузов, периодического независимого аудита достоверности публикуемой информации.
Развитие современного студенческого самоуправления как особой формы инициативной, самостоятельной, ответственной деятельности студентов, направленной на решение важных вопросов жизнедеятельности учащейся молодежи, развитие ее общественной активности, поддержку социальных инициатив.

2.4.3. Развертывание разнообразных форм и структур
дополнительного профессионального образования

Необходимые меры

Организация дополнительного профессионального образования на базе учреждений профессионального образования всех видов и уровней (в том числе для переподготовки высвобождающегося и незанятого населения) с учетом возможностей реструктуризации их деятельности, а также зональной и региональной специфики рынков труда.
Оптимизация существующих структур дополнительного профессионального образования с целью повышения их эффективности и организации взаимодействия с внутрифирменной подготовкой.
Расширение сферы дополнительного профессионального образования за счет активного включения в нее соответствующих структур различных форм собственности и внутрифирменной подготовки, которая может быть скоординирована союзами работодателей.
Развитие сетевых и инновационных моделей непрерывного профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки.

III. Ключевые условия эффективности
образовательной политики государства

3.1. Повышение социального статуса, материального состояния
и профессионального уровня педагогических кадров

3.1.1. Материальное положение педагогов

Исходные позиции

В настоящее время в силу многих экономических причин кадровый потенциал системы образования находится в неудовлетворительном состоянии. Главной причиной этого является крайне недостаточная зарплата в сфере образования, которая до сих пор остается одной из самых низких в стране. Между тем государство, в котором заработная плата учителя ниже средней по стране, не способно к развитию.

Не решив вопрос о достойной заработной плате работников образования, нельзя говорить о качестве и развитии образования.

Среднемесячная заработная плата работников образования
(по данным за январь–декабрь 2005 г.)

Заработная плата	Промышленность	Экономика	Здравоохранение и социальные услуги	Отдых, культура и спорт	Образование
В рублях	9031	8931,0	6215	6645	5959
В %	100	99	69	74	66

В 1991 г. среднемесячная заработная плата в образовании составляла 71% от заработной платы в экономике. В 2005 г. этот показатель составил 66%. Средняя заработная плата российского учителя еще ниже – 49,7%, воспитателя детского сада – 40,5%. Половина работников образования получает зарплату менее 3 тыс. руб. в месяц.

Большинство учителей и директоров считают, что материальное положение учителя чрезвычайно низко. В целом по стране, по данным ВЦИОМа, такой же точки зрения придерживаются более чем три четверти населения.

Положение работников дошкольных учреждений показывает их ущемленность в социальных вопросах даже по сравнению с учителями. Между тем труд воспитателей дошкольных образовательных учреждений и групп широко востребован обществом, не менее сложен, чем труд учителей, требует не меньших психолого-педагогических знаний, педагогического мастерства и квалификации.

Высокую степень социальной неудовлетворенности работников образования вызывает отсутствие достойного пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, невозможность улучшения жилищных условий.

Концепция пенсионной реформы и действующая законодательная база не предусматривают достаточного пенсионного обеспечения за счет государственной пенсии. Роль необходимого дополнения играет негосударственное пенсионное обеспечение. Но в данном случае работники образования, как и работники других бюджетных отраслей, ущемлены в своих правах по сравнению с работниками сектора реальной экономики. Работодатели в системе образования по закону не имеют права получать прибыль от основной деятельности и, следовательно, не имеют возможности финансировать дополнительное пенсионное обеспечение своих работников.

Все сказанное выше подтверждает необходимость проведения серьезных качественных и структурных изменений в кадровом обеспечении системы образования.

Необходимые меры

Введение региональных систем социальных гарантий для работников образования, подобных той, которая была предусмотрена ранее Законом Российской Федерации «Об образовании».
Оптимизация структуры педагогических кадров. Разработка организационно-экономических и нормативных правовых механизмов, препятствующих возникновению и закреплению негативных диспропорций в структуре кадрового потенциала системы образования, связанных с неоправданным наращиванием управленческого и вспомогательного персонала, устойчивой тенденцией старения педагогических кадров, их чрезмерной феминизацией.

3.1.2. Система оплаты труда

Исходные позиции

Действующая система оплаты труда учителей крайне неэффективна. Она лишь в малой степени учитывает важную воспитательную работу педагогов, стимулирует избыточную почасовую нагрузку учителей и перегрузку школьников, не создает стимулов совершенствования педагогического мастерства, не способствует притоку молодых, профессиональных кадров в систему образования.

Завершая переход к финансированию общеобразовательных учреждений по подушевому принципу, следует начать постепенный переход к новой системе оплаты труда педагогов. При этом, сохраняя общие принципы такой системы, предстоит учитывать возможное многообразие подходов к системе оплаты труда учителей в различных субъектах Российской Федерации, комплексно рассматривать введение новой системы оплаты труда с учетом развития практики общественного участия в управлении образованием, самостоятельности образовательных учреждений, инновационных подходов к аттестации учителей.

Необходимые меры

Разработка и апробация новых региональных систем оплаты труда учителей, построенных на общих принципах оплаты за качество образования, укрепления здоровья и воспитания детей; увеличения дифференциации в оплате труда учителей различной квалификации; участия школьных попечительских, управляющих и иных советов в оценке качества труда педагогов; зависимости от специфики и направлений деятельности образовательных учреждений.

Определение на региональном уровне объемов фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в общем объеме бюджетного финансирования.
Разработка и реализация механизмов увеличения доли надтарифного фонда в общем фонде оплаты труда с предоставлением возможности участвовать в его распределении школьным попечительским, управляющим и иным советам.
Введение новой системы аттестации учителей, стимулирующей их к освоению эффективных инновационных образовательных технологий, современных информационных технологий, методов организации проектной, групповой и исследовательской деятельности учеников, иных ключевых педагогических компетенций.
Отказ от определения уровней оплаты труда педагогических работников, напрямую зависящих только от стажа педагогической работы и образования, поскольку из-за включения в педагогический стаж периодов, не связанных с непосредственной педагогической деятельностью, длительных перерывов в работе исчисленный педагогический стаж не всегда является объективным показателем квалификации.
Целесообразно ввести отдельно надбавку за непрерывный педагогический стаж. Такая надбавка, устанавливаемая через первые 3 года работы, позволит как привлечь молодых специалистов, так и закрепить кадровых работников.

3.1.3. Коренная модернизация системы
педагогического образования

Исходные позиции

Исторически сложилось так, что педагогические институты объективно играли роль гуманитарных учебных заведений высшего образования, выпуская из своих стен не только и не столько педагогов, сколько специалистов широкого социально-гуманитарного профиля, востребованных в государственных, профсоюзных, общественно-политических и других структурах. При широком спросе на подобные кадры и, с другой стороны, узости существовавшей сферы гуманитарного образования такое положение до недавнего времени было вполне оправданно.

В настоящее время при имеющейся широкой дифференциации социально-гуманитарной сферы жизни современного общества и, соответственно, диверсификации видов высших учебных заведений и образовательных программ гуманитарного и социального профиля, педагогические вузы по-прежнему выполняют сегодня уже не свойственную им роль, что не оправданно ни социально, ни экономически.

Кроме того, проведение почти тотальной «университетизации» педагогических институтов еще более усугубило противоречие между реальными целями учреждений педагогического образования, сложившимся формами и содержанием образовательной деятельности этих учреждений. Это привело: во-первых, к наращиванию несвойственных им конъюнктурных специальностей (юридических, экономических, управленческих и т.п. – с весьма низким уровнем подготовки), во-вторых, к ослаблению собственно педагогического образования, и, в-третьих, к увеличению числа выпускников педвузов, не идущих на работу в школу, – до 70–80%. Все это делает педвузы (и без того весьма слабое звено отечественной высшей школы) крайне неэффективными как в профессиональном отношении, так и с точки зрения использования бюджетных государственных средств. Между тем данное положение вполне устраивает педагогические вузы в плане их корпоративных интересов, что консервирует их избыточную численность, мешает избавиться от непрофильных видов образовательной деятельности и сконцентрироваться на главных задачах по подготовке современного педагога, востребованного сегодня обществом и всеми уровнями российского образования.

Реформа педагогического образования должна была стать опережающей по отношению к реформированию школы. Однако она, по существу, не состоялась. И педагогические вузы в массе своей до сих пор продолжают воспроизводить вчерашнего учителя для завтрашней школы.

Кроме оптимизации институциональной структуры педагогического образования, существенным образом должно быть преобразовано и само содержание образования педагогов. В условиях информационного общества новая роль учителя заключается не только в том, чтобы он обучал, но и в том, чтобы помогал ученикам в поисках и освоении знаний, культурных ценностей и информационных ресурсов, руководил их учебной деятельностью, организовывал обсуждение и оценивание достигнутых успехов, создавал социально-психологическую атмосферу и коммуникативную среду, способствующие осознанному выбору каждым учащимся своего дальнейшего жизненного и профессионального пути. Инновационное развитие педагогического образования должно стать опережающим по отношению к развитию школы.

Необходимые меры

3.1.3.1. Оптимизация сети педагогических образовательных учреждений

Выделить из ныне существующих педвузов две группы высших учебных заведений:

– высшие учебные заведения, которые будут нацелены на подготовку необходимого количества педагогов различных специальностей (в том числе по государственному заказу), с переименованием их в педагогические институты или с включением их в состав классических университетов в качестве педагогических факультетов. Одновременно создается ряд педагогических университетов в федеральных округах. Основные задачи этих университетов: обеспечение инновационного развития образования, в том числе и педагогического, интеграция педагогической науки и образовательной практики, проведение научно-методических исследований и разработок в области образования, подготовка кадров для педагогических учебных заведений;

– высшие учебные заведения, которые продолжат подготовку специалистов по социально-гуманитарным дисциплинам непедагогического профиля как самостоятельные учреждения или вольются в состав классических университетов.

Указанное выделение педагогических институтов должно быть проведено на основе современных требований к содержанию и организации педагогического образования, а также с учетом демографической ситуации и зональных особенностей.

Провести аналогичные процедуры на региональном уровне по отношению к педагогическим училищам и колледжам. Для этого целесообразно создать независимые государственно-общественные профессиональные советы при главах субъектов Федерации.

3.1.3.2. Формирование нового содержания педагогического образования

Разработать и ввести в течение 2006–2007 гг. новое поколение государственных стандартов педагогического образования, которые должны предусматривать:

– существенное усиление доли психолого-педагогического, философско-культурологического и эколого-гигиенического циклов;

– нацеленность на практикоориентированное обучение – освоение инновационных форм, методов, технологий учебной, воспитательной, организационной, проектной, психолого-консультативной работы и коммуникаций;

– введение одновременной подготовки каждого будущего педагога общеобразовательной школы как по основному предмету, так и дополнительно (по желанию) по 1–2 предметам для более полного удовлетворения потребностей школ (особенно сельских и поселковых) и повышения доступности для них качественного образования;

– с той же целью – введение в подготовку педагога начальной школы, помимо содержания и методов преподавания основных курсов начального образования детей, не менее чем 1–2 специализаций по различным направлениям музыкального, художественного, театрального, технического, прикладного и народного творчества;

– организация языковой подготовки по русскому языку и не менее чем по одному иностранному языку (на уровне владения письменной и устной речью);

– расширение подготовки учителей для преподавания основ национальных культур и языков;

– осуществление всеобщей подготовки педагогических кадров к свободному владению компьютером, к использованию информационно-телекоммуникационных технологий, баз данных и знаний в образовательном процессе; создание соответствующей материально-технической (информационно-сетевой и компьютерной) инфраструктуры во всех учреждениях педагогического образования.

3.1.3.3. Новая организация образовательного процесса в системе педагогического образования

Отработка в течение 2006–2007 гг. различных моделей педагогического образования по различным специальностям, которое содержит:

– 4-летнее освоение содержания нового стандарта педагогического образования,

– годичную обязательную педагогическую практику (стажировку), включающее написание и защиту квалификационной работы на основе осмысления опыта собственной педагогической деятельности в контексте широкой образовательной практики, а также сдачу государственных экзаменов.

Создание при педвузах системы базовых образовательных учреждений как инновационных и ресурсно-методических центров для развития образования в соответствии с потребностями регионов, а также для организации эффективных форм педагогической практики и стажировки.

Предоставление лицам с высшим непедагогическим образованием права преподавания в общеобразовательных и профессиональных учреждениях после прохождения соответствующей аттестации по педагогической специальности на базе педагогических вузов.

3.1.4. Создание системы непрерывного дополнительного
профессионального образования
педагогических и управленческих кадров

В связи с интенсивной динамикой социально-экономических, информационно-технологических изменений, ускоренным обновлением знаний и требований к компетенциям обеспечить перевод системы непрерывного дополнительного профессионального образования педагогических и управленческих кадров с пятилетнего на трехлетний цикл обязательного повышения квалификации и переподготовки.
Обеспечить развитие многообразия форм, видов и уровней дополнительного педагогического образования с целью индивидуализации и специализации профессиональной подготовки педагогов в соответствии с потребностями инновационного развития образования. Подключить к системе повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров специалистов, связанных с решением проблем детства.
Сформировать систему сетевой организации непрерывного педагогического дополнительного образования на базе как инновационных образовательных учреждений, так и педагогических мастерских отдельных педагогов.
Придать Институтам повышения квалификации работников образования (Институтам развития образования) функций координаторов сетевых программ дополнительного педагогического образования и ресурсных центров инновационного развития образования в регионах.
Создать систему педагогической доподготовки и сертификации специалистов с высшим образованием для привлечения их к образовательной деятельности, особенно для удовлетворения потребностей школ в освоении новых специализаций.

Ввести персонифицированные формы финансирования повышения квалификации и переподготовки работников образования и предоставление им права выбора образовательных программ. Организовать открытый конкурс программ повышения квалификации и переподготовки на основе самодиагностики профессиональных компетентностей, индивидуального выбора, государственного и корпоративных заказов.

3.2. Переход от затратной экономики
образования – к экономике развития

Без конкурентоспособной системы образования не может быть конкурентоспособной экономики. В настоящее время одним из ключевых условий обеспечения эффективности образовательной политики государства является комплексная модернизация экономических механизмов сферы образования. Наряду с опережающим повышением объема бюджетного финансирования этой сферы, созданием условий повышения эффективности использования бюджетных средств необходимо стимулировать привлечение образовательными учреждениями внебюджетных финансовых ресурсов, для чего должны быть сняты барьеры, препятствующие их рациональному использованию. Следует обеспечить рационализацию, в том числе вывод из тени значительных финансовых потоков, которые складываются из расходов предприятий и семей на образование, минующих образовательные учреждения. Это, в частности, неоправданные расходы на репетиторство, проезд и проживание в вузовских центрах в период сдачи вступительных экзаменов, потоках нелегального характера.

Меры, нацеленные на быстрое увеличение бюджетного и внебюджетного финансирования образования, должны сочетаться с мерами, направленными на оптимизацию использования ресурсов этой сферы. При этом экономическая эффективность не может противопоставляться социальной. Обоим критериям соответствуют, в частности, усиление гибкости в использовании бюджетных и внебюджетных средств, рациональное построение сети образовательных учреждений, создание образовательных комплексов, совместное использование элементов материально-технической базы и целый ряд других мер.

3.2.1. Бюджетное финансирование образования

Исходные позиции

В настоящее время финансирование российского образования в сопоставимых ценах составляет примерно три четверти от уровня 1991 г.

В сравнении с зарубежными странами в России крайне низкий уровень финансирования образования. Доля расходов на образование к ВВП у нас составляет 3,5% в то время как в развитых странах, как правило, более 4%. При этом наш ВВП, во-первых, еще далек от своего уровня 1990 г. и, во-вторых, в сравнении с ВВП развитых стран он крайне невысок: в 5,5 раз меньше, чем в Германии, в 10 раз меньше, чем в Японии, в 25 раз меньше, чем в США.

Необходимо подчеркнуть, что при таком низком финансировании российского образования выделяемые бюджетные средства расходуются весьма неэффективно. Между тем без достаточного финансирования и эффективного использования выделяемых средств невозможно обеспечить должный качественный уровень и конкурентоспособность отечественного образования.

Необходимые меры

Увеличение бюджетных расходов на образование, обеспечение роста их доли в ВВП до среднего уровня развитых стран (5%).
Повышение эффективности использования финансовых средств в целях концентрации внутрисистемных ресурсов для инновационного развития образования. Выявление основных зон неэффективных затрат в области образования, создание механизмов их локализации и устранения.
Распределение бюджетных ресурсов в системе образования на основе нормативного финансирования и гласных конкурсных процедур.
Оптимизация системы и механизмов бюджетного финансирования образования; преодоление консерватизма, зарегламентированности существующего постатейного финансирования образовательных учреждений и казначейских процедур.
Внедрение в экспериментальном режиме трехлетнего бюджетирования системы образования и образовательных учреждений, позволяющего более эффективно использовать бюджетные средства и целенаправленно планировать задачи и индикаторы развития.

Бюджетные расходы на образование
(без расходов на ФЦП и капитальных вложений)

Наименование расходов	Единица измерения	2005	2006	2007	2008	2009	2010
ВВП^²	млрд. руб.	21665,0	22260,0	24915,0	27470,0	30050,0	32600,0
Федеральный бюджет на образование всего:	млрд. руб.	117,2	141,6	185,0	228,8	269,8	299,6
в том числе:
расходы на финансирование вузов – всего	млрд. руб.	91,7	114,6	156,4	198,4	237,6	265,5
из них:
расходы на реализацию образовательного стандарта	млрд. руб.	72,2	92,8	130,5	168,0	202,5	225,0
в том числе зарплата с начислениями	млрд. руб.	47,9	64,7	96,9	125,7	149,6	161,2
кол-во бюджетных студентов	тыс. чел.	2900,0	2900,0	2900,0	2800,0	2700,0	2500,0
расходы бюджета в расчете на одного студента на реализацию образовательного стандарта (нормативно-подушевое финансирование)	тыс. руб.	24,9	32,0	45,0	60,0	75,0	90,0
расходы социального характера (обеспечение детей-сирот, льготы, оздоровительные мероприятия)	млрд. руб.	3,2	3,4	3,6	3,8	4,0	4,3
Стипендия	млрд. руб.	16,3	18,4	22,3	26,6	31,1	36,2
расходы на финансирование других федеральных образовательных учреждений	млрд. руб.	25,5	27,0	28,7	30,4	32,2	34,1
Консолидированные бюджеты субъектов Федерации на образование	млрд. руб.	490,7	592,9	774,7	957,8	1129,7	1254,3
Всего бюджетных расходов	млрд.руб.	607,9	734,5	959,7	1186,6	1399,5	1553,9
	% к ВВП	2,8	3,3	3,9	4,3	4,7	4,8

3.2.2. Межбюджетные отношения в сфере образования

Исходные позиции

Российская Федерация неоднородна по уровню экономического развития регионов. Между экономически развитыми и депрессивными регионами имеет место почти восьмикратное различие в уровне доходной части бюджетов, для муниципалитетов эта цифра доходит до 40. В таких условиях полная передача финансирования отдельных образовательных программ на региональный уровень создает угрозу консервации отставания экономически депрессивных регионов при объективном дефиците квалифицированных кадров. Необходимо разработать и ввести систему мер по выравниванию стартовых возможностей граждан в получении качественного образования вне зависимости от места их проживания.

Необходимые меры

Разработка системы общероссийских норм, регламентирующих условия и оснащенность образовательного процесса на всех уровнях и ступенях образования.
Введение целевых субвенций и субсидий из федерального бюджета на выравнивание условий развития образования при условии реализации в субъектах Российской Федерации необходимых институциональных изменений в системе образования.
Отработка системы межбюджетных отношений в финансировании различных уровней и видов образования.

3.2.3. Налоговая база образования
и привлечение внебюджетных средств

Исходные позиции

За последние годы со стороны государства предпринят ряд действий, заметно уменьшающих доход образовательных учреждений от собственной хозяйственной деятельности. Одновременно происходит резкое увеличение налогового бремени образовательных учреждений, фактически приравнивающее их к коммерческим предприятиям.

Не используется апробированный и широко распространенный во всем цивилизованном мире механизм налогового поощрения инвесторов образования, который существенно расширяет возможности его развития. Налоговые органы вполне могут обеспечить целевое использование инвестируемых в систему образования средств.

Искусственно сдерживается переход в условиях нормативного финансирования на финансирование образовательных учреждений так называемой «одной строкой».

Необходимые меры

Предоставление образовательным учреждениям льгот по налогу на прибыль в части доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, направляемых на осуществление и развитие образовательного процесса в данном учреждении.

Создание стимулирующих условий для привлечения в сферу образования внебюджетных средств: введение налоговых льгот для организаций и граждан, направляющих свои средства в сферу образования как в виде оплаты обучения, так и в виде благотворительных пожертвований.
Отказ от налога на землю и имущество образовательных учреждений всех форм собственности, введенного с 1 января 2006 г. (данный налог отменен Московской городской думой для федеральных и региональных образовательных учреждений только в Москве). В свое время президент США Ф.Рузвельт в годы Великой депрессии передал землю университетам. И в настоящее время бюджет почти каждого американского университета либо равен всем нашим федеральным расходам на образование, либо превышает их.

3.2.4. Нормативное финансирование и другие механизмы
развития экономики образования

Исходные позиции

Нормативное финансирование – основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность. Переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги составляет краеугольный камень реформ экономики образования. Расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива на учащегося, предусмотрев при этом применение индивидуальных поправочных коэффициентов к подушевым нормативам, исходя из особенностей организации и материально-технического обеспечения образовательного процесса в отдельных территориях и образовательных организациях, позволяет сформировать бюджеты, исходя из строгих и прозрачных критериев, произвести выравнивание бюджетной обеспеченности образовательных учреждений. Кроме того, это дает потребителю образовательных услуг определенную свободу выбора, чему способствует практическая реализация принципа «деньги следуют за учеником».

Принцип нормативного финансирования образовательных учреждений был введен Законом РФ «Об образовании» 1992 г. Однако в силу трудностей экономического положения страны он длительное время не использовался.

В последние годы этот принцип получил широкое развитие в системе общего образования ряда регионов. Но в сфере профессионального образования всех уровней в этом направлении до сих пор ничего не сделано.

Необходимые меры

Активизировать введение нормативного финансирования образования в общеобразовательных учреждениях с учетом обеспечения реализации государственных образовательных стандартов как необходимого условия образовательного процесса. Завершить разработку законодательной базы и методик расчета нормативов финансирования, отражающих региональную специфику, по уровням образования, типам и видам образовательных учреждений.
Провести подготовку управленческого состава общеобразовательных учреждений к работе в условиях нормативного финансирования.
Организовать в течение 2006 г. разработку порядка и процедуры перехода профессиональных образовательных учреждений всех уровней на нормативное финансирование с учетом необходимости дифференциации нормативов в соответствии с профилем (направлением) подготовки, обеспечить этот переход до 2008 г.
Разработать нормативные документы и механизмы, устанавливающие в соответствии с общепринятым мировым опытом возможность многоучредительства образовательных учреждений всех типов и видов, их долевое (многоуровневое) финансирование из бюджетов различных уровней, а также участие бизнес-структур в софинансировании образовательных учреждений всех типов, видов и форм собственности (многоканальное финансирование).

Сформировать нормативную правовую базу, обеспечивающую разнообразие форм государственных и муниципальных образовательных учреждений, широкую самостоятельность в привлечении ресурсов и стимулы для их эффективного использования, прозрачность финансово-хозяйственной деятельности и ответственность за ее результаты. Обеспечить увязку коллективных и индивидуальных стимулов повышения качества и эффективности. При введении нормативного финансирования образовательных учреждений предусмотреть выделение средств на основную деятельность (за исключением стипендий и т.п.) единой строкой и право учреждения распределять средства по статьям сметы.

3.2.5 Расширение программно-целевых
и проектных методов финансирования образования

Исходные позиции

Помимо введения нормативного финансирования, направленного в основном на обеспечение функционирования системы образования и образовательных учреждений, в условиях решения задач инновационного развития образования необходимо предусмотреть расширение программно-целевых и проектных методов финансирования образования. Это позволит образовательным учреждениям получать финансирование не только на текущие нужды, но и на финансирование программ, обеспечивающих инновационное развитие.

Особенно важным становится проектное финансирование, методология которого начинает реализовываться в рамках приоритетного национального проекта «Образование».

Необходимые меры

Активное использование для программно-целевого и проектного финансирования федеральной и региональных целевых программ развития образования, открытых конкурсов для решения целевых задач инновационного развития образования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, расширение системы грантов.
Разработка системы показателей (индикаторов) для оценки результатов реализации инновационных программ, эффективности финансовых вложений, степени достижения поставленных целей.

3.2.6. Образовательное кредитование

Исходные позиции

Действующая в Российской Федерации система коммерческого кредитования образования граждан не получила широкого распространения не только из-за неприемлемых для большинства российских семей условий предоставления кредита (высокой процентной ставки), но и вследствие необходимости поручительства или залога, предоставления кредита в размере значительно меньшем, чем стоимость обучения, недостаточного срока погашения кредита.

Эта система не имеет и не может иметь механизмов зачета кредита в случае продолжения молодым специалистом работы по специальности, имеющей государственную потребность.

Необходимые меры

Введение в 2007–2008 гг. системы государственной поддержки образовательного кредитования как одного из инструментов повышения доступности системы профессионального образования и его развития. Образовательный кредит могут получать граждане Российской Федерации, обучающиеся в аккредитованных вузах.
Система государственной поддержки образовательного кредитования призвана способствовать не только усилению социальной направленности системы образования, повышению мобильности студентов, но и росту инвестиционной привлекательности сферы образования, эффективности использования бюджетных средств.
Создание механизмов частичного или полного зачета кредита в случае продолжения молодым специалистом работы по специальности, соответствующей полученному образованию и удовлетворяющей государственную потребность.

3.2.7. Укрепление материально-технической
и технологической базы образования

Исходные позиции

В настоящее время степень износа основных фондов в системе образования превышает 31%. В аварийном состоянии находится 4% государственных и муниципальных школ, 6,9% образовательных учреждений начального и 5,5% – среднего профессионального образования, 5,4% – высшего профессионального образования. Капитального ремонта требуют 33,4% школ, 8,4% учебных заведений начального, 22,7% – среднего и 15,8% – дополнительного профессионального образования. Не имеют канализации каждая вторая, водопровода – каждая третья, центрального отопления – каждая пятая школа. Каждая пятая школа не имеет возможности обеспечить учащихся горячим питанием.

Неудовлетворительная материально-техническая оснащенность учреждений профессионального образования не позволяет готовить высококвалифицированные кадры рабочих и специалистов, снижает возможности внедрения высокотехнологичных производств и привлечения инвестиций, порождает риск техногенных аварий и катастроф.

Требуется незамедлительное устранение изъянов материально-технической базы, делающих невозможным нормальное проведение образовательного процесса. Задача повышения конкурентоспособности отечественного образования не может быть реализована в полуразрушенных, неблагоустроенных учебных заведениях.

Необходимые меры

Совершенствование государственных нормативных документов, регламентирующих эксплуатационные параметры образовательных учреждений – строительных норм и правил, правил противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических правил и нормативов и других документов с учетом требований безопасности, экологических требований и необходимых условий организации образовательного процесса.
Разработка стандартов учебно-материальной базы, регламентирующих необходимые и достаточные материально-технические нормы и правила организации образовательной среды на разных ступенях обучения.
Совершенствование действующей и разработка новой типовой проектно-сметной документации на строительство образовательных учреждений различных типов/видов, а также реконструкцию действующих типовых проектов, прежде всего в сельской местности, с возможностью использования местных строительных материалов и различных источников энерго- и теплоснабжения в зависимости от климатической зоны.

3.2.8. Реструктуризация сети
общеобразовательных учреждений

Исходные позиции

Существующая сеть общеобразовательных учреждений в большинстве субъектов Российской Федерации не соответствует современному уровню демографии и расселения в этих территориях. Это приводит, с одной стороны, к крайне неэффективному использованию имеющихся в сфере образования ресурсов, а с другой – к неспособности данной сети отвечать новым вызовам времени и общества, решать возложенные на нее задачи. В частности, обеспечить необходимое качество образования и уровень социализации детей, обучающихся в малокомплектных школах.

Особенно это касается сельских школ, где зачастую невозможно обеспечить реализацию образовательных программ по некоторым предметам из-за отсутствия педагогов данного профиля, низкой материально-технической базы, отсутствия социальной инфраструктуры и т.д. При этом стоимость обучения одного учащегося в таких школах неоправданно высока и может в разы отличаться от соответствующих затрат в крупной сельской или городской школе.

Муниципальные и ведомственные барьеры зачастую препятствуют реализации права родителей и ребенка на выбор формы и учреждения для получения образования.

Необходимые меры

Разработка и реализация муниципальных и региональных программ реструктуризации общеобразовательных сетей с учетом современных целей и задач системы образования, а также новых моделей организации образования (школа–образовательный центр, школа–социокультурный комплекс, школа возрастных ступеней обучения, сетевое взаимодействие образовательных учреждений и т.д.).
Обеспечение возможности получения качественного образования для каждого учащегося в пределах пешеходной доступности для дошкольной и начальной ступени, транспортной доступности для средней и старшей ступени. В связи с этим необходима разработка региональных нормативов для подвоза учащихся, реализация системы «школьный автобус», учет логики реструктуризации общеобразовательных сетей при разработке региональных и муниципальных планов дорожного строительства и ремонта.
Содействие, в том числе через разработку соответствующей региональной нормативной правовой базы, становлению новых форм предоставления образовательных услуг в рамках реструктуризации сети общеобразовательных учреждений. В частности, это касается социального партнерства учреждений образования и необразовательной сферы, более активного использования информационных образовательных технологий.

Проведение федерального эксперимента в пилотных регионах по созданию и апробации новой институциональной формы оказания первичных социальных, в том числе образовательных, услуг населению – социального интегрированного учреждения. Это позволит консолидировать и более эффективно использовать имеющиеся ресурсы социальной сферы для повышения качества оказываемых услуг.
Реализация программы реструктуризации общеобразовательных сетей с учетом данных мониторинга деятельности образовательных учреждений. Регулярное информирование и привлечение широкой общественности к обсуждению процедур и результатов такого мониторинга с целью стимулирования и повышения конкурентоспособности общеобразовательных учреждений, снижения риска негативных социальных последствий реструктуризации и привлечения социума к решению проблем образования.

3.3. Формирование государственно-общественной системы
управления развитием образования

Исходные позиции

Принцип государственно-общественного управления образованием был утвержден Законом РФ «Об образовании» 1992 г. На сегодняшний день эта норма законодательства не реализована. До конца не сформирована нормативная правовая база участия граждан в управлении образовательными учреждениями, выработка образовательной политики на местном, региональном и федеральном уровнях.

В то же время в ряде регионов (Республика Бурятия, Пермский край, Красноярский край и др.) накоплен опыт оформления гражданского заказа системе образования. Разработаны модели нормативной правовой базы оценки качества образования гражданским институтами, оформления задач программ развития региональной системы образования, формирования перечня приоритетных направлений расходования бюджета образования, другие направления деятельности гражданских организаций.

Основной задачей развития государственно-общественного управления системой образования сегодня является разработка нормативной правовой базы полномочий и ответственности гражданских институтов за расходование бюджетных средств и делегирование им полномочий по реализации некоторых функций управления системой образования. В первую очередь это касается таких функций, как оценка качества образования, согласование образовательных программ образовательных учреждений, распределение стимулирующей части фонда оплаты труда в школах, участие в реализации задач приоритетного национального проекта «Образование», согласование кадровых назначений в системе образования.

Необходимые меры

Общесистемные меры

Обязательное участие общества, профессионального сообщества, деловых кругов в выработке и реализации основных направлений образовательной политики, стратегических управленческих решений по ключевым вопросам развития российского образования. Выстраивание в 2006–2007 гг. целостной системы государственно-общественного управления инновационным развитием образования в ее разных видах и формах.
Поддержка на государственном и муниципальном уровнях формирования федеральных, региональных, муниципальных гражданских институтов образовательной политики, институтов участия граждан в оформлении общественного заказа системе образования.
Стимулирование создания профессиональных ассоциаций в системе образования: учителей-предметников, представителей различных направлений образовательной деятельности, руководителей образования, в том числе: Союз министров и руководителей образования субъектов Федерации, ассоциации директоров школ, руководителей профессиональных и специальных образовательных учреждений и т.п.

Разработка новой государственно-общественной системы лицензирования образовательной деятельности, образовательных программ, а также аккредитации образовательных учреждений, ориентированной на инновационные изменения. В первую очередь это касается разработки нормативной правовой базы для делегирования полномочий по реализации функции аттестации кадров и сертификации образовательных программ профессиональным объединениям.
Обеспечение взаимосогласованности государственного, общественного и корпоративного заказов образовательной системе на содержание, разнообразие форм и качество образования, на подготовку профессиональных кадров различного уровня, профиля, специализации.
Обеспечение открытости образования как государственно-общественной системы, в том числе через введение обязательной ежегодной публикации по установленной форме финансовых отчетов органов управления образованием и образовательных учреждений, а также отчетов по результатам их инновационного развития, публикуемых не реже одного раза в три года.

Разработка конкурсной системы государственно-общественной экспертизы и поддержки инновационных образовательных программ и учреждений, а также комплекса мер по распространению инноваций в системе образования. Создание механизмов постоянного обновления образования и перевода его в режим инновационного развития.
Поддержка инициатив учебных заведений по экспериментальной апробации образовательных программ, моделей управления и финансово-хозяйственной деятельности. В том числе разработка нормативной правовой базы для поддержки сети федеральных экспериментальных площадок в системе образования в рамках Федеральной целевой программы развития образования.
Расширение объема вещания образовательных программ на телевидении. Проработка вопроса о возвращении этих программ на телеканал «Культура».

Blog

Доклад Госсовета о развитии образования в Российской Федерации1