Финансовое право. Учебник

Вид материала

Учебник

Содержание Долговые обязательства в данном случае

Подобный материал:

• Учебная программа (Syllabus) Дисциплина: Финансовое право, 399.94kb.
• Финансовое право, 850.59kb.
• Методические указания по выполнению курсовой работы. По изучении дисциплин «Финансовое, 108.28kb.
• Программа дисциплины «финансовое право рф» Москва, 386.82kb.
• Карасева м. В. «Финансовое право» оглавление общая часть глава финансовое право как, 3113.84kb.
• Контрольные вопросы по курсу «Финансовое право», 939.02kb.
• Рабочая программа Направление 521411 административное, финансовое право Омск 2006, 69.52kb.
• Рабочая программа Направление 521411 административное, финансовое право Омск 2008, 194.18kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 697.95kb.
• Административная ответственность юридических лиц, 316.54kb.

бюджетный кредит следует отличать от бюд­жетной ссуды. Несмотря на то, что она, как и бюджетный кре­дит, предоставляется за счет средств бюджета, на возвратной ос­нове и может быть возмездной (что, следует отметить, не совсем типично для понятия ссуды), однако предоставляется она только бюджетам на срок не более шести месяцев в пределах финансово­го года и может быть безвозмездной.

При этом все кредиты, полученные Россией от кредитных ор­ганизаций в валюте РФ, и государственные займы, осуществляе­мые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, и бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, относятся к внутренним ис­точниками финансирования дефицита федерального бюджета. К внешним источникам относятся: государственные займы, осу­ществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предо­ставленные в иностранной валюте, привлеченные РФ.

В соответствии со ст. 95 БК РФ источником финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть только внутренние.

538 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

К ним могут относиться: государственные займы регионального уровня; соответствующие бюджетные ссуды и бюджетные креди­ты; а также кредиты, полученные от кредитных организаций. Со­ответствующие источники финансирования дефицита установле­ны и для местного бюджета. Муниципальные образования, как и субъекты РФ, могут использовать в указанных целях только внутренние источники.

Порядок и цели предоставления бюджетных Ссуд субъектам РФ регламентированы ст. 137 БК РФ. Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов (обусловленных сезонным характером затрат либо поступлений доходов) на срок до 6 месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.

Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством РФ в соответствии с БК РФ и федеральным законом о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год.

Важно заметить, что местному бюджету, наряду с оказанием финансовой помощи из регионального бюджета в различных фор­мах, могут быть также предоставлены бюджетные ссуды из бюд­жета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. Порядок и ус­ловия их предоставления определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с БК РФ и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Самостоятельной формой государственного и муниципаль­ного долга являются также договоры о предоставлении Рос­сийской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образо­ваниями государственных и соответственно муниципальных гарантий.

Государственной или муниципальной гарантией (ст. 115 БК РФ) признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно РФ, ее субъект или муниципальное образование — гарант дает письменное обяза­тельство отвечать за исполнение лицом, которому дается государ­ственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Гарантии предостав­ляются, как правило, на конкурсной основе.

Законодатель устанавливает обязательность письменной фор­мы указанной гарантии и закрепляет, что несоблюдение такой формы государственной (муниципальной) гарантии влечет ее не­действительность (ничтожность).

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

539

В целях укрепления финансовой дисциплины, создания обо­снованного механизма предоставления гарантий или поручи­тельств Указом Президента РФ «О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам» от 23 июля 1997 г. уста­новлено, что гарантии или поручительства Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и креди­там не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внр-бюджетные фонды¹.

Гарантия должна содержать помимо сведений о гаранте, включающих его наименование (РФ, субъект РФ, муниципальное образование), также наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта, и объем обязательств по гарантий. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым она предоставлена.

Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответствен­ности должника по гарантированному им обязательству. Однако предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. В случае, когда гарант исполняет обя­зательство получателя гарантии, он приобретает право требова­ния от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной (муниципальной) гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном ГК РФ. •.

Несколько иные правила установлены относительно гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ. Такие гарантии, в отличие от составляющих внутрен­ний долг, могут предусматривать не субсидиарную, а солидарную ответственность гаранта.

Важно заметить, что в соответствии с нормами БК РФ испол­нение государственных и муниципальных гарантий подлежит от­ражению в составе расходов бюджетов как предоставление креди­тов.

В Кодексе получили самостоятельное закрепление нормы, рег­ламентирующие особенности предоставления государственных гарантий РФ (ст. 116), а также гарантий субъектов.РФ и муници­пальных гарантий (ст. 117). Единым здесь является то, что общая сумма гарантий (соответственно Федерации, субъектов, муници-

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3606.

540 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

пальных образований) должна обязательно включаться в состав государственного и муниципального долга как самостоятельный вид долгового обязательства.

Государственные гарантии от имени РФ предоставляются Правительством РФ. При этом Минфин России (либо иной упол­номоченный орган) представляет Правительство РФ на всех пере­говорах и заключает соглашения от имени Правительства РФ о предоставлении государственных гарантий РФ.

Субфедеральные и муниципальные гарантии предоставляют­ся, в отличие от гарантий РФ, не только субъектам РФ, муници­пальным образованиям, но и юридическим лицам для обеспече­ния исполнения их обязательств перед третьими лицами. В договоре о предоставлении гарантии должно быть указано обя­зательство, которое ею обеспечивается.

Государственные гарантии субфедерального уровня предостав­ляются соответствующим органом исполнительной власти, а му­ниципальные — уполномоченным органом местного самоуправ­ления.

Последней (пятой) формой государственных федеральных долговых обязательств, указанной в БК РФ, являются соглаше­ния и договоры, в том числе международные, заключенные от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обя­зательств РФ прошлых лет. И если под пролонгацией долговых обязательств понимают продление срока их действия на тех же условиях, то понятие реструктуризации долга получило пра­вовое закрепление в БК РФ.

Реструктуризация долга — это основанное на соглашении пре­кращение долговых обязательств, составляющих государствен­ный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматрива­ющими другие условия их обслуживания и погашения. Сама ре­структуризация может быть осуществлена с частичным списани­ем (сокращением) суммы основного долга (ст. 105 БК РФ).

Долговые обязательства в данном случае — это любые цен­ные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых долж­ником выступает государство, органы государственной власти или управления и удостоверяющие право заимодавца на получе­ние от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установ­ленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, пре­дусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

541

В случае эмиссии ценных бумаг органами государственной власти и управления субъектов РФ, краев и областей, городов и регионов регистрация ценных бумаг проводится Минфи­ном России¹.

По субфедеральным и муниципальным обязательствам, гаран­тированным Правительством РФ, материальная ответственность по погашению долга в случае неплатежеспособности эмитентов* возлагается на РФ. В случае отсутствия гарантий Правительства. РФ ответственности по указанным долговым обязательствам Фе­дерация не несет.

Формы и условия выпуска региональных и муниципальных долговых обязательств устанавливаются самостоятельно соответ­ствующими органами власти.

Говоря о других формах государственных обязательств, га­рантированных Правительством РФ, следует назвать, напри­мер, казначейские векселя, которые появились на территории России в 1994 г.² В соответствии с Федеральным законом от 11 марта 1997 г. «О переводном и простом векселе»³ были ус­тановлены определенные ограничения на выпуск в обращение долговых обязательств в форме векселя. Так, ст. 2 названного Закона установлено, что РФ, субъекты РФ и муниципальные образования имеют право обязываться по векселю только в слу­чаях, специально предусмотренных федеральным законом. Сле­дует отметить, что указанное положение Закона было предме­том рассмотрения Конституционного Суда РФ. Совет Федерации обратился с запросом в Конституционный Суд, по­лагая, что, введя эту норму, федеральный законодатель вторгся в компетенцию субъектов РФ и муниципальных образований, ограничив ее необходимостью издания федерального закона. Однако Конституционный Суд РФ отказал в принятии данного запроса, указав в своем определении от 4 декабря 1997 г., что РФ, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой при-

' См. п. 5 Инструкции «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации» от 3 марта 1992 г. (с изменениями и дополне­ниями) // Журнал «Закон». 1992. № 12; Российские вести. 1993. 2 дек.; БНА. 1997. №10. С. 63

См.: Основные условия выпуска и обслуживания казначейских векселей 1994 г. Утв. постановлением Правительства РФ от 14 апреля 1994 г. // САПП. 1994. №17. Ст. 1406.

³ СЗ РФ. 1997. №11. Ст. 1238.

542 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

роды не совпадает с правоспособностью других субъектов граж­данского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. При этом, по смыслу п. 2 ст. 124 ГК РФ, к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отноше­ниях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Поэто-; му, закрепив в части второй ст. 2 Федерального закона «О переводном и простом векселе» необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего вексель­ный оборот с участием государства, государственных и муници­пальных образований, федеральный законодатель действовал в рамках предоставленной ему Конституцией РФ компетенции¹.

Важно отметить, что в РФ и в настоящее время нет закона, который предусматривал бы право субъектов РФ либо муници­пальных образований обязываться по простому (переводному) векселю, сущность которого заключается в содержащемся в нем ничем не обусловленном обязательстве векселедателя или иного лица — плательщика выплатить до наступления предусмот­ренного векселем срока получения взаймы денежные суммы (ст. 815 ГК РФ).

Для привлечения денежных средств государство использовало также выпуск золотых сертификатов (первоначально номина­лом по 10 кг, а затем по 1 кг золота на каждый сертификат). При погашении сертификатов их владельцы получали право на соот­ветствующее весовое количество золота².

Долговые обязательства государства могут различаться не только по форме, но и по продолжительности. Различают: крат­косрочные (до 1 года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего госу­дарственного займа. В любом случае срок погашения государст­венных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а му­ниципальных — 10 лет.

' См. также постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с обращением векселей» от 4 декабря 2000 г. // Российская газета. 2001. 13 янв.

² См.: Основные условия продажи золота путем выпуска Минфином РФ золо­тых сертификатов 1993 г. // Экономика и жизнь. 1993. № 40; постановление Пра­вительства РФ «О генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золотом» от 27 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3897; Условия эмиссии и обращения государственных облигаций, погашае­мых золотом, от 28 октября 1998 г. // Российская газета. 1999. 12 янв.

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

543

Государственные краткосрочные обязательства (ГКО1 оформляются путем выпуска облигаций на срок три и шесть ме­сяцев. Их продажа осуществляется с дисконтом, т.е. со скидкой а погашаются они всегда по номинальной стоимости. ГКО можн ' продать раньше срока их погашения на вторичном рынке ценных бумаг. ГКО, как и любые ценные бумаги государства, могут быть использованы как средство залога при кредитовании.

В результате всех государственных кредитных операций Ре­формируется государственный внутренний долг РФ, в состав ко­торого включаются все задолженности прошлых лет и вновь во никающие задолженности.

При аналогичных операциях на уровне муниципальных обра­зований формируется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального обва-зования.

Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в го­сударственный внутренний долг РФ только в части, принятой на себя РФ.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 10 мая 1995 г «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации»¹ государство приняло на себя обязательства по вос­становлению и обеспечению сохранности ценности денежных сб режений граждан РФ, в том числе помещенных гражданами РФ на вклады в Сбербанк РФ до 20 июня 1991 г., а также размещен­ные в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР) в период до 1 января 1992 г. Все названные сбережения граждан определ ются в Законе от 10 мая 1995 г. как «гарантированные сбереже­ния граждан» и признаются государственным внутренним долгом РФ, гарантированным государственной собственностью. Проце­дура перевода государственных ценных бумаг СССР и сертифика­тов Сбербанка СССР в целевые долговые обязательства Россий­ской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июля 1999 г. «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые до говые обязательства Российской Федерации»², а также постано лением Правительства РФ, которым утверждено положение переводе государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сбербанка СССР в целевые долговые обязательства Российской

¹ СЗРФ. 1995. №20. Ст. 1765.

² СЗ РФ. 1999. №29. Ст. 3683.

544 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Федерации» от 29 января 2000 г.¹ Важное значение для примене­ния вышеуказанных нормативных актов имеет принятый 6 июля 1996 г. Федеральный закон «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязатель­ства»².

Порядок возникновения и исполнения долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований устанавливается на основе Закона РФ «Об особенностях эмиссии и обращения го­сударственных и муниципальных ценных бумаг». Важно заме­тить, что этим же Законом (ст. 15) подробно, наряду с БК РФ, регулируется порядок выдачи гарантий по обязательствам тре­тьих лиц, а также закрепляется письменная форма государствен­ной (муниципальной) гарантии.

БК РФ закрепляет в ст. 120 создание в РФ единой системы учета и регистрации государственных заимствований России. На Минфин РФ возложена обязанность по ведению государственной долговой книги РФ (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований. При этом субъекты РФ (муниципальные образования) ведут свою Государственную долговую книгу субъекта РФ (муниципальную долговую книгу).

§ 3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита

Отношения, возникающие в области государственного (муни­ципального) кредита, носят сложный, многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и других отрас­лей права, в том числе конституционного, гражданского, админи­стративного и др.

Финансовые отношения в сфере государственного и муници­пального кредита складываются по поводу формирования, функ­ционирования и погашения государственного и муниципального внутреннего долга. На федеральном уровне указанные отношения формируются и по поводу внешнего долга, причем они регулиру­ются также и нормами международного права. Все указанные отношения возникают в процессе финансовой деятельности госу­дарства и муниципальных образований. Объектом данных право-

§ 3. Финансовые правоотношения в области гос. кредита

545

¹ СЗ РФ. 2000. №6. Ст. 764.

² СЗ РФ. 1996. №28. Ст. 3349.

отношений являются финансовые ресурсы государства и финан­совые ресурсы муниципальных образований.

Еще С.Ю. Витте определял финансы как «...всю совокупность государственного имущества и вообще состояние всего государст­венного хозяйства. В смысле всей совокупности материальных средств, имеющихся в распоряжении государства, — его доходов, расходов и долгов»¹.

Отличительные черты финансовых правоотношений, возникав ющих в сфере государственного кредита:

обязательное участие государства (в том числе в лице уполно­моченных органов) в качестве субъекта отношений по госкредиту (займу);

денежные средства, взятые взаймы в отношениях по государ­ственному кредиту, поступают в распоряжение органов государ­ственной власти и используются на публичные социально значи­мые цели, т.е. госкредит (займ) не имеет, как правило, конкретного целевого характера;

привлеченные денежные средства представляют дополнитель­ные (специальные) финансовые ресурсы для погашения бюджет­ного дефицита, т.е. поступают в бюджетный фонд;

источником погашения государственных займов служат сред­ства государственного бюджета или новые займы;

посредством госкредитных отношений государство осущест­вляет функции по бюджетному и денежно-кредитному регулиро­ванию, относящиеся к его исключительным полномочиям по ре­ализации государственного суверенитета;

госкредиты и займы гарантируются всем имуществом государ­ства, так как средством обеспечения государственных долговых обязательств служит все имущество, находящееся в собственнос­ти государства и составляющее государственную казну;

государственный заем (кредит) по сути не может быть не ис­полнен, поскольку заемщик (государство) обладает исключитель­ным правом эмиссии денег.

Указанные признаки характерны и для муниципального кре­дита (за исключением только как правило целевого характера му­ниципальных займов).

Все приведенные сущностные черты государственного кредита позволяют не только отличить его от банковского кредита, но и

' Витте С.Ю. Конспект лекций о народном государственном хозяйстве. СПб., 1912. С. 416.

18-941

546 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

отличить возникающие в этой сфере финансовые правоотноше­ния от гражданских правоотношений.

К сфере государственного кредита относятся отношения между Правительством РФ и банковскими кредитными органи­зациями, а в некоторых случаях и Банком России по поводу предоставления кредитов; отношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательст­вам субъектов Федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финан­совых ресурсов государства и носящие имущественный (де­нежный) характер. Это как раз и является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений.

В области муниципального кредита соответствующие правоот­ношения складываются по поводу финансовых ресурсов муници­пального образования.

В правоотношениях по госкредиту, как и в других финансо­вых отношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган (как заемщик, кредитор, гарант). Второй стороной отношений могут быть любые субъекты финан­совых правоотношений. Конкретный участник правоотношений по государственному кредиту зависит от вида юридических фак­тов, лежащих в основе их возникновения. Так, субъектами пра­воотношений по государственному внутреннему долгу РФ явля­ются: с одной стороны — государство в лице Правительства РФ как получателя средств, на которое возлагается обязанность воз­врата долга и уплаты процентов по нему; с другой — юридичес­кие и физические лица (кредиторы).

Участниками правоотношений по государственному внешнему долгу являются иностранные государства, международные орга­низации и иные субъекты международного права.

В правоотношении по государственному внутреннему кредиту на уровне субъекта РФ участвует уполномоченный орган испол­нительной власти субъекта РФ, а при муниципальном кредите — уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом последнего. Участниками правоотношений в сфере внешнего долга субъекты РФ выступают лишь в случаях заклю­чения соглашений и договоров, в том числе международных о пролонгации и реструктуризации ранее заключенных субъектом РФ долговых обязательств.

§ 3. Финансовые правоотношения в области гос. кредита

547

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в госкредитных правоотношениях закреплено законодательно. На­пример, Конституцией РФ (ст. 75) и БК РФ (гл. 14, 15) устанав­ливается распределение компетенции между представительными и исполнительными органами в сфере государственного кредита. За представительными органами, в частности, Федеральным Со­бранием РФ, закреплены следующие полномочия: определять по«« литику в отношении государственного внутреннего долга; уста­навливать его верхний предел при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осуществлять контроль за состоя­нием государственного внутреннего долга. Правительство РФ как исполнительный орган власти осуществляет