Финансовое право. Учебник

Вид материала

Учебник

Содержание Целевые кредиты Целевые иностранные кредиты Программы государственных внутренних заимствований Иные долговые обязательства Предоставление государственных гарантий РФ Казначейские обязательства Владельцами казначейских обязательств Третьей формой Бюджетный кредит

Подобный материал:

• Учебная программа (Syllabus) Дисциплина: Финансовое право, 399.94kb.
• Финансовое право, 850.59kb.
• Методические указания по выполнению курсовой работы. По изучении дисциплин «Финансовое, 108.28kb.
• Программа дисциплины «финансовое право рф» Москва, 386.82kb.
• Карасева м. В. «Финансовое право» оглавление общая часть глава финансовое право как, 3113.84kb.
• Контрольные вопросы по курсу «Финансовое право», 939.02kb.
• Рабочая программа Направление 521411 административное, финансовое право Омск 2006, 69.52kb.
• Рабочая программа Направление 521411 административное, финансовое право Омск 2008, 194.18kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 697.95kb.
• Административная ответственность юридических лиц, 316.54kb.

РФ, предус­матривающая правило о том,что гарантия независима от основного обязательства.

528 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Важно заметить, что БК РФ наряду с термином «займ», опе­рирует также и понятием «заем» и «заимствование». Эти понятия не идентичные.

Государственный или муниципальный заем (заимствова­ние) — это передача в собственность России, ее субъекта или му­ниципального образования денежных средств, которые они обя­зуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа (ст. 6 БК РФ).

Государственные же заимствования РФ — это займы и креди­ты., привлекаемые от физических и юридических лиц, иностран­ных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками (ст. 89 БК РФ).

Законодатель определяет государственные внешние заимст­вования РФ как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выражен­ные в иностранной валюте.

Соответственно государственные внутренние заимствования РФ — это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых орга­низаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов други­ми заемщиками, выраженные в валюте РФ.

В соответствии с БК РФ, субъекты РФ и муниципальные об­разования имеют равный объем компетенции при осуществле­нии государственных (муниципальных) заимствований. Поэто­му регулирование государственных заимствований субъектов РФ, которые в юридической литературе именуются также субфедеральными или региональными заимствованиями, а также муниципальных заимствований в настоящее время осу­ществляется на основе одной общей статьи БК РФ — ст. 90. Это связано с тем, что Федеральным законом от 5 августа 2000 г. была принята новая редакция БК РФ, в соответствии с которой субъекты РФ утратили, по сравнению с ранее дейст­вующей редакцией, право на заключение самостоятельных до­говоров займа с иностранными государствами и международны­ми финансовыми организациями, в которых субъект РФ мог выступать в роли заемщика (гаранта) погашения займов други-

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

529

ми заемщиками. В настоящее время закреплено, что государст­венные заимствования субъектов РФ и муниципальные заимст­вования — это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязатель­ства соответственно субъекта РФ или муниципального образо­вания как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств. Принцип добровольности размещения государственных займов закреплен в Конституции РФ (п. 4 ст. 75). ~'"

Выпуск государственных и муниципальных займов осущест­вляется посредством эмиссии ценных бумаг соответствующего уровня.

Основные положения о порядке принятия решения об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг получили пра­вовое закрепление в ст. 114 БК РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, ее субъектов, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обраще­ния государственных и муниципальных ценных бумаг».

Первоначально решение об эмиссии государственных (муни­ципальных) ценных бумаг принимается соответственно Прави­тельством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Оно принимается с учетом предельных объемов дефицита бюджета, а также государственно­го (муниципального) долга, установленных БК РФ. Однако осно­вой такого решения должны быть закон (решение) о бюджете на текущий год, а также Программа внутренних заиствований. Ре­шение же об эмиссии государственных ценных бумаг РФ прини­мается также и в соответствии с Программой государственных внешних заимствований РФ. Понятие и содержание указанной Программы закреплено в ст. 108 БК РФ. Она представляет собой перечень внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые ино­странные заимствования.

Целевые кредиты — это форма финансирования проектов, включенных в указанную Программу, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возмездной и возвратной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соот­ветствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты включают связанные креди­ты правительств иностранных государств, банков и фирм, пред­ставляющие собой форму привлечения средств на возвратной и

530 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

возмездной основах для закупок товаров (работ, услуг) за счет средств указанных субъектов, в основном в стране кредитора. По­мимо связанных кредитов, целевые иностранные кредиты вклю­чают еще и нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, представляющие собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров (работ, услуг) за счет средств указанных субъектов в основном в стране кредитора. Помимо связанных кредитов, целевые иностранные кредиты включают еще и нефинансовые кредиты международ­ных финансовых организаций, представляющие собой форму при­влечения средств на возвратной и возмездной основах для заку­пок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или про­ектов структурных реформ при участии средств международных финансовых организаций.

Понятие и состав Программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований закреплен ст. 110 БК РФ. Указанная Программа представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, му­ниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляе­мых на покрытие дефицита бюджета и погашение государствен­ных, муниципальных долговых обязательств. Важно заметить, что в случае выпуска государственных и муниципальных долго­вых с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленно­го имущества Программа государственных внутренних заимство­ваний РФ, субъектов РФ, муниципальных образований должна содержать также количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте РФ, а также перечень иму­щества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования. Она представляется в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на оче­редной финансовый год. В нее в обязательном порядке включают­ся соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу.

Так, Программа государственных внутренних заимствований РФ на 2002 г. (приложение 23 к Федеральному закону «О феде­ральном бюджете на 2002 год»)¹ включает в себя следующие виды внутренних заимствований:

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

531

(привлечение/погашение)

Государственные ценные бумаги

привлечение средств

погашение основной суммы задолженности

Иные долговые обязательства

привлечение средств

погашение основной суммы задолженности

в том числе:

предварительная компенсация сбережений

обязательств

погашение векселей Министерства финансов РФ

прочее погашение

Кроме того:

Предоставление государственных гарантий РФ

в том числе:

При страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков до 1 апреля 2002 г.

ФГУП «Космическая связь»

Агентство по ипотечному жилищному кредитованию

Прочие _____________

(тыс, руб.)

121674530,5 212155983,1 90481452,6 23405731,1

23 405 731,1

15600000,0 2 000 000,0 4841159,2 964571,9

36 600 000,0

30 000 000,0 600 000,0 2 000 000,0 4 000 000,0

СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3016.

По вопросу, касающемуся предоставления государственной гарантии РФ при страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков, см.: постановление Правительства РФ от 13 марта 2001 г. № 151 // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1055.

Программа Государственных внешних заимствований РФ на 2002 г. включает такие категории кредитов (займов), как несвя­занные (финансовые) заимствования на сумму 219 млн долл. США. со сроком погашения 5—17 лет; целевые иностранные за­имствования, включающие кредиты (займы) международных фи­нансовых организаций, кредиты (займы) правительств иностран­ных государств; а также банков и фирм на сумму 653,3 млн долл. США. Всего на общую сумму — 2843,3 млн долл. США.

Законом установлено, что государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ. Иностранная валюта, условные де­нежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки, на основании кото­рой определяется величина платежа по конкретным государст­венным и муниципальным ценным бумагам. Оплачиваться они также должны в российской валюте.

532 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (дЬлга)

В целях оформления государственных внутренних займов вы­пускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казна­чейские обязательства, бескупонные облигации и другие, относя­щиеся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяю­щих право их владельца на получение от органа, их выпустив­ших, денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмот­ренные условиями указанной эмиссии.

В БК РФ впервые закреплено важное правило относительно соблюдения материальных (финансовых) прав кредиторов госу­дарства (муниципальных образований) в случае выпуска государ­ственных (муниципальных) ценных бумаг, гарантией исполне­ния обязательств по которым является обособленное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственнос­ти. В этом случае исполнение обязательств может осуществлять­ся путем передачи в собственность их владельцев указанного иму­щества. Заметим, что это специально оговоренное законом правило касается только случаев выпуска ценных бумаг и не рас­пространяется на случаи предоставления государственных или муниципальных гарантий.

Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг РФ, выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решени­ем Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления являются эмитентами региональных и муниципальных ценных бумаг.

Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг утверждаются соответствен­но: Правительством РФ, органом исполнительной власти субъек­та РФ, органом местного самоуправления в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня (ст. 8 Федерального за­кона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»).

Условия эмиссии региональных и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Министерстве финансов РФ.

Наиболее распространенным видом ценных бумаг по государ­ственным займам являются облигации внутреннего государствен­ного займа.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) представляет собой ценную бумагу, удостоверяющую внесение ее держателем

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

533

денежных средств и подтверждающую обязательство возместить ему номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотрен-, ный в ней срок с уплатой фиксированного процента (если иное не ! предусмотрено условиями выпуска).

Правовое понятие облигации закреплено в ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг». Облигация определяется как ' эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя на получение от эмитента облигации в предусмотренный ею срок ' ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента от этой стоимости или иного имущественного эквивалента. При этом Законом оговаривается, что облигация может предусматривать яные имущественные права ее держателя, если это не противоре­чит законодательству РФ. Подробно понятие облигации дано также в ст. 816 ГК РФ.

Облигации бывают различных видов: на предъявителя и именные.

Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на процентные и беспроцентные. Доход может выплачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специальных тиражах.

В зависимости от субъектов, среди которых размещаются об­лигации, они бывают: свободно обращающимися или с ограничен­ным кругом обращения ('например, только среди юридических лиц). Облигации распространяются среди юридических и физи­ческих лиц на добровольной основе. Между тем из истории мно­гих государств известно и принудительное (по подписке) разме­щение облигаций внутреннего государственного займа; поэтому облигации могут классифицироваться и по принципу размеще­ния.

В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускае­мые Правительством или Министерством финансов РФ, орга­нами государственной власти субъектов РФ, и облигации, вы­пускаемые органами местного самоуправления.

Все названные виды облигаций допускаются к публичному размещению¹.

Муниципальные займы в России после перехода к рыночным отношениям впервые были зарегистрированы в 1992 г. Их эми­тентами были муниципальные органы власти г. Новосибирска,

¹ См. п. 4 Указа Президента РФ «О мерах по государственному регулирова­нию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» от 4 ноября 1994 г. в ред. от 18 января 2002 г. // СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2972; 2002. М> 3. Ст. 193.

534 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Пушкинского и Сергиево-Посадского районов Московской облас­ти, а также муниципальные органы власти Хабаровского края и Нижегородской области. Муниципальные (местные) займы были достаточно популярными в дореволюционной (1917 г.) России. Впервые они были выпущены еще в 1871 г. в целях финансиро­вания строительства местных дорог, зданий и сооружений¹.

Цели современных муниципальных займов аналогичны госу­дарственным: основное их предназначение — частичное погаше­ние бюджетного дефицита. И кроме того, специфическое их пред­назначение — это развитие самих муниципальных образований.

Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года. Если же они имитируются на срок менее одного года, то принято уже говорить не об облигациях, а о краткосрочных долговых обязательствах (КДО). В отличие от облигаций их целью являются не инвестиции на развитие муни­ципальных структур и реализацию их долговременных социаль­ных программ, а финансирование текущих муниципальных рас­ходов.

Цены (курс) облигаций и других государственных и муници­пальных долговых обязательств определяются в процентах к их нарицательной стоимости (номиналу).

Юридические лица приобретают облигации всех видов за счет средств, остающихся в их распоряжении после внесения в бюд­жет и внебюджетные фонды налоговых и неналоговых платежей, а физические лица — за счет личных средств.

Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, направляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специальные цели, определенные при их выпуске. Облигации внутренних государственных займов распространяются, как пра­вило, через учреждения Сбербанка РФ, а местных займов также через фондовые биржи

Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, как правило, является Банк России. Он же либо, по его усмотрению, иная уполномоченная организация вы­полняет функции депозитария, в том числе функции по хране­нию глобального сертификата выпуска облигаций федеральных

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

535

¹ См. подробнее: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1884. С. 425.

займов, осуществляет учет прав различных организаций на эти облигации. Функции субдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организации. Они осуществляют учет прав на облигации федеральных займов по счетам «Депо» депонентов (инвесторов).

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут вы­пускаться в документальной форме с обязательным централизо­ванным хранением. Имя владельца такой бумаги не является обя­зательным реквизитом глобального сертификата. В нем указыва­ется лишь депозитарий. При этом по именным ценным бумагам РФ реестр владельцев таких бумаг не ведется. Эмиссия может осуществляться отдельными выпусками. В рамках конкретного выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Сам вы­пуск может подразделяться на транши, (франц. tranche — кусок, ломоть), т.е. определенные части, размещаемые в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения цен­ных бумаг данного выпуска.

Внутренние государственные займы оформляются также по­средством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добро­вольной основе среди населения и юридических лиц государствен­ных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фик­сированного дохода в течение всего срока владения этими ценны­ми бумагами.

Их выпуск осуществляется «в целях оптимизации исполнения федерального бюджета и снижения темпов инфляции»¹. Ми­нистерством финансов РФ 21 октября 1994 г. утверждено Поло­жение о порядке размещения, обращения и погашения казна­чейских обязательств (действует в ред. от 9 марта 1995 г.)². Эмитентом казначейских обязательств является Минфин России. Выпускаются и обращаются они в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Срок их погаше­ния, процентная ставка и номинальная стоимость устанавлива­ются при выпуске каждой серии.

Владельцами казначейских обязательств могут быть юриди­ческие и физические лица. Их обращение допускается в: ограни-

' См. постановление Правительства РФ «О выпуске казначейских обяза­тельств» от 9 августа 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1911. ² Российские вести. 1995. 19 янв.; 11 мая.

536 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

ченной и неограниченной форме. К числу ограничений, устанав­ливаемых Минфином России, могут относиться: строго целевое использование казначейских обязательств (только на погашение кредиторской задолженности); ограничения на право передачи казначейских обязательств (только юридическим лицам); опреде­ление минимального числа операций по казначейским обязатель­ствам; ограничения по срокам учета и обмена на налоговые осво­бождения.

Муниципальные займы также могут иметь форму казначей­ских обязательств (КО).

Третьей формой государственного долга являются договоры и соглашения о получении соответствующим заемщиком (РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием) бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетная ссуда — это средст­ва бюджета (а следовательно денежные средства), которые предо­ставляются другому бюджету на возвратной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. При этом бюд­жетная ссуда может предоставляться как безвозмездно, так и воз­мездно.

Бюджетный кредит — это форма финансирования бюджет­ных расходов, при которой предусматривается предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В соответствии со ст. 76 БК РФ он может предоставляться юридическим лицам, не являющимся государст­венными или муниципальными унитарными предприятиями, од­нако только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. Юридическим лицам, которые имеют просроченную задолжен­ность по ранее предоставленным бюджетным средствам на воз­вратной основе, бюджетный кредит не выдается. Указанный кредит предоставляется на условиях как возвратности, так и воз-мездности.

Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, по­ручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита в соответствии с требованиями БК РФ является проведение пред­варительной проверки финансового состояния получателя бюд-

§ 2. Формы государственного и муниципального долг

537

даетного кредита финансовым органом (уполномоченным им орга­ном). Эта проверка может производиться и в любое время дейст­вия кредита. Цели, на которые предоставляются бюджетные кре­диты, условия, порядок и лимиты, а также ограничения по субъектам их использования указываются при утверждении еже­годного закона о бюджете.

К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предо­ставлении и погашении бюджетных кредитов. Нарушение уста новленного порядка предоставления бюджетных кредитов явля­ется основанием для привлечения к ответственности должност­ных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов. Важно за­метить, что возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравни­ваются к платежам в бюджет.

Порядок предоставления бюджетных кредитов государствен­ным и муниципальным унитарным предприятиям урегулирован ст. 77 БК РФ. Особенностью их предоставления является то, что бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставля­ются указанным субъектам лишь в пределах лимитов, установ­ленных соответствующими бюджетами.

Их получатели обязаны вернуть бюджетный кредит и упла­тить проценты за пользование в установленные сроки.

Таким образом,