Geum.ru

"Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации"

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2   3   4   5


стенограмма


парламентских слушаний на тему "Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации"


29 мая 2008 года


А.Г. Лысков

Уважаемые коллеги, добрый день! Позвольте открыть парламентские слушания на тему "Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации". Предваряя возможные вопросы о причинах проявленного интереса к данной теме, считаю необходимым сделать некоторые пояснения о логике и мотивах выбора темы.

Прежде всего, мы убеждены, что вопросы статуса, полномочий, организации деятельности и порядка взаимодействия между собой наиболее важных государственных и общественных институтов должны, как правило, обсуждаться на площадках обеих палат парламента России. В основе данной позиции лежит конституционное положение о том, что основным источником государственной власти в России является ее многонациональный народ. По Конституции Российской Федерации его интересы и реализацию известного философского принципа "государство для народа, а не народ для государства" призваны обеспечивать парламентарии. Парламентарии по определению являются субъектами, представляющими народ в органах государственной власти.

Твердо убежден в том, что указанные вопросы должны обсуждаться публично. Такой подход с большой вероятностью позволит избежать правовых и содержательных ошибок. Публичные дискуссии – это способ предупреждения неосновательных финансовых и материальных затрат на совершенствование деятельности государственных институтов страны.

Среди таких наиважнейших государственных институтов, законодательное обеспечение деятельности которых входит в предмет ведения Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, в особом ряду стоит прокуратура Российской Федерации. По нашему мнению, именно от Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему органов прокуратуры в первую очередь зависит, насколько эффективно этот институт будет способствовать Президенту Российской Федерации осуществлять полномочия как гаранта обеспечения прав и свобод человека и гражданина, насколько эффективно будет организована защита этих прав и свобод.

Ровно год назад обеими палатами российского парламента были приняты и одобрены поправки в уголовно-процессуальное законодательство и законодательство о прокуратуре, повлекшие существенные изменения в организации деятельности органов прокуратуры и создание Следственного комитета. В связи с этим сегодня нам предстоит выяснить, какие поправки годичной давности улучшили, а какие ухудшили организацию деятельности органов прокуратуры по всем направлениям работы. Поэтому призываю участников собрания к откровенной дискуссии.

Напомню, что Совет Федерации, одобряя упомянутые поправки, принял решение о поручении нашему комитету осуществлять мониторинг правоприменительной практики по их применению и вносить необходимые поправки путем подготовки соответствующих законопроектов, что мы стараемся по мере готовности делать, и будем делать.

Исходя из поручения палаты, настоящие парламентские слушания были запланированы еще в прошлом году. Но дело не только в этом, а еще и в том, что мы рассматриваем парламентские слушания не только как одну из форм деятельности российских парламентариев, но и как форму мониторинга правоприменительной практики по одобренным федеральным законам.

Таким образом, никаких субъективных мотивов проведения парламентских слушаний по объявленной теме не существует. В то же время мы руководствуемся искренним стремлением публично обсудить меры по законодательному обеспечению деятельности органов прокуратуры как основного, по нашему мнению, ведущего субъекта по реализации политических установок Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева о необходимости защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина и необходимости преодоления укоренившегося в нашем обществе правового нигилизма.

Разумеется, объявленная тема могла оказаться для комитета неподъемной, если бы не оказанная помощь со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации, персонально заместителя Генерального прокурора Кехлерова Сабира Гаджиметовича, любезно согласившегося выступить с основным докладом, и наших ученых-правоведов, многие из которых входят в научно-консультативные советы при комитете.

лл

Прокуратура Российской Федерации имеет почти 300-летнюю историю и совершенствовалась на протяжении всего периода существования. Соответствующая информация есть в материалах, розданных всем участникам слушаний.

Вместе с тем мы постарались показать роль и место прокуратуры в правовых системах зарубежных стран. Но нам предстоит обменяться мнениями о роли и месте российской прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации, делая акцент на современный этап развития, определяя вектор на будущее и оценивая действующее законодательство.

Мы планируем об итогах слушаний доложить политическому руководству страны и выступить для наших граждан в средствах массовой информации. Завершая вступительное слово, хочу сказать, что уполномочен Председателем Совета Федерации Сергеем Михайловичем Мироновым пожелать участникам плодотворный работы и успехов. Планировавшееся его участие в парламентских слушаниях, к сожалению, пришлось отменить по уважительной причине – ему поручено участвовать в годовом собрании академии наук, которое проводится сегодня в это же время в другом месте. Спасибо за внимание.

Уважаемые коллеги, нам необходимо определиться с регламентом. Предлагается такой порядок работы. Основному докладчику, как мы согласовали предварительно, предоставить 30 минут, выступающим (а их предварительно записалось 12 человек) – до 10 минут, реплики – до трех минут. Краткое подведение итогов и закрытие наших парламентских слушаний где-то в 13.00–13.15. Вот такой порядок.

Итак, приступим. Слово по объявленной теме предоставляется заместителю Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерову Сабиру Гаджиметовичу.

С.Г. КЕХЛЕРОВ

Уважаемый Анатолий Григорьевич, уважаемые участники парламентских слушаний! Очередное обращение Совета Федерации к проблеме, посвященной прокуратуре, – для нас свидетельство искреннего стремления верхней палаты парламента обеспечить правовое регулирование эффективной деятельности этой, без преувеличения, уникальной структуры. Ведь от её успешного функционирования во многом зависит утверждение правовых начал в жизни нашей страны.

Скажу откровенно, для прокурорского корпуса вопрос о том, каким образом прокуратура соотносится с классической теорией разделения властей, практического значения не имеет. Главное – это конституционный орган. А тем, кто всё же желает определить это место, надо исходить не из формально догматического толкования теории разделения властей, а из нынешних реалий государственного строительства и организации власти.

С XVIII века, когда эта теория появилась и была сформулирована, европейская и общемировая практика создали немало успешно функционирующих государственных властных институтов, которые не вписываются ни в одну из классических ветвей власти.

Скажите мне, к какой ветви власти в России относятся, например, Центральный банк, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека, Совет Безопасности? Что же касается прокуратуры, то она относится к тем немногим органам государства, которые имелись в обозримом прошлом и имеются во все времена во всех государствах и при всех политических ситуациях.

Российская прокуратура не входит ни в одну ветвь власти, выполняя от имени государства функцию надзора за исполнением законов. Без прокуратуры невозможно представить себе современную правовую систему России. Прокуратура, говоря словами Анатолия Федоровича Кони, "является живым напоминанием закона".

Мне могут возразить – а как же статья 129 Конституции, ведь она находится в седьмой главе "Судебная власть". Но полагаю, что члены Совета Федерации, многие присутствующие здесь помнят обстоятельства, при которых эта статья вообще вошла в Конституцию. О них подробно говорилось на предыдущих слушаниях в 2001 году. Я хорошо знаю эту историю, лучше меня еще знает сидящий здесь Борис Сафарович Эбзеев, эту ситуацию.

Любые попытки выстроить российскую прокуратуру по образцу западных стран обречены на неудачу. В разных странах существуют разные по своей организационной форме и функциям модели прокуратуры.

яп

В Испании, Португалии, например, прокуратура является самостоятельным органом, представляющим государство и охраняющим законность. Во Франции, Бельгии и Италии прокуратура – часть судебной власти, в Германии – отчасти ведомство юстиции в составе исполнительной власти. В некоторых странах континентальной Европы и Скандинавии прокуратура называется службой государственного обвинения. В Великобритании и Ирландии прокурорские функции возложены на ряд ведомств. Единого статуса в правовых системах государств в Европе, да и во всем мире, в целом не существует. Это я заявляю авторитетно. И утверждения о каких-то стандартах организации прокуратуры по меньшей мере некорректны.

Имеющиеся международно-правовые документы и, самое главное, Конвенция о защите прав человека и основных свобод побуждают каждую страну (специально подчеркиваю, каждую страну) своим собственным путем стремиться к достижению того, что можно лишь условно назвать общим европейским стандартом. Его цель – защита фундаментальных свобод человека и гражданина.

Необходимый для России тип прокуратуры, ее организация, цели, функции и полномочия кроме общепринятых стандартов должны отражать объективные потребности общественного развития страны, уровень жизни, общей и правовой культуры граждан и должностных лиц, федеративное государственное устройство нашей страны, взаимоотношения центра и субъектов Российской Федерации, доступность правосудия, состояние, тенденции и процессы в экономике, территориальные, географические и иные особенности. Названные факторы, как вы понимаете, существенно отличаются от европейских условий организации функционирования прокуратуры.

В нашей стране пока правовой нигилизм должностных лиц и граждан – скорее норма, чем отклонение от нее. Верховенство закона, прав и свобод личности – пока только идеальная цель, а не реальность. Вероятно, когда-нибудь можно будет отказаться от надзора за исполнением законов, но это станет возможным при наличии двух обязательных условий. Первое – достижение государством такого уровня социально-экономического развития, при котором не нужно постоянно наблюдать за законностью. И второе – передача этого наблюдения более эффективному органу.

Между тем, совершенно очевидно, что в настоящее время пока нет первого условия. Я не стану приводить данные о выявленных прокурорами нарушениях законов, их миллионы, не буду ссылаться на количество протестов, представлений и предостережений и иных актов прокурорского надзора, которые потребовались для пресечения правонарушений. Они были приведены Совету Федерации в ежегодном докладе Генерального прокурора Российской Федерации, произнесенном в начале этого года. У участников слушаний имеются и информационно-аналитические материалы. (Они на столе президиума в более широком варианте тоже имеются.)

Однако хочу отметить, что имеются серьезные проблемы с обеспечением правопорядка. Изменения последних лет в правовой системе, меры по укреплению российской государственности, формирование единого правового пространства означают только смену направления движения, движения в сторону утверждения силы права. И требуются колоссальные усилия для того, чтобы диктатура закона стала реальностью в нашей стране.

Относительно второго условия можно не менее однозначно утверждать, что ни Министерство юстиции с его территориальными органами, ни Уполномоченный по правам человека, ни даже суд, при всем уважении к возможностям этого органа, пока не представляют систему действенных гарантий обеспечения законности, а главное – не могут эффективно заменить надзор прокуратуры.

Прокуратура сегодня – многофункциональный орган, деятельность которого отвечает объективным потребностям и интересам российского общества. Ее сила – в независимости от органов власти и политических партий. А главная и основная функция прокуратуры – правозащитная. Обычно эту функцию трактуют как деятельность по пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина. Это действительно так. Прокуратура выполняет немалую часть всей работы в государстве по обеспечению прав и интересов наших граждан.

Но это еще не вся истина. Нельзя не видеть, что прокуратура защищает право в целом, право как высшую социальную ценность, верховенство закона и единство законности, чтобы законность была, как говорится, не калужская и не казанская, а единая всероссийская. И в том, что удалось преодолеть центробежные тенденции, защитить основу федерализма, спасти от расползания лоскутное правовое поле, роль прокуратуры для членов Совета Федерации, я думаю, очевидна. Об этом неоднократно говорил и экс-президент страны Путин.

лз

В защите права прокуратура обеспечивает исполнение законов. Разве можно отказаться от таких функций прокурора? Или, может, какая-то другая структура в государстве заменит прокуратуру в этом ее назначении? Полагаю, ответ здесь однозначен. Прокуратура также защищает публичные интересы общества и государства. Есть немного государств, которые имеют в своем распоряжении прокуратуру как инструмент обеспечения таких интересов.

Можно привести не один пример, когда после вмешательства российской прокуратуры государству и обществу возвращались незаконно изъятые объекты промышленности, науки, культуры, расторгались противоправные сделки, целым микрорайонам включалось электричество, давали тепло, обеспечивали нормальные условия жизни и потребления. Немногие знают, как в начале 90-х годов огромные объекты, принадлежащие государству, отдавались за бесценок. Дом науки Российской Федерации в Берлине за одну марку был продан. На Дальнем Востоке наш флот рыболовный за пять долларов был продан. И эти все объекты возвращены именно потому, что прокуратура вмешалась и защитила интересы государства.

Не говорю уже о защите индивидуальных прав и интересов. Прокуратурой она осуществляется в самых различных формах и проявлениях, начиная от прав конкретных граждан и завершая правами и интересами индивидуальных предпринимателей.

Многие из вас помнят, в 2005 году долги по зарплате в стране составляли более 23 млрд. рублей. Тысячи представлений, предостережений, лишение руководителей должностей, дисквалификация их, тысячи и тысячи исков и решений судов позволили, по существу, снять социальную напряженность в стране.

Ослабить прокуратуру, лишить ее части или какой-либо из названных функций – значит ослабить исполнение законов, ослабить действие законов в регулировании социально-экономической жизни общества и государства. Не думаю, что это кому-то нужно. По крайней мере нашему государству, нашим гражданам это точно не нужно.

Говоря о прокуратуре и ее социальной ценности для людей, общества и государства, прокурорский корпус страны отдает себе отчет в том, что необходимо постоянно повышать эффективность своей деятельности. В последнее время прокурорами ежегодно выявляются по 2, 3, более миллиона различных нарушений закона. Но сведущие люди вправе сказать, что эта цифра не отражает истинного масштаба нарушений, их значительно больше. Это первое.

Во-вторых, предъявив в интересах Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований более 400 тысяч исков или опротестовав почти 360 тысяч незаконных правовых актов, это еще не значит, что именно столько нужно было для установления твердого правового порядка. А главное, установился ли такой порядок после прокурорского вмешательства?

Надо честно признать, что назвать регион или сферу правовых отношений, где бы через какое-то время после прокурорских акций прочно утвердился порядок, весьма затруднительно. Потому что не всё здесь зависит только от прокуратуры. Она действует практически по всему полю общественных интересов, но нельзя теми силами, которые есть у нас, объять необъятное. Вникать во все и хвататься за все, безусловно, из самых лучших побуждений – позиция малоконструктивная. Стремление к широкоохватности надзорных действий не раз в прошлом, да и сейчас, подводило прокуратуру, делая малозаметным результат ее вмешательства. Поэтому мы работаем по приоритетам, которые диктует сама жизнь, наша действительность.

В практике прокуратуры все больше места должен занимать надзор за деятельностью контрольно-надзорных органов, надзор за тем, как они выполняют возложенные законом обязанности. Учитывая количество и объем имеющихся у них полномочий, контролирующие органы по многим параметрам превосходят надзор прокуратуры. Зато никто, кроме прокуратуры, не может заставить их по-настоящему заниматься делом и принимать по их материалам правовые решения.

Между тем весьма часто прокуроры видят в контролирующих органах только источник информации о правонарушениях, в лучшем случае при проверках исполнения законов привлекают специалистов органов контроля. И лишь немногие подвергают эти органы самостоятельным проверкам. Тем не менее даже при таком положении ежегодно в деятельности органов контроля выявляется до 100 тысяч нарушений закона. А ведь даже один только незаконный правовой акт органа вневедомственного контроля может затрагивать интересы сотен и тысяч наших сограждан.

яп

Что еще важно сейчас? Первое – законность правовых актов, и главным образом актов субъектов Федерации и актов местного самоуправления. Некоторые считают, что функцию нормоконтроля можно передать Министерству юстиции. Это глубоко ошибочные позиция и мнение.

Во-первых, нет никаких доводов, свидетельствующих о том, что Минюст способен более эффективно, чем прокуратура, выполнять такую функцию. Во-вторых, необходимо учитывать, что прокуратура в отличие от Минюста не входит в структуру органов исполнительной власти, а значит, может более беспристрастно и объективно давать оценку законности и качеству принимаемых исполнительными органами государственной власти правовых актов.

В-третьих, подавляющее большинство незаконных правовых актов сегодня исходит из органов местного самоуправления. На эти нарушения реагируют прокуроры, работающие в районном и городском звене. Органов юстиции, как известно, на этом уровне нет, и абсурдно рассчитывать на то, что беззакония, творящиеся на земле, можно достаточно оперативно выявлять и пресекать из областного или республиканского центра. Да и денег на командировки, наверное, не хватит.

Значительное число незаконных правовых актов, в том числе нормативных, издается органами законодательной власти субъектов Федерации. И если надзор за их законностью станут осуществлять органы Министерства юстиции, это как раз и будет означать грубое нарушение принципов разделения власти: ветвь исполнительной власти будет надзирать за законностью деятельности законодательной власти.

Второе – это пресечение нарушений прав и свобод человека и гражданина. Это главное направление деятельности прокуратуры. Соблюдение прав граждан отражает практику и уровень исполнения законов, потому их защита – это и цель, и задача, и неотъемлемая часть предмета надзора. Здесь работы хватит всем ветвям власти.

Третье – соблюдение законов, связанных с реализацией национальных проектов. Оно тесно связано с правозащитной функцией, поскольку реализация национальных проектов приведет к обеспечению прав граждан в сферах образования, здравоохранения, обеспечения жильем, создания рабочих мест в сельском хозяйстве. По существу, это дополнительное вложение в качество развития каждого гражданина нашей страны.

Конечно, приоритетным остается обеспечение законности в сфере налоговых и бюджетных правоотношений, в сфере борьбы с коррупцией, с посягательством на государственную и муниципальную собственность, в сфере природных ресурсов и экологии, защиты малого бизнеса.

С учетом указа Президента Российской Федерации № 797 от 15 мая этого года нам нужно в кратчайшие сроки выработать механизмы надзора за тем, чтобы деятельность коммерческих структур не подвергалась так называемым проверкам всех кому не лень и когда ни заблагорассудится. Нам нужно четко определить, что внеплановые проверки санкционируются только при наличии веских для этого оснований.

Представляется, что во исполнение ратифицированных нашей страной в 2006 году Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию нам нужно решать вопрос не только о приведении нашего законодательства в соответствие с международными обязательствами, но и определиться со специализированными органами по борьбе с коррупцией.

В 2005 году в нашей системе были образованы специальные подразделения, осуществляющие надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе. За это время ими выявлено свыше 200 тысяч нарушений, по которым приняты своевременные и адекватные меры реагирования.

К настоящему времени в Генеральной прокуратуре России и в прокуратурах субъектов Российской Федерации созданы самостоятельные управления по борьбе с коррупцией, которые комплектуются наиболее опытными прокурорами. Они осуществляют надзор не только за исполнением законов должностными лицами, но и правоохранительными органами, которые ведут борьбу с коррупционными преступлениями. Эти работники участвуют и в рассмотрении судами соответствующих уголовных дел.

В целях обеспечения их независимости, исключения давления на них со стороны региональных властей они назначаются не прокурорами субъектов Федерации, а Генеральным прокурором Российской Федерации. Тем самым выстроена надзорная вертикаль за процессом выявления правонарушений и преступлений коррупционной направленности, за ходом расследований такого рода уголовных дел и рассмотрением их в суде.

Нам представляется, что для целенаправленной и эффективной работы по противодействию коррупции прокуратура должна выполнять функции координатора органов, участвующих в этом процессе. Следовательно, нужны соответствующие изменения в законодательстве.

лл

Подобный подход абсолютно соответствует мировой практике. Уже в течение десятилетия по такому принципу строится работа в Испании, Италии, Китае. Это те страны, которые добились самых серьезных успехов в этом направлении. Названные приоритеты, безусловно, могут заменяться на другие в зависимости от социально-экономических и правовых условий, а также по мере укрепления законности в конкретных секторах общественной жизни.

Предлагаемое изменение стратегии прокурорских действий – это, конечно, не реформа, которую в прокуратуре требуют многие. А тем, кто настаивает на реформе прокуратуры, хочу сказать, что прокуратура Российской Федерации (нас обычно сравнивают с прокуратурой советского периода) уже давно не та и уже давно реформируется. Должен подчеркнуть, что сегодня в центре всей прокурорской деятельности находятся интересы защиты прав и свобод человека и гражданина. Тотальный характер прежнего так называемого общего надзора, когда мы надзирали по существу и за законностью деятельности граждан Российской Федерации… Общий надзор вообще ликвидирован. Сегодня проверка организаций трансформирована в прокурорское вмешательство только на основании информации о нарушениях закона. У нас нет права на арест и другие действия, затрагивающие основные права граждан. Нет предписаний, которые могли бы быть использованы для вмешательства в хозяйственную деятельность. Законодательно установлено, что органы прокуратуры не подменяют государственные органы и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Упразднено право прокуроров приостанавливать действие опротестованного правового акта, за редким исключением. Любые действия и решения прокурора могут быть обжалованы в суде, чего раньше никогда не было. Функция надзора за законностью рассмотрения уголовных дел судами заменена участием в судебном процессе в качестве одной из сторон. Значительно усечены полномочия прокуратуры в гражданском и арбитражном процессах. Продолжается интенсивная работа по совершенствованию деятельности органов прокуратуры путем проведения организационно-штатных мероприятий. И сегодня в основу работы прокуратуры поставлен принцип оценки ее эффективности не по количеству проверок, а по результатам проведенных мероприятий.

Наша прокуратура органически встроена именно в российские условия жизни, именно в отечественную политическую, экономическую и социальную действительность. И если кто-нибудь все-таки скажет: "Подумаешь, предъявили 800 с лишним тысяч исков в суд и Арбитражный Суд, внесли 480 тысяч представлений об устранении нарушений закона. Ну и что? Отдадим надзор за исполнением закона в другие руки, и будет не хуже", – уверяю вас, будет хуже. И первое, чего не будет, – не станет исков, представлений, предостережений и других прокурорских документов, восстанавливающих законность. Сегодня никто равноценно заменить прокуратуру не может. Поэтому, прежде чем требовать реформы прокуратуры, надо четко представить, что именно в ее организации следует менять, чтобы не нанести переменами ущерб интересам граждан, обществу и государству.

Последнее, к сожалению, выдерживается далеко не всегда. Пример тому – известный федеральный закон от 5 июня 2007 года. Организационно разграничив функции уголовного преследования и надзора за законностью следствия, дознание оперативно-розыскной деятельности, законодатель лишил прокуратуру не только следствия, но и надзора за законностью его производства. Прокурор лишился полномочий, которые были ему присущи еще в соответствии с уставом уголовного судопроизводства 1864 года. Многие ученые любят ссылаться на судебные реформы тех лет. Получилось то, от чего пытались отказаться: Следственный комитет стал надзирать за самим собой. Непонятно только, чем контроль следственных начальников лучше прокурорского надзора, и лучше ли он вообще.

В сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускается применение наиболее существенных ограничений прав и свобод граждан, прокурорский надзор должен быть реальной, а не декларативной гарантией законности. В статье 37 прописано право требовать устранения нарушений закона, но как это реально исполнять, законодатель забыл прописать. И сегодня это проблема, которую нужно решать. Слава богу, сегодня появилась надежда, что, очевидно, ошибка будет исправлена и Государственная Дума примет поправки, возвращающие прокурору надзорные полномочия на этой стадии уголовного преследования.

яп

Ведь, кроме всего прочего, есть единогласно принятое решение Совета Федерации о необходимости внесения изменений в этот закон. И это решение должно быть исполнено.

Логично было бы возвратить прокуратуре и правомочия возбуждать уголовные дела, производить их расследование. В первую очередь это касается материалов вышенадзорных проверок. Непонятна логика законодателя. Утверждая, что, согласовывая возбуждение уголовного дела с прокурором, следователь теряет время, исчезают доказательства, утрачивается возможность оперативного осуществления следственных действий, сегодня законодатель предложил обратное: теперь прокурору надо получить согласие следователя на возбуждение уголовного дела.

А материалы общенадзорных проверок – это, может быть, не один том. И не каждый следователь в состоянии разобраться в этих материалах. Дознаватель без высшего образования, вчерашний студент-следователь, может возбудить уголовное дело, прокурор этого права лишен. Мне представляется это неразумным.

И второй момент. Нельзя допустить, чтобы один из участников уголовного судопроизводства, каковыми являются следователь, руководитель следствия, имел возможность влиять на других участников уголовного судопроизводства вне процессуальных норм. Нам представляется, что дела на всех участников судопроизводства – следователей, судей, адвокатов, прокуроров – должны возбуждаться и расследоваться только прокурорами. У нас ведь появились сегодня уже "крутые" начальники, которые говорят: "Прокурор, ты чего нам указания даешь, отменяешь, мы и на тебя возбудим уголовное дело". У нас уже начали с судьями выяснять отношения. Это недопустимо.

Нам представляется, что публичная роль прокурора, уполномоченного законом защитника интересов государства, особенно в арбитражном и гражданском процессах должна быть более значительной. Сегодня здесь действуют две противоположные тенденции.

Первая – нарушения законности в сфере хозяйственной сфере имеют широкое хождение и фиксируются во всех регионах нашей страны. Вторая заключается в том, что права прокурора как в гражданском, так и в арбитражном процессе чрезвычайно усечены. В итоге судебно-правовой механизм защиты интересов государства и конституционных прав граждан оказался в целом ущербным.

Глубоко убежден, что прокурора необходимо наделить правом оспаривания большего, чем сейчас, числа противоправных сделок, например, сделок, совершенных с целью отмывания денежных средств, добытых преступным путем, или совершенных с целью сокрытия имущества от наложения на него ареста в связи с задолженностью перед фискальными органами. Прокурор должен принимать участие в делах о банкротстве. Сейчас и такие сделки, о которых я говорил, прокурор не может оспорить, поскольку сторонами там выступают коммерческие организации. А как совершаются акты банкротства, и к чему в конечном итоге это приводит, вам не хуже, чем мне, известно.

В крупных городах не удается искоренить противоправную деятельность, в результате которой объекты недвижимости, государственной и муниципальной собственности переходят во владение третьих лиц путем сделок между подставными лицами.

Действующее процессуальное законодательство не позволяет прокуратуре пресекать рейдерские захваты предприятий и возвращать государству, другим добросовестным участникам гражданского оборота объекты собственности, незаконно выбывшие из их владения.

Распространенность нарушений в бюджетной сфере и при распоряжении государственной и муниципальной собственностью требует возврата прокурору полномочий по взысканию фискальных платежей, по истребованию имущества и чужого незаконного владения.

И совершенно непонятно, когда со ссылкой на принципы состязательности, равноправия сторон прокурору запрещается обращаться в суд в защиту нарушенных прав и интересов граждан, за исключением тех, кто не в состоянии этого сделать сам в силу болезни, старости и так далее.

Я хотел бы услышать хоть одного человека, кто мне докажет (я не имею в виду процессуальное равенство), что руководитель предприятия и рабочий, которому месяцами не платят зарплату, равноправны, что сирота и власть, которая ему не дает жилье, – равноправны, докажет, что правосудие у нас сегодня и доступное, и скорое, что каждый гражданин может свободно пользоваться услугами любого адвоката, которого он выберет. По-моему, комментарии не требуются.

Наши неоднократные предложения законодательно разрешить коллизию тех тенденций, о которых я сказал, получают понимание у всех.

лз

Сегодня в Государственной Думе создана и рабочая группа. Но пока это только слова. Мы надеемся, и не без оснований, на поддержку членов верхней палаты в решении и этого вопроса.

Необходимо существенное обновление правового регулирования организации деятельности самой прокуратуры. Она безнадежно отстала от уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального законодательства, а также нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность правоохранительной системы. Но здесь не допустимы резкие движения. Нужна не революция, а эволюция, то есть последовательное разрешение накопившихся проблем, правильный выбор приоритетов, акцентирование усилий на решении насущных задач, наполнении новым содержанием традиционных направлений деятельности прокуратуры.

На наш взгляд, разрешения этих проблем можно достичь путем принятия нового федерального закона о прокуратуре Российской Федерации. Могу доложить всем участникам сегодняшних парламентских слушаний, что работа над законом уже начата, и мы приглашаем к ней всей заинтересованных участников сегодняшнего обсуждения. Спасибо за внимание.

А.Г. Лысков

Спасибо, Сабир Гаджиметович.

Уважаемые коллеги! Есть предложение вопросы нашему основному докладчику подавать в письменном виде, и по завершении наших парламентских слушаний мы предоставим ему слово, чтобы он ответил на эти вопросы.

В числе записавшихся на выступление на наших слушаниях Коротков Анатолий Павлович, руководитель Главного организационно-инспекторского управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Я хочу предоставить ему слово.

Что случилось? Я не понял.

А.П. КОРОТКОВ

Я немножко позже выступлю, после других. Местами поменяюсь.

А.Г. Лысков

Хорошо. Тогда делайте заявку, когда попозже.

Я хочу предоставить слово одному из бывших работников прокуратуры, а ныне руководителю одного из субъектов, важных субъектов Российской Федерации, это город Москва, Платонову Владимиру Михайловичу, который не понаслышке знает, как осуществлять прокурорские функции, и знает, как это делается в городе Москве.

В.М. ПЛАТОНОВ

Я, вообще-то, тоже в конце с удовольствием выступил бы. Но порядок есть порядок.

Вы знаете, роль прокурора самая неприятная. Можете ли вы назвать какую-нибудь должность в любом государстве, когда в самый приятный момент для человека, он что-то делает, появляется мой бывший коллега с грустным лицом и говорит: вы знаете, вы или нарушаете закон, или только хотите нарушить закон, и вы не имеете на это права. А уже всё готово, всё уже сделано. Или, не дай бог, еще хуже, когда уже всё сделано и приходят с грустными лицами и начинают задерживать, арестовывать. Поэтому орган прокуратуры для каждого конкретного гражданина, если его этот орган власти не защищает, предельно неприятен.

Если мы возьмем новейшую историю прокуратуры, время перестройки, мои коллеги на съезде (это обычно происходит в парламентах) заявляли о том, что они всё знают, что у них есть чемоданы с компроматом на всех, и туда показывали, что есть. Это тоже ведь неприятно.

Мне кажется, никого не удивляет, что в Конституции 1993 года для прокуратуры не нашлось места, отдельной главы не нашлось. Её как-то стыдливо разместили без полномочий, без обязанностей. Просто процедура. Вот вертикаль, так избирается и такие-то участвуют. Не хватило силы, не хватило веры в парламентариев, которые готовили такой важнейший документ для того, чтобы определить достойное место для органа власти, который в российском государстве существует 286 лет. Некоторые говорят, что 290. Там четыре года полного беспредела на территории российского государства, творившегося беззакония. Прокуратуры действительно не было.

яп

Так вот сейчас, обсуждая роль и место прокуратуры, давайте на весы положим положительное и отрицательное прокуратуры, нужна она или не нужна. Я не знаю, приглашены ли сюда противники прокуратуры, будут выступать, не будут выступать, но я уверен, что претензии к органам прокуратуры будут больше личностные: вот там тогда-то кто-то что-то сделал. Но нет необходимости повторять, и можно ознакомиться со статистикой, какую пользу реально, даже в последние годы, будучи существенно ограниченными в полномочиях, приносят органы прокуратуры.

Действительно, над нами, наверное, уже не одно десятилетие довлеют слова гимна, что весь мир насилья мы разрушим, а затем построим новый. Вот сил у нас, как правило, хватает только на разрушение. На созидание – или полномочия заканчиваются, или еще что-то такое происходит, на созидание, как правило, сил не остается.

Реформа, бесспорно, нужна, но реформа взвешенная, реформа, которая постоянно находится под контролем. Вот давайте посмотрим, что сейчас произошло.

Были полномочия у прокурора – арест. Конституция, подзаконные акты, конституционный федеральный закон. Суд решает вопрос о применении ареста без рассмотрения каких-либо доказательств. За это действительно нужно было бороться? Это действительно нужно было сделать, чтобы суд, невзирая ни на что, просто доставил человека и сказал: он злодей, он совершил вот такое страшное преступление и его надо арестовать?

Судья не имеет права рассматривать доказательства. Если он порядочный человек, если он работает и ему важна его репутация, он доверяет и говорит: ну, конечно, давайте мы арестуем, там разберемся. Если он непорядочный человек, у него есть возможность для злоупотребления, он сомневается в том, что этот человек должен быть подвергнут аресту. И примеров таких множество.

Ситуация по обыску в жилище – то же самое. Меня здесь представили как бывшего работника прокуратуры, я действительно имел счастье работать в прокуратуре и помню, как относились к вопросу ареста, как относились к вопросу обыска. Я лично своей репутацией, своей работой в органах власти (тогда это ценилось) отвечал за все свои действия. Надо мной находились прокуроры, каждый из которых отвечал персонально, лично за каждую свою подпись на каждом документе.

Да, действительно нам необходимо передавать всё больше полномочий в судебные органы, судебные системы, но это половинчатые меры. Дело в том, что если мы сделаем другой, не менее ответственный шаг, например, чтобы у нас не было предварительного следствия, тогда, кстати, судья действительно будет принимать важнейшие решения – ареста, обыска, возбуждения уголовного дела, – но там уже будут у него не материалы, собранные в течение 10, 11, 12 месяцев, а там будет действительно состязательность. Там будет прокурор обвиняющий, там будет адвокат защищающий, и каждый самостоятельно будет собирать доказательства виновности и невиновности, и только тогда судья никогда не допустит ошибку. А если допустит, ее можно будет исправить, потому что решение судьи можно обжаловать у вышестоящего судьи. И нет никаких проблем.

Поэтому сомнений никаких – реформа нужна. Но я вам гарантирую, если с завтрашнего дня перестанут работать органы прокуратуры, их кому-то переподчинят, ничего хорошего от этого в государстве не будет.

Я уже говорил о месте прокуратуры. Где же находится это вот прекрасное место, где оно должно находиться? Начнем с Конституции.

Я напомню, что Совет Федерации выходил с законодательной инициативой об изменении в Конституцию, было предложение внести изменения именно в главу 7 Конституции Российской Федерации, назвав ее "Судебная власть. Прокуратура". Всё, больше ничего не нужно. Это вот для спора, где лучше прочитать о прокуратуре.

И теперь вот о том, как работает прокуратура, как должна работать. Действительно, у нас в Москве накоплен уникальный опыт работы с прокуратурой города.

лз

По Конституции мы даем согласие на назначение прокурора. Это очень похоже на согласие Совета Федерации на избрание Генерального прокурора. И в дальнейшем полностью самостоятельная структура власти...

Я вам честно скажу, мне очень неприятно получать письма, представления от прокуратуры города. Но я вас также хочу уверить, что в результате совместной работы парламентариев и прокуратуры города Москвы наши законы чище, наши законы грамотнее. У нас есть споры, мы доходим в споре с прокуратурой города до Верховного Суда. Не всегда, но иногда выигрываем. Это особенно приятно. И вот в споре рождается именно тот документ, который не вызывает потом никаких сомнений.

Мы сделали очень правильный шаг – это прокурор города Москвы, так же, как и мэр города (кроме депутатов), как председатель городского суда, председатель арбитражного суда, наш представитель в Совете Федерации и 50 тысяч москвичей является субъектом законодательной инициативы.

Так получилось, за 15 лет много прокуроров поменялось. Первые говорили: Владимир Михайлович, я не субъект законодательной инициативы, я прокурор, поэтому я Вам буду писать представление. Я объяснял, что это же не минус – то, что Вы субъект, а это плюс, это дополнительные возможности, дополнительные полномочия. И я уверен, что работа прокурора – это не написание представления в законодательный орган власти, а это сначала поправки, предложения, а потом, если депутаты не услышали (такое бывает, и ругать их за это не стоит), можно встретиться в суде и обсудить спор сторон, установить истину.

Поэтому я уверен, что, обсуждая место прокуратуры в системе органов власти, здесь уже звучало...

Я вам приведу пример. У нас есть деньги, есть организация, которая их считает, бюджет считает, – контрольно-счетная палата. Ни у кого возражений не вызывает, да? У нас есть законы, соблюдать которые необходимо. И лучше прокуратуры это никто никогда не делал.

Поэтому я убежден, что реформа нужна. Я сделал такое смелое предложение по поводу предварительного следствия. Не знаю, много ли будет сторонников, но я действительно уверен, что это анахронизм, это кусочек того прекрасного механизма, который был: злодей, потом оперативный работник, который, как правило, знал всё, потом чуть меньше следователь, потом то, что доходило до суда, и места лишения свободы, где людей исправляли. Вот этот конвейер разрушен, а элементы остались.

Предварительное следствие – это анахронизм. Это трата времени. Для судьи предварительное следствие – ничтожно. Это действительно так. Так зачем же нам вот эту ничтожность плодить? Необходимо, чтобы сразу же приходили в суд, сейчас уже очень много для этого сделано.

И я уверен, что вот такая реформа, с максимальным сохранением действующего положительного и с исправлением тех выявленных недостатков, которые есть, это та реформа, которая нам действительно нужна.

Спасибо.

А.Г. Лысков

Спасибо, Владимир Михайлович.

Я хочу предложить выступить Эбзееву Борису Сафаровичу, судье Конституционного Суда. И приготовиться депутату Государственной Думы Хинштейну Александру Евсеевичу.

Б.С. ЭБЗЕЕВ

Уважаемый Анатолий Григорьевич, уважаемые товарищи! Я хочу признаться, что в отличие от Владимира Михайловича Платонова (позиции которого я очень внимательно выслушал и совершеннейшим образом разделяю, разве только в отношении предварительного следствия есть вопросы) я ни единого дня не работал в системе прокуратуры. Вот милиционером некоторое время был, а прокурором никогда.

Я говорю об этом к тому, что, наверное, я могу считать себя человеком совершенно объективным, и с этой точки зрения хотел бы сказать о том, что лет семь либо восемь назад, кажется, в этом же здании состоялись парламентские слушания, посвященные именно тому вопросу, который мы с вами обсуждаем сегодня. Времени, казалось бы, прошло не очень много, но наступила совершенно иная эпоха. Если в тот период прокуратура практически ставила вопрос о своем самосохранении (слава богу, Совет Федерации в этом отношении занимал весьма разумные и взвешенные позиции тогда), сегодня, насколько я понимаю, речь идет о совершенствовании статуса, функций, полномочий, деятельности прокуратуры, имея при этом в виду, что, наверное, мы гораздо лучше начали сегодня понимать, в каком обществе мы живем, гораздо лучше начали понимать содержание нашей Конституции.

лл

И, слава богу, Владимир Михайлович, несмотря на усилия некоторых участников Конституционного совещания, несмотря на усилия некоторых членов комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации (а я тоже имел честь быть членом этой комиссии), несмотря на эти усилия, действующая Конституция России оказалась неизмеримо умнее ее создателей. И, слава богу, сегодня она открывает достаточно широкий простор для той самой реформы, о которой Вы говорили, и говорили, на мой взгляд, совершенно справедливо.

Я хотел бы, уважаемые коллеги, высказать одну мысль прежде всего относительно места прокуратуры в системе государственной власти. У меня лично нет ни малейшего сомнения в том, что прокуратура как единая централизованная система (и, разумеется, прокуроры, являющиеся звеньями этой системы) является не просто государственным органом, а органом государственной власти. И уникальность статуса прокуратуры… Этот статус, вы знаете, я бы, наверное, сопоставил и где-то провел параллель со статусом главы государства. Не входя ни в один из трех разделенных, как будто бы, органов власти (хотя в Конституции говорится о разделении единой государственной власти), мне кажется, прокуратура, то есть прокурор, одновременно присутствует во всех этих трех органах власти (я имею в виду и в законодательной, и в исполнительной, и в судебной), разумеется, при этом имея свои полномочия, свои функции и свое назначение.

Здесь, в этом зале, в первом ряду сидит человек, которого мы с вами можем назвать патриархом (и по праву назвать) и отечественной юриспруденции, и отечественной правоприменительной практики. Все, конечно, поняли, что речь идет о Сухареве. И напрасно мой дорогой Александр Яковлевич, которого я считаю одним из своих дорогих учителей... Почему он сейчас так по-доброму улыбается? Потому что я хочу подвергнуть его критике точно так же, как и профессора Рябцева, и их коллег по НИИ прокуратуры.

Именно вы в свое время высказали такую мысль: статья 129 Конституции плоха, да и сама Конституция не очень хороша. Потому что прокуратура согласно действующей Конституции России вдруг оказалась бесфункциональной. Ничего подобного! И если мы с вами будем с уважением относиться к действующей Конституции… Эти функции в ней, конечно же, указаны, и, наверное, все-таки две главные функции… Мне кажется, Генеральный прокурор Чайка, выступая недавно на расширенной (чуть было не сказал "пленуме") коллегии Генеральной прокуратуры, не случайно акцентировал внимание на правоохране и правозащите. Отсюда и надзор, и уголовное преследование, и все остальное как способы и формы реализации этих функций.

Мы, слава богу, теперь понимаем и то, что, наверное, этот пошлый призыв, его часто называют либеральным, – "меньше государства, больше свободы" – на самом деле, на мой взгляд, ничего общего с подлинным либерализмом, в его современном понимании, не имеет. Все-таки общество усложнилось настолько, что, наверное, государство может и должно становиться больше, при этом, естественно, имея в виду современные методы воздействия этого самого государства, этой самой власти на экономические, социальные, политические процессы, разумеется, и духовные тоже, как бы мы ни пытались сегодня это доказывать. И то, что рынок сам по себе ничего никуда ни по каким местам не расставит… Я думаю, многие годы после того, как этот лозунг был провозглашен, мы жили в рамках этого мифа. А мы, вообще, подвержены мифологемам. Вот такой мы удивительный и интересный народ! Так вот, я думаю, что рынок сам по себе ничего ни по каким местам не расставит, это совершенно очевидно.

яп

Вот почему я глубоко убежден, что там, где присутствует публичный интерес, и когда я говорю о публичном интересе, я имею в виду вовсе не тот самый пресловутый так называемый государственный интерес… Почему? Потому что у меня немедленно возникает вопрос: а что вы понимаете под государством? Некий корпоративный союз или союз чиновников либо государственный аппарат, или же государство – это территория, власть населения?

Так вот, в самом начале 1990-х годов, когда центр был совершенно дезориентирован и, кажется, не знал, чем заниматься, когда органы внутренних дел, органы безопасности были столь же дезориентированы, когда в некоторых субъектах Российской Федерации торжествовала вольница (вы знаете, я могу говорить об этом только как свидетель, наверное, со стороны и при этом, конечно же, как свидетель абсолютно благожелательный), именно прокуроры оказались той очень прочной нитью, которая сшивала государство по вертикали. И именно с этой точки зрения недооценивать интеграционную функцию, интеграционную роль прокурора, мне кажется, было бы совершенно неправильным. И ликвидация, я имею в виду ликвидацию вот этой сферы деятельности, этих функций и этих полномочий прокуроров, мне кажется, была бы ликвидацией одной из очень важных гарантий единства и целостности Российского государства и, разумеется, единства и целостности конституционно-правового и иного пространства.

Я хотел бы, уважаемые участники слушаний, сказать о том, что я разделяю предложение заместителя Генерального прокурора России. Но вот в связи с этим я обратил внимание прежде всего на одно обстоятельство, а именно Генеральный прокурор Российской Федерации не обладает правом законодательной инициативы. И это опять-таки к вопросу о том, что Конституция умна. И в 1993 году Генеральная прокуратура (и Сабир Гаджиметович принимал в этом участие) предлагала создать особую главу о прокуратуре. Но в это время Конституционное совещание жило, так сказать, под влиянием той самой концепции судебной реформы, которая была одобрена в октябре 1991 года. Сторонники этой концепции тогда оказались сильнее, но участники Конституционного совещания оказались умнее. Почему? Потому что в статью 129 поместили последнюю часть, о том, что полномочия организации и деятельность определяются федеральным законом. И в связи с этим мне приходилось неоднократно говорить о праве законодательной инициативы Генерального прокурора. В абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации это полномочие закреплено за региональными прокурорами. Правда, как у рафинированного конституционалиста, у меня сразу возникает вопрос, каким образом субъект определяет полномочия органа власти и должностного лица, который всецело принадлежит Федерации. Но это другой вопрос.

Я думаю, если бы в этом законе было бы предусмотрено это полномочие, мы бы, наверное, могли сказать о том, что на уровне всенародного референдума 1993 года было легитимировано обращение федерального законодателя к этой проблеме, и то решение, которое считается сегодня, даже не считается, является наиболее рациональным…

Я бы хотел обратить внимание также на то, о чем не говорилось, и в тех рекомендациях, которые я сейчас внимательно посмотрел, ничего не говорится касательно участия прокурора в конституционном судопроизводстве. Я хотел бы напомнить о том, что в статье 125 Конституции Российской Федерации, которая определяет состав, полномочия Конституционного Суда России, слово "прокуратура" не встречается. Но еще в 2003 году Конституционный Суд в одном из своих постановлений указал на то, что прокуратура, в том числе Генеральный прокурор и, стало быть, его заместители, действующие от его имени, разумеется, в пределах своих полномочий, которые являются субъектами конституционно-правовых отношений, материальных конституционно-правовых отношений, они должны быть и субъектами процессуальных конституционно-правовых отношений.

лз

И любое иное истолкование для всякого человека, который вообще занимается проблематикой Конституции, и иная интерпретация, как мне кажется, были бы совершеннейшим нонсенсом.

И в этой связи, мне кажется, что сегодня речь должна идти не о том, чтобы сохранять прокуратуру как таковую. Мне кажется, общество сегодня это превосходно осознает, что именно прокуратура является одним из важнейших элементов отечественного правозащитного и правоохранного механизма. Если мы не хотим поставить под сомнение этот механизм, наверное, нужна та самая реформа, о которой говорили выступающие.

И я бы позволил себе одну-единственную реплику. Иногда говорят, лет несколько тому назад, пять, по-моему, проходила очень интересная конференция с участием представителей Совета Европы, и говорилось относительно прокуратуры, которая, видите ли, является отрыжкой тоталитарного прошлого. И при этом якобы на нас возложено той самой конвенцией, которую мы ратифицировали в 1998 году, какие-то обязательства, касающиеся реорганизации всей системы государственной власти России. Я думаю, что мы, уважаемые участники слушаний, в общем-то, поступали по принципу – гладко было на бумаге, да забыли про овраги, ратифицируя в том числе эту конвенцию, в преамбуле которой говорится, что народы и страны, которые подписывают эту конвенцию, подписывают ее, исходя из того, что у них общая история, общие традиции, общие принципы, общие представления и общее понимание и что они являются наследниками вот тех самых идей, которые вызревали в Европе в течение столетий. Мы же, по своей наивности, вдруг почему-то сочли себя наследниками первой очереди.

Только сегодня приходит отрезвление. Я хотел бы сказать со всей определенностью, что эта конвенция не требовала ни малейших преобразований в самой системе организации государственной власти в этих государствах. И эта конвенция не требует подобных же преобразований и от Российской Федерации. Благодарю за внимание.