Президенте Российской Федерации автореферат
| Вид материала | Реферат |
- Президенте Российской Федерации (1 учебный корпус). автореферат, 401.38kb.
- Президенте Российской Федерации, а также на сайте Российской академии государственной, 442.53kb.
- Президенте Российской Федерации». автореферат размещен на Интернет сайте фгоу впо «Российская, 370.77kb.
- Президенте Российской Федерации». реферат размещен на Интернет-сайте фгоу впо «Российская, 386.04kb.
- Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, корп., 255.96kb.
- Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества межрегиональный, 379.69kb.
- Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества межрегиональный, 485.27kb.
- Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества межрегиональный, 491.14kb.
- Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества межрегиональный, 454.31kb.
- Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества межрегиональный, 776.07kb.
На правах рукописи
КОЧЕРГА
Андрей Викторович
ПРЯМОЕ ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЕ НАРОДА
КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
В ШВЕЙЦАРСКОЙ КОНФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02. – конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2008
Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
ДОРОНИНА Ольга Николаевна.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
ЗАСЛАВСКИЙ Сергей Евгеньевич;
кандидат юридических наук
ВАГАНОВ Юрий Николаевич.
Ведущая организация: Российский университет дружбы народов,
юридический факультет.
Защита состоится «18» декабря 2008 года, в 16.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Автореферат размещен на официальном сайте РАГС в сети Интернет «18» ноября 2008 г.
Автореферат разослан «18» ноября 2008 года.
Ученый секретарь
диссертационного Совета И.С. Яценко
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из актуальных проблем современной науки конституционного права, как в Российской Федерации, так и за рубежом являются вопросы непосредственного осуществления народом публичной политической власти, как государственной, так и муниципальной. Необходимость изучения конституционно-правовых проблем прямого волеизъявления народа в настоящее время обусловлена целым рядом обстоятельств.
В конце ХХ – начале ХХI вв. развитие информационных и коммуникативных технологий и связанные с ними процессы глобализации привели к упрощению получения гражданами информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Это, в свою очередь, актуализировало проблему непосредственного участия граждан в работе государственных и муниципальных органов, и, в конечном итоге, непосредственного осуществления народом публичной власти.
Однако другой современной тенденцией государственного развития является «отчуждение» органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе представительных, от народа государства или населения муниципального образования, что является следствием развития «избирательных технологий» и распространения свободного мандата. Будучи однажды избранными, депутаты и иные выборные должностные лица, фактически, не несут какой-либо социальной (как политической, так и юридической) ответственности перед избирателями. Это противоречит принципу народного суверенитета – одной из основ конституционного строя любого демократического государства.
Одним из способов преодоления данного противоречия в развитии общества и государства является расширение использования прямого волеизъявления народа, в том числе различных форм непосредственной демократии в повседневной практике осуществления государственной и муниципальной власти. В пользу этого тезиса свидетельствует увеличение количества референдумов как способа принятия государственно-властных решений: так, если в XIX в. в мире проводился менее, чем один референдум в год, то в первом десятилетии XX в. референдумы проводились на уровне 1,9 в год, к середине 50-х гг. – на уровне 8,1, а в 80-е гг. ХХ в. этот показатель достиг 16,81. При этом, большая часть референдумов состоялась в Швейцарской Конфедерации, где только на федеральном уровне с 1848 г. по февраль 2008 г. было проведено 529 референдумов, из них 206 обязательных и 161 факультативный, а также 162 – о принятии народной конституционной инициативы2. В кантонах Швейцарской Конфедерации и на муниципальном уровне получили широкое распространение такие формы прямого волеизъявления народа, как народное собрание, отзыв выборных должностных лиц и роспуск представительных органов в результате голосования избирателей. Таким образом, в Швейцарской Конфедерации накоплен значительный опыт непосредственного участия граждан в осуществлении публичной политической власти.
Исследование нормативного и эмпирического материала, имеющегося в Швейцарии на федеральном, катональном и муниципальном уровнях, представляется важным с точки зрения развития науки конституционного и муниципального права и имеет несомненное прикладное значение. Обобщение и анализ опыта правового регулирования форм и методов непосредственного осуществления народом публичной политической власти, в том числе посредством отдельных форм непосредственной демократии в Швейцарской Конфедерации, представляет интерес для отечественной науки конституционного права как источник идей совершенствования форм и методов участия граждан в осуществлении публичной власти.
Степень научной разработанности темы. Проблемы народовластия, государственно-властного волеизъявления народа, отдельных его форм были предметом рассмотрения российских ученых – специалистов в области теории государства и права (С.С. Алексеев, В.И. Васильев, Т.А. Васильева, Л.А. Григорян, В.Т. Кабышев, М.Н. Марченко, С.В. Поленина, И.М. Степанов и др.). Ученые – конституционалисты (Р.В. Енгибарян, В.В. Комарова, В.Ф. Коток, В.В. Маклаков, В.Н. Руденко, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин и др.) осуществили сравнительно-правовое исследование всего комплекса форм прямого волеизъявления народа в мире, не уделяя пристального внимания анализу особенностей правового регулирования данных институтов в Швейцарской Конфедерации.
Вместе тем, в отечественной юридической науке существует значительный интерес к конституционному развитию Швейцарии в целом. Здесь следует отметить труды как дореволюционных государствоведов - А.Д. Градовского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, А.В. Лохвицкого и др., в которых рассмотрено становление и развитие форм «народоправства» в Швейцарии. Современные специалисты в области конституционного права – С.Л. Авраменко, В.В. Бойцова, Д.И. Васильев, С.А. Даниэлян, И.П. Ильинский, И.А. Конюхова, С.А. Соломонова и др. исследуют отдельные вопросы развития Швейцарской государственности со времени Средневековья до настоящего времени. Формы прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации, практически, не были предметом специального исследования в российской науке конституционного права, исключение составляет статья Т.Д. Матвеевой, посвященная институту референдума в Швейцарии.
Вместе с тем, общие проблемы народовластия в Швейцарской Конфедерации, а также осуществления швейцарскими гражданами прав на осуществление государственной и муниципальной власти получили подробное освещение в трудах таких швейцарских конституционалистов как А. Ауэр, Н. Аркс, С. Борнер, З. Джакометти, П. Зан-Рюффинан, В. Линдер, А. Малинверни, Ф. Мастронарди, Й.-П. Мюллер, М. Оттелье, Р. Ринау, Т. Танкрель, И. Хангартнер, П. Шаннан, Б. Эренцеллер и др. Вопросы правового регулирования отдельных институтов непосредственной демократии на федеральном, региональном и муниципальном уровнях были исследованы в трудах таких швейцарских государствоведов как П. Бусс, М. Бушели, М. Бютцер, Э. Вайбель, Э. Гризель, К. Келлер, А. Кельц, Х. Кризи, А. Ладнер, С. Мискотти, Г. Мюллер, Л. Найдхарт, Ж.-Ф. Обе, Д. Шмитц и др.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере осуществления прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовая модель прямого народного правления, конституционно-правовые формы прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации на всех уровнях публичной власти – в федеративном государстве в целом, в его субъектах (кантонах), а также в муниципальных образованиях (коммунах), закрепляющие и выражающие их нормы конституционного и муниципального законодательства.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы всесторонне рассмотреть опыт правового регулирования в сфере прямого волеизъявления народа в Швейцарии, представляющий научный и практический интерес с точки зрения развития современного демократического государства, на основе анализа законодательства Швейцарской Конфедерации и кантонов определить основные тенденции развития форм непосредственного осуществления народом государственной и муниципальной власти, а также предложить возможные направления использования опыта данного государства при совершенствовании форм прямого волеизъявления народа в Российской Федерации.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- исследовать содержание принципа народовластия, его места в конституционном строе Швейцарской Конфедерации, а также раскрыть особенности его юридического закрепления в конституционном законодательстве Конфедерации и кантонов на современном этапе;
- проанализировать основополагающие конституционно-правовые принципы осуществления прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации – активное гражданство и достоверность волеизъявления;
- рассмотреть особенности формирования политической воли народа в Швейцарской Конфедерации, их различных форм и методов, в том числе прямого волеизъявления народа, а также волеизъявления посредством органов публичной власти;
- обобщить опыт конституционно-правового регулирования прямого осуществления власти народом в Швейцарской Конфедерации, выявить наиболее существенные тенденции развития конституционного законодательства в данной сфере;
- осуществить анализ различных форм прямого волеизъявления народа Швейцарской Конфедерации, используемых как на уровне всего федеративного государства, так и его кантонов, а также в муниципальных образованиях;
- предложить основные пути оптимизации институтов непосредственной демократии в Российской Федерации с учетом изученного опыта Швейцарской Конфедерации.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, касающиеся основ современной государственности, по вопросам народовластия и демократии, правового государства, а также научные публикации по вопросам основ конституционализма (А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Ю.А. Веденеева, В.П. Казимирчука, В.Т. Кабышева, С.Ю. Кашкина, А.И. Кима, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, Н.А. Михалевой, А.Е. Постникова, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и др.).
Нормативную базу исследования образуют действующая Конституция (Основной закон) Швейцарской Конфедерации, принятая 18 апреля 1999 г., и федеральные законы (в том числе, Закон о политических правах от 17 декабря 1976 г., Закон о политических правах швейцарских граждан, проживающих за рубежом, от 19 декабря 1976 г., Закон о Федеральной ассамблее от 13 декабря 2003 г., Закон об организации правительства и администрации от 21 марта 1997 г.). В работе над диссертацией использованы подзаконные акты: ордонансы Федеральной ассамблеи Швейцарской Конфедерации (Ордонанс о регистрации политических партий от 12 декабря 2003 г.); ордонансы Федерального совета Швейцарской Конфедерации (Ордонанс о политических правах от 24 мая 1978 г., Ордонанс о политических правах швейцарских граждан, проживающих за рубежом от 19 октября 1991 г.).
Диссертант проанализировал Конституции (Основные законы) 26-ти кантонов Швейцарской Конфедерации, законодательство кантонов о политических правах, а также соответствующие подзаконные акты, конкретизирующие порядок осуществления политических прав в кантонах и коммунах. Был изучен ряд постановлений публично-правовых палат Федерального Суда по государственно-правовым делам.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов – сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический и иные методы.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении становления и развития в Швейцарской Конфедерации форм непосредственного осуществления народом публичной (государственной и муниципальной) власти; теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций относительно использования опыта Швейцарии в правовой практике и законопроектной работе государственных органов Российской Федерации.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем осуществлен анализ содержания принципа народовластия, его места в системе основ конституционного строя Швейцарской Конфедерации, а также специфики его закрепления в Конституции Швейцарии 1999 г., в федеральном и кантональном конституционном законодательстве. Проведенное исследование позволило выявить специфические формы и методы реализации принципа народовластия в Швейцарской Конфедерации, особо выделяя прямое волеизъявление народа, как приоритетную форму выражения воли народа по наиболее важным вопросам государственной жизни.
Диссертантом осуществлен анализ конституционно-правовых основ осуществления прямого волеизъявления народа (принципы активного гражданства и достоверности волеизъявления народа), рассмотрены различные институты прямой демократии в Швейцарской Конфедерации, закрепленные в федеральном и кантональном законодательстве. В диссертации выявлены наиболее существенные тенденции развития конституционного и муниципального законодательства Швейцарской Конфедерации в данной сфере, а также предложены пути оптимизации институтов непосредственной демократии в Российской Федерации с учетом изученного опыта Швейцарской Конфедерации.
В научный оборот впервые вводится ряд правовых источников (в том числе, нормативных актов и решений органов судебной власти).
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
- диссертант приходит к выводу о том, что в конституционном законодательстве Швейцарии и швейцарской конституционно-правовой доктрине сложился специфический подход к пониманию принципа народовластия. Его содержание состоит в том, что швейцарский народ рассматривается не только как источник государственной власти, но и как ее особый институт, наделенный исключительным правом решения важнейших вопросов государственной жизни посредством прямого волеизъявления. Таким образом, швейцарский народ в целом и народ каждого из швейцарских кантонов («народ и кантоны») осуществляют учредительную власть, принимая наиболее важные государственно-властные решения.
Диссертант приводит дополнительные аргументы возможности использования категории «учредительная власть народа» не только для анализа Швейцарской государственности, но и при исследовании государственно-правовых явлений в иных государствах: а) учредительная власть народа обладает верховенством по отношению к власти органов государства, существенно ограничивая их самостоятельность; б) самостоятельность народа при осуществлении учредительной власти ограничена только фундаментальными естественными правами человека, которые рассматриваются как гарантия надлежащей реализации принципа народовластия;
- осуществленный диссертантом анализ конституционных актов и законодательства Швейцарской Конфедерации показывает, что основные политические права граждан данного государства имеют двойственный характер. Диссертант полагает, что при их осуществлении гражданин не только реализует субъективное, гарантированное ему Конституцией право; но и в соответствии с принципом активного гражданства, осуществляет государственное полномочие, принадлежащее ему как члену коллективного института публичной власти – «народа Швейцарии», «народа кантона» или «населения муниципального образования».
При этом характер политических прав законодательно признается только за теми правами граждан, которые предназначены для непосредственного участия в решении вопросов государственной жизни (права непосредственно участвовать в решении вопросов государственного или муниципального значение посредством референдумов и выборов, а также право инициировать их рассмотрение). Иные «смежные» права и свободы (свобода мнений и информации, средств массовой информации, объединений, союзов, собраний, право петиции) носят вспомогательный по отношению к «собственно политическим» правам, характер;
- на основании изучения опыта государственного развития Швейцарской Конфедерации, диссертант приходит к выводу о том, что принцип народовластия был изначально присущ Швейцарской государственности, что было обусловлено особенностями формирования Швейцарской Конфедерации как объединения феодальных республик на договорной основе. Различные испытанные временем формы прямого волеизъявления народа (народное собрание, референдум и др.) существуют в кантонах и местных общинах Швейцарии с момента образования государства. Они сохранялись и развивались, поскольку служили средством легитимации народом кантонов решений центральных органов публичной власти. В ходе конституционного развития формы прямого волеизъявления народа трансформировались, поскольку изменялось содержание самого принципа народовластия. Со второй половины XIX в. субъектом учредительной власти признается не только народ каждого из кантонов, но и весь швейцарский народ в целом. Решения по наиболее важным вопросам государственной жизни принимаются двойным вотумом (большинством народа и большинством кантонов), что обеспечивает не только их легитимацию народом Швейцарской Конфедерации, но и сохранение государственной целостности;
- диссертант полагает, что существование прямого волеизъявления как преимущественного способа формирования политической воли народа обусловило следующие особенности политической системы Швейцарской Конфедерации: а) особая кантональная структура партийной системы и активная роль неполитических объединений (профессиональных союзов, объединений предпринимателей и др.) в формировании воли народа; б) распространенная практика обращения политических партий, не имеющих парламентского большинства, к различным формам прямого волеизъявления народа для представления политических интересов избирателей; в) постепенное утверждение в течение XX в. «демократии общественного согласия» в качестве государственного (политического) режима в Швейцарской Конфедерации;
- анализ соотношения федерального и кантонального законодательства, устанавливающего порядок реализации политических прав граждан, позволил диссертанту сделать вывод о том, что правовое регулирование носит децентрализованный характер. Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. устанавливает общие принципы осуществления политических прав - обеспечение свободного и достоверного волеизъявления каждого гражданина и народа в целом, отдавая приоритет гарантиям достоверности волеизъявления. Федеральное законодательство о политических правах содержит специальные нормы, определяющие формы и порядок осуществления прямого волеизъявления народа на общегосударственном уровне. Конституции и законодательство кантонов обладают приматом при определении объема и содержания политических прав, условий их осуществления в кантонах и муниципальных образованиях, а также конкретизируют положения федерального законодательства. Это способствует, по мнению автора диссертационного исследования, учету местных особенностей при осуществлении федеральных референдумов и выборов, сохранению и развитию разнообразия форм прямого волеизъявления народа, а также «опережающему» развитию кантонального законодательства по сравнению с федеральным;
- на основании исследования динамики формирования законодательства, регламентирующего порядок осуществления прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации, диссертант выявляет следующие тенденции его развития: а) постепенное признание референдума, народной правотворческой инициативы и свободных выборов как основных форм прямого волеизъявления народа; б) сохранение в отдельных кантонах и муниципальных образованиях народных собраний как традиционных, но не вполне соответствующих международным стандартам осуществления политических прав, форм прямого волеизъявления народа; в) активное внедрение в практику осуществления прямого волеизъявления народа информационных технологий, облегчающих реализацию гражданами политических прав, в том числе, использование технических средств информационной сети Интернет в процедуре голосования;
- проведенный диссертантом анализ законодательства, закрепляющего формы и порядок осуществления прямого волеизъявления народа, и практики его применения в Швейцарской Конфедерации на федеральном, кантональном и муниципальном уровнях, показал, что в российских условиях наиболее эффективным может быть опыт реализации институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне. Диссертант полагает, что внедрение в практику осуществления местного самоуправления местного императивного или консультативного референдума (в том числе, по вопросам распоряжения муниципальным имуществом, расходования средств муниципальных бюджетов), народного собрания населения муниципального образования, народной правотворческой инициативы, институтов отзыва депутатов представительного органа и прекращения полномочий органов местного самоуправления по инициативе населения муниципального образования, может способствовать привлечению местного населения к решению вопросов местного значения, а также утверждению муниципальных образований как самостоятельных субъектов права.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при совершенствовании законодательства, закрепляющего порядок осуществления политических прав граждан Российской Федерации в части обеспечения непосредственного участия граждан в осуществлении государственной и муниципальной власти.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Муниципальное право», «Избирательное право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, дается характеристика ее научной разработанности, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, методологическая и нормативно-правовая основы, указывается научная новизна, формулируются выносимые на защиту положения, рассматривается теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В главе I – «Принцип народовластия в Швейцарской Конфедерации: конституционно-правовое закрепление и особенности реализации» - дается характеристика принципа народовластия, особенности его содержания и место в конституционном строе Швейцарской Конфедерации (§ 1); рассматриваются конституционные принципы реализации политических прав граждан Швейцарской Конфедерации (§ 2); исследуются особенности формирования политического волеизъявления народа, участия в данном процессе различных государственных и общественных институтов (§ 3).
Современный подход к пониманию принципа народовластия как одной из основ конституционного строя Швейцарской Конфедерации складывался постепенно в ходе эволюции швейцарской государственности в XIX-ХХ вв. Еще с момента образования Швейцарского клятвенного союза в 1291 г. были известны учреждения, гарантирующие участие населения в осуществлении публичной власти, например, институт народных собраний (ландсгемайнде) в горных кантонах, институт референдума в кантоне Гризон, корпоративная система самоуправления в ряде городских кантонов. Основной функцией данных институтов была легитимация решений, принятых представителями кантональных сообществ, составлявших центральные органы государственной власти. Обращение центральных органов государства к мнению населения кантонов была средством обеспечения реализации кантонами решений данных органов, которые, зачастую, являлись результатом политического компромисса. До конца XVIII в. – начала XIX в. право участвовать в осуществлении публичной власти имело сословный характер. Всеобщее и равное (для мужчин) избирательное право появилось вследствие влияния идей Великой французской революции, привнесенных в Швейцарию в результате завоевания ее территории французскими войсками в 1798 г., и нашло закрепление в конституциях Гельветической республики 1798 г., 1801 г. и 1802 г.
Конституция Швейцарской Конфедерации 1848 г. была одобрена голосованием кантоном, она закрепила всеобщее, равное, прямое и свободное избирательное право и право на участие в референдуме, а также исключительное право швейцарского народа инициировать пересмотр Конституции и принимать новый Основной закон государства. Таким образом, со второй половины XIX в. субъектом публичной власти признается не только народ каждого из кантонов, но и весь швейцарский народ в целом.
Конституция Швейцарской Конфедерации 1874 г. расширила полномочия народа как субъекта учредительной власти, введя институт факультативного референдума. Содержание принципа народовластия развивалось в конституционном строе Швейцарии на протяжении всего срока действия Конституции 1874 г. в направлении развития исключительных полномочий народа как субъекта учредительной власти. В 1921 г. был введен референдум по вопросу о присоединении Швейцарии к международным договорам; в 1949 г. – институт аброгативного референдума по срочным федеральным законам; в 1987 г. – требование принятия изменений в Конституцию Швейцарской Конфедерации посредством «двойного вотума» (большинством голосов народа и большинством голосов населения кантонов). Таким образом, был установлен особый порядок принятия решений по наиболее важным вопросам федерального значения (изменение или пересмотр федеральной Конституции, присоединение к международным договорам, отмена срочных законов, принятие которых не следует из содержания Конституции), что обеспечивает не только поддержку политики федеральных государственных органов народом Швейцарской Конфедерации, но и обеспечивает государственную целостность.
Нормативное закрепление принцип народовластия получил только в преамбуле Конституции Швейцарии 1999 г., однако Федеральный суд, основываясь на содержании норм Конституции Швейцарии 1874 г., признал его в качестве основополагающего принципа построения государственного механизма еще в начале XX в. Таким образом, в конституционном законодательстве Швейцарии и швейцарской конституционно-правовой доктрине сложился специфический подход к пониманию принципа народовластия, в соответствии с которым швейцарский народ рассматривается не только как источник государственной власти, но и как ее особый институт, наделенный исключительным правом решения важнейших вопросов государственной жизни посредством прямого волеизъявления граждан. Швейцарский народ в целом и народ каждого из швейцарских кантонов, а также население муниципального образования осуществляют учредительную власть, принимая наиболее важные государственно-властные решения. Народ как институт учредительной власти как в рамках федерации в целом, так и в рамках кантонов и муниципальных образований обладает верховенством по отношению к представительным органам публичной (государственной и муниципальной) власти, существенно ограничивая их самостоятельность.
В государственном механизме Швейцарской Конфедерации при осуществлении государственного управления взаимодействуют 3 института – народ, представительные органы и исполнительные органы. При этом народ посредством высшего демократической формы правотворчества - достоверного прямого волеизъявления на референдуме или в народном собрании (ландсгемайнде) – принимает важнейшие и окончательные государственно-властные решения, издавая конституционные нормы, представительный орган – важные, посредством издания законов, а правительство – менее значительные решения, посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов.
Самостоятельность народа в осуществлении учредительной власти ограничена только фундаментальными естественными правами человека.
По мнению диссертанта, приведенные выше доводы можно рассматривать как дополнительные аргументы возможности использования категории «учредительная власть народа» не только для анализа Швейцарской государственности, но и при исследовании государственно-правовых явлений в иных государствах.
Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. (ст. 34, абз. 1) гарантирует политические права граждан - право подписывать народную инициативу, право направлять требование о проведении референдума, право выдвигать кандидатов (списки кандидатов) на выборные должности, право голосовать на референдуме, право избирать и быть избранным. На основании анализа конституционных актов Швейцарии и кантонов, федерального и кантонального законодательства о политических правах, диссертант делает вывод о том, что основные политические права граждан в данном государстве имеют двойственный характер. В содержании политических прав диссертант усматривает не только гарантированную каждому гражданину возможность в установленных формах участвовать в осуществлении публичной политической власти, но государственное полномочие, принадлежащее гражданину как члену коллективного института публичной власти – «народа Швейцарии», «народа кантона» или «населения муниципального образования» - в соответствии с принципом активного гражданства.
Согласно ст. 34 (абз. 2) Конституции, гарантии политических прав обеспечивают свободное формирование воли избирателей и ее верное и точное выражение при реализации политических прав на федеральном уровне, а также и на кантональном и муниципальном. Анализ федерального и кантонального законодательства о политических правах показывает, что гарантируя достоверность политического волеизъявления гражданина и избирательного корпуса в целом, органы публичной власти обеспечивают: а) достоверность состава избирательного корпуса путем ведения постоянно действующего публичного реестра избирателей в каждом муниципальном образовании и кантоне; б) установление личности гражданина, участвующего в прямом волеизъявлении народа; в) наличие у индивида активного гражданства, т.е. его соответствие требованиям, предъявляемым федеральным законодательством и законодательством кантона к избирателю, как основания допуска к участию в волеизъявлении. Эти правила могут применяться в ущерб принципу тайного голосования (при осуществлении волеизъявления в народном собрании, голосовании по почте или посредством электронных технологий, а также при осуществлении народной правотворческой инициативы). Законодательство Швейцарской Конфедерации и кантонов для реализации принципа свободного волеизъявления граждан обеспечивает: а) однозначность толкования вопроса, вынесенного на референдум или являющегося предметом правотворческой инициативы; б) единство предмета голосования; в) соответствие кандидатов на выборные должности условию избираемости; г) запрет недопустимого влияния на избирателей со стороны органов публичной (государственной и муниципальной) власти.
Конституционные акты и законодательство Швейцарии и кантонов признают характер политических только за теми фундаментальными правами граждан, которые обеспечивают их непосредственное участие в решении вопросов государственной жизни (например, право участвовать в выборах и референдумах, а также инициировать принятие государственно-властных решений). Иные права и свободы (свобода мнений и информации, средств массовой информации, объединений, союзов, собраний, право петиции) рассматриваются как вспомогательные по отношению к «собственно политическим».
В диссертации рассмотрены особенности принятия государственно-властных решений в Швейцарской Конфедерации на федеральном и кантональном уровнях. Следствием прямого волеизъявления как преимущественного способа формирования политической воли народа, по мнению диссертанта, являются следующие особенности политической системы Швейцарской Конфедерации:
а) фрагментарность партийной системы, которая выражается в слабости центрального аппарата и инфраструктуры политических партий. Политические партии в Швейцарской Конфедерации основную часть политической деятельности осуществляют в кантонах и коммунах, что обусловлено особенностями избирательной системы. Политические партии не наделены преимущественным правом выдвижения кандидатов на выборах. Конституция Швейцарии 1999 г. и законодательство о политических правах определяют основную функцию данного вида объединений как «содействие в формировании мнения и воли народа», однако, традиционно, в силу реализации в государственном механизме Швейцарской Конфедерации принципа субсидиарности, значительную роль в формировании политических воззрений и воли народа играют и неполитические - профессиональные и экономические - союзы швейцарских граждан;
б) обращение политических партий, не имеющих парламентского большинства, к различным формам прямого волеизъявления народа для представления политических интересов избирателей. Так, к примеру, как показывает исследование практики проведения федеральных референдумов в Швейцарской Конфедерации, факультативный референдум после принятия Конституции Швейцарии 1874 г. использовался, в основном, не для легитимации народом решений, принятых парламентским большинством, а для вынесения на всенародное обсуждение решений, не получивших одобрения в парламенте. Таким образом, политические воззрения и воля народа федерации или кантона, а также населения муниципального образования преимущественно формируется вне государственных органов или органов местного самоуправления, в рамках «предпарламентских» процедур;
в) постепенное утверждение в течение XX в. «демократии общественного согласия» в качестве государственного (политического) режима в Швейцарской Конфедерации. В отличие от «демократии большинства» «демократия общественного согласия» предполагает принятие властных решений подавляющим большинством народа федерации (кантона), или большинством населения муниципального образования, а также поиск политического компромисса с меньшинствами (в том числе, национальными и религиозными) путем пропорционального представительства в органах публичной власти (как законодательных, так и исполнительных). Это обеспечивает стабильность государственного и муниципального развития.
Вторая глава - «Формы прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации на федеральном, кантональном и муниципальном уровнях» - посвящена изучению особенностей форм прямого волеизъявления народа, используемых на федеральном уровне (§ 1); рассмотрению общих и специфических форм прямого волеизъявления народа в кантонах Швейцарской Конфедерации (§ 2); анализу основных форм прямого волеизъявления народа, применяемых на муниципальном уровне (§ 3).
Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. устанавливает формы прямого волеизъявления народа, используемые для решения вопросов общегосударственного значения – народная правотворческая инициатива, референдум, а также свободные выборы. Таким образом, усмотрение федеральных органов законодательной и исполнительной власти в сфере регулирования политических прав граждан в значительной мере ограничено.
Право народной правотворческой инициативы позволяет 100 000 гражданам предложить изменение Конституции Швейцарии - полное или частичное. При этом, инициатива о полном пересмотре Конституции может содержать только общие принципы конституционной реформы, а инициатива о внесении изменений и дополнений в действующую Конституцию должна быть представлена в виде текста законопроекта. В последнем случае Федеральная ассамблея может предложить собственный проект конституционных изменений. Конституция Швейцарии 1999 г. и законодательство устанавливают условия действительности народной правотворческой инициативы - единство ранга, формы и предмета, исполнимость и соответствие императивным нормам международного права, обеспечивающие реализацию принципа свободного волеизъявления граждан; если инициатива не соответствует им, парламент объявляет ее полностью или частично недействительной. Однако окончательное решение по вопросу о приемлемости народной правотворческой инициативы принадлежит народу на референдуме. В случае поддержки правотворческой инициативы референдумом, на Федеральную ассамблею возлагается обязанность разработать проект новой Конституции или закона об изменении отдельных конституционных положений и вынести его на голосование народа и кантонов.
Общенародный референдум определяется как закрепленное в Конституции полномочие избирателей высказаться по вопросам, имеющим общегосударственное значение. Характер полномочия народа принимать государственно-властные решения посредством референдума изменяется, в зависимости от предмета, вынесенного на референдум. Оно может быть абсолютным, когда нормативные правовые акты не могут вступить в силу без утверждения их референдумом (ст. 140 Конституции Швейцарии 1999 г.), и относительным, когда референдум проводится по требованию 50 000 граждан или граждан 8-ми кантонов (ст. 141). Предметом обязательного референдума являются вопросы, затрагивающие конституционный строй Швейцарской Конфедерации, в том числе, вступления в международные организации; предметом факультативного референдума – текущее законодательство (в т.ч. подзаконные акты парламента), а также международные договоры.
Выборы депутатов Национального совета урегулированы федеральным законодательством (ст. 149 Конституции Швейцарской Конфедерации). Выборы депутатов Национального совета осуществляются избирательным корпусом на основе принципов всеобщего, равного, прямого, свободного избирательного права при тайном голосовании по пропорциональной системе. Но в соответствии со ст. 149 (ч. 2) Конституции избирательными округами являются кантоны. Таким образом, из содержания конституционных норм вытекает ограничение принципа выборов по пропорциональной избирательной системе: минимальное (единственное) место, которое выделяется «маленьким» кантонам, принудительно ведет к выборам по мажоритарной системе.
Определение результатов выборов и распределение мандатов между списками кандидатов осуществляется по системе Хагенбаха-Бишоффа, которая направлена на обеспечение интересов политических меньшинств. При этом избирателям предоставляется право не только выбрать один из списков выдвинутых кандидатов, но и индивидуализировать свой выбор применительно к конкретным кандидатам внутри списков посредством панаширования или применения кумулятивного вотума.
Регулирование выборов членов Совета кантонов находится в компетенции кантонов (ст. 150, ч. 3 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г.). Федеральное законодательство устанавливает только количество депутатов Совета кантонов, избираемых в каждом кантоне; далее оно обязывает кантоны соблюдать принципы демократизма и равенства выборов, а также свободного волеизъявления граждан.
Таким образом, проведенный диссертантом анализ норм Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. и федерального законодательства показывает, что на конституционном уровне закреплены как общие принципы осуществления политических прав - обеспечение свободного и достоверного волеизъявления каждого гражданина и народа в целом; так и специальные нормы, определяющие формы и порядок осуществления прямого волеизъявления народа на федеральном уровне.
Наиболее распространенными формами прямого волеизъявления народа в кантонах Швейцарской Конфедерации также являются народная правотворческая инициатива, референдум, а также выборы.
Конституция Швейцарии 1999 г. путем установления механизма гарантирования конституций кантонов обеспечивает сохранение права народа кантона на референдум по вопросу принятия конституции кантона, а также права народной правотворческой инициативы по вопросу изменения основного закона кантона. В иных случаях полномочие устанавливать круг вопросов, выносимых на референдум, а также его характер – обязательный или факультативный - принадлежит исключительно кантонам.
Особенностью форм волеизъявления народа в кантонах Швейцарской Конфедерации является установление в 10-ти кантонах обязательного законодательного референдума, в остальных кантонах законодательный референдум может быть факультативным. Предметом референдума могут быть также договоры публично-правового характера, заключенные кантоном с другими кантонами или с иностранным государством в пределах полномочий, установленных Конституцией Швейцарии 1999 г. (например, в кантонах Берн, Гризонн, Золотурн, Люцерн и др.). Все кантоны устанавливают контроль со стороны народа над решениями государственных органов, имеющих финансовые последствия. Больше двух третей кантонов предусматривает обязательный референдум для государственных расходов, начиная с определенной суммы. Однако, около половины из них признают только факультативный законодательный референдум: таким образом, следует парадоксальный вывод - расход государственных финансов с точки зрения реализации принципа народовластия имеет большее значение, чем закон, который предположительно служит для него основанием; кроме того, законы, которые предполагают расходы (подлежащие обязательному референдуму) также должны, по логике вещей, приниматься в рамках этой особой процедуры, но на практике, это происходит далеко не всегда.
В 2-х кантонах – Гларус и Аппенцелль-Иннероден – высшим институтом учредительной и законодательной власти продолжает оставаться народное собрание (ландсгемайнде), традиционная и несколько архаичная форма прямого волеизъявления народа, не вполне соответствующая международным стандартам реализации политических прав в части принципа тайного голосования. Однако Федеральный суд Швейцарской Конфедерации, проверяя соответствие Конституции Швейцарии 1874 г. Конституции кантона Аппенцелль-Иннероден, признал несовершенство института народного собрания, но счел, что он является традиционной формой волеизъявления граждан кантона; а потому, его достоинства и недостатки взаимно компенсируют друг друга, таким образом, конституционный принцип свободного волеизъявления граждан не нарушен.
Конституции и законодательство кантонов вводят институт народной законодательной инициативы. При этом кантональное законодательство не делает различия между законодательной инициативой в форме общих принципов (о пересмотре действующего закона или принятии нового, регулирующего отношения, ранее законодательно неурегулированные) и внесением изменений и дополнений в действующий закон. Законодательная инициатива должна соблюдать «систему кантонального права»; ее содержание не должно противоречить кантональной Конституции или затрагивать сферы, которые исчерпывающим образом урегулированы ею. Ее непосредственным объектом также не может быть решение конкретного дела, а также она не может вторгаться в компетенцию органов исполнительной власти. В ряде кантонов (например, Берн, Обвальден, Ури, Цюрих и др.) закреплено право народа инициировать принятие или изменение парламентских ордонансов или даже любого иного декрета Большого Совета.
В ряде принятых недавно конституций кантонов закрепляют особую форму народной инициативы – инициативу, которая содержит нормативные предположения без уточнения ранга нормативного правового акта, который должен их закреплять. В этом случае, именно кантональный парламент уполномочен решать вопрос о том, каким образом реализовать эту инициативу – внести изменения в Конституцию или закон. В кантоне Юра любая народная инициатива подается и рассматривается именно в такой форме, что значительно ограничивает данное право народа. В 6-ти других кантонах, среди которых Берн, Вале и Женева, общая инициатива существует наряду с конституционной и законодательной инициативами.
К кантональным выборам относятся выборы депутатов Совета кантонов – палаты Федеральной ассамблеи, выборы депутатов кантональных парламентов, выборы членов правительств кантонов и выборы судей судов кантонов. При этом, законодательство кантонов устанавливает общее правило – выборы депутатов парламентов осуществляются, как правило, по пропорциональной системе Хагенбаха-Бишоффа, выборы членов правительства и судей – по мажоритарной системе. В 6-ти кантонах (например, в кантоне Ури) конституционно закреплен институт роспуска органов государственной власти по инициативе избирателей. Он позволяет спровоцировать голосование, которое непосредственно касается роспуска государственного органа - парламента или правительства. Однако данный институт имеет, скорее, теоретическое, нежели практическое значение, поскольку он не использовался в течение всего ХХ в.
Таким образом, осуществленный диссертантом анализ конституций и законодательства кантонов позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование в данной сфере носит децентрализованный характер. Кантональное законодательство обладает приматом при определении объема и содержания политических прав, условий их осуществления в кантонах и муниципальных образованиях, а также конкретизирует положения федерального законодательства. Это способствует сохранению и развитию разнообразия форм прямого волеизъявления народа в кантонах и коммунах, а также «опережающему» развитию кантонального законодательства по сравнению с федеральным.
Диссертантом исследованы формы прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации в муниципальных образованиях с ординарной и экстраординарной системами организации местного самоуправления.
Ординарная система организации муниципальной власти предполагает отсутствие представительного органа местного самоуправления и решение вопросов местного значения непосредственно местным населением в муниципальном народном собрании. Однако данная система организации муниципальной власти эффективна в небольших муниципальных образованиях. С ростом численности местного населения, а также усложнением вопросов местного значения она замещается экстраординарной, предполагающей существование представительного органа местного самоуправления – коммунального парламента. В настоящее время исключительно экстраординарная система организации местного самоуправления существует в кантонах Женева и Невшатель, кантон Во признает ее в качестве основной. В кантонах Базель-Ландшафт, Гризон, Тюргау и Шаффхаузен допускается одновременное использование на муниципальном уровне и народного собрания, и представительного муниципального органа в качестве субъектов правотворчества.
Исследуя законодательство о местном самоуправлении в кантонах Швейцарии, диссертант приходит к выводу о том, что, как правило, в коммунах с ординарной организацией местного самоуправления, народное собрание замещает собой и референдум, и выборы; правотворческая инициатива граждан в данном случае вносится в муниципальное народное собрание. При этом, муниципальное законодательство Вале, Гларус, Гризон, Люцерн, Тюргау, Фрибур, Шафхаузен, Швиц и Юра предполагает возможность тайного голосования в народном собрании. В кантонах Аппенцелль-Иннероден, Аппенцелль-Эктероден, отдельных коммунах кантона Тюргау народное собрание выполняет «правосовещательную» функцию, решения принимаются на референдуме. Это позволяет сделать вывод о внедрении института референдума в муниципальных образованиях с ординарной системой организации местного самоуправления.
В коммунах с экстраординарной («парламентской») системой организации муниципальной власти местное население выражает свою политическую волю посредством местных референдумов, местной правотворческой инициативы и выборов.
Таким образом, анализ развития законодательства о политических правах в кантонах позволило диссертанту установить 2 тенденции: во-первых, постепенное признание референдума, народной правотворческой инициативы и свободных выборов как основных форм прямого волеизъявления народа; а во-вторых - сохранение в отдельных кантонах и муниципальных образованиях народных собраний как традиционных, но не вполне соответствующих международным стандартам осуществления политических прав, форм прямого волеизъявления народа.
Диссертант выявил наиболее типичные вопросы, выносимые на местный референдум: а) принятие или изменение учредительного акта муниципального образования; б) изменение границ коммуны; в) принятие муниципальных нормативных актов; г) заключение межмуниципальных договоров и участие в ассоциациях; д) доходы и расходы из муниципального бюджета, иные вопросы распоряжения муниципальной собственностью, в том числе муниципальными предприятиями; е) созыв и роспуск муниципального парламента.
Диссертант полагает, что в российских условиях наиболее эффективным может быть швейцарский опыт реализации институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне, что может способствовать привлечению местного населения к решению вопросов местного значения, а также утверждению муниципальных образований как самостоятельных субъектов права.
Исследование динамики законодательства, регламентирующего порядок осуществления прямого волеизъявления народа в Швейцарской Конфедерации, позволяет диссертанту сделать вывод относительно еще одного направления его развития, которое состоит в упрощении возможности волеизъявления для конкретного избирателя. Федеральный закон о политических правах с 1976 г. допускает заочное голосование, в том числе голосование по почте, а с 2001 г. – голосование с использованием технических средств информационной сети Интернет, осуществляемое с разрешения федерального правительства по инициативе заинтересованного кантона или коммуны. При этом, в ряде кантонов (Женева, Невшатель и Цюрих) «электронное голосование» было законодательно закреплено в 80-х гг. ХХ в.
В настоящее время одним из актуальных направлений реформы избирательной системы в Швейцарской Конфедерации является внедрение к 2011 г. в практику осуществления форм прямого волеизъявления народа информационных технологий, облегчающих реализацию гражданами политических прав, в том числе, голосования посредством информационной сети Интернет.
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные теоретические выводы по вопросам, составляющим предмет исследования, даны конкретные практические рекомендации относительно возможности использования опыта Швейцарской Конфедерации при совершенствовании форм прямого волеизъявления народа в Российской Федерации как на государственном, так и на муниципальном уровнях.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора.
I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Кочерга А.В. Порядок принятия государственно-властных решений в Швейцарской Конфедерации // Вестник Московской академии рынка труда и информационных технологий. – 2006. – № 21 (43). – С. 49–56. – 0,9 п.л.
2. Кочерга А.В. Институты непосредственной демократии в кантонах Швейцарской Конфедерации // Современное право. – 2008. - № 11. – С. 70-75 - 0,7 п.л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
3. Кочерга А.В. Основные гарантии осуществления непосредственной демократии в Швейцарской Конфедерации // Государственное строительство и право. Вып. 21: Сб. научных статей. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М.: Изд-во МосГУ, 2007. - С. 99-110. – 0,8 п.л.
4. Кочерга А.В. Прямое волеизъявление народа как основа конституционного строя в Швейцарской Конфедерации // Государственное строительство и право. Вып. 23, 2008. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. – М.: Изд-во МосГУ, 2008. – С. 81-92. – 1,1 п.л.
5. Кочерга А.В. Формы непосредственной демократии в коммунах Швейцарской Конфедерации. // Государственное управление и право. Вып. 7, 2008. // Под общ. ред. И.Н. Барцица. – М., 2008. – С. 51-58. – 0,7 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Кочерга Андрея Викторовича
Тема диссертационного исследования
«Прямое волеизъявление народа как основа конституционного строя в Швейцарской Конфедерации»
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент
Доронина Ольга Николаевна
Изготовление оригинал макета
Кочерга А.В.
Подписано в печать 14.11 Тираж 80 экз.
Усл. п.л. 1,1 .
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего
профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Отпечатано в ОМПТ ФГОУ ВПО РАГС. Заказ № 520
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
1 См.: Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. – Екатеринбург, 2003. – С. 186.
2 По данным федерального офиса статистики Швейцарской Конфедерации. / Le panorama du thème «Politique», février 2008. // dmin.ch.