Аналитическое управление

Вид материала

Анализ

Содержание Диаграмма 3. Структура межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней местным бюджетам в 2010 году.

Подобный материал:

• Совет федерации федерального собрания российской федерации информационно-аналитическое, 1264.39kb.
• Аппарат Государственной Думы Аналитическое управление Аналитический вестник Выпуск, 907.99kb.
• Книга интервью. К.: Гп «Информационно-аналитическое агенство», 12.29kb.
• Международный конкурс «Энергия Будущего 2008» «ядерно-энергетические транспортные установки», 375.47kb.
• Проект положение о «Втором белгородском фестивале рекламы и дизайна», 122.3kb.
• Информационно-аналитический материал, 871.72kb.
• Региональная научно-практическая конференция 10-11 ноября 2011, 81.97kb.
• Проект положение о V белгородском Фестивале рекламы и дизайна 26-28 мая 2009 года, 107.01kb.
• Учебно-методический комплекс для студентов заочного обучения специальности экономика, 142.36kb.
• Конспект лекций по курсу «управление качеством», 1487.57kb.

Следует отметить, что расходы местных бюджетов, по-прежнему, имеют низкую инвестиционную направленность. Хотя, расходы местных бюджетов инвестиционного характера в 2010 году увеличились на 4,5%, их доля в общем объеме расходов составила лишь 11,5% и сократилась на 0,3% по сравнению с 2009 годом. В 53 регионах этот показатель ниже среднего уровня¹⁵. Ситуация, когда все финансовые ресурсы (в условиях их дефицита) муниципальных образований идут на покрытие текущих расходов, не позволяет им осуществлять собственную инвестиционную политику, направленную на экономическое развитие территорий.

3.3 Дефицит и долговая нагрузка местных бюджетов

Следует отметить нарастание ряда финансовых рисков для местных бюджетов. Так, отмечается тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Если в 2007 году местные бюджеты были исполнены с профицитом 15,1 млрд. рублей, то в 2008 – 2009 годах – уже с дефицитом в 10,5 и 52,4 млрд. рублей соответственно. В 2010 году объем дефицита местных бюджетов хотя и снизился, но остался ощутимым - 11,9 млрд. рублей¹⁶. В 2011 году также запланирован дефицит в размере 185,7 млрд. рублей (при наличии дефицита местных бюджетов по состоянию на 01.01.2011 года в объеме 12,0 млрд. рублей). Источником покрытия данного дефицита в основном являются остатки средств на счетах местных бюджетов, которые по состоянию на 01.01.2011 года составили 90,8 млрд. рублей¹⁷.

Также существенным риском для исполнения региональных и местных бюджетов является повышение уровня долговой нагрузки при недостатке собственных средств для финансирования необходимых собственных расходных обязательств. В 2010 году продолжился рост объема долга муниципальных образований. По состоянию на 1 января 2011 года указанный долг составил 169,3 млрд. рублей, что на 34,4 млрд. рублей (25,5%) больше, чем на начало 2010 года (134,9 млрд. рублей) и на 64,1 млрд. рублей (60,9%) больше, чем на начало 2009 года (105,2 млрд. рублей)¹⁸. За первое полугодие 2011 года продолжилось увеличение долговых обязательств муниципальных образований со 169,3 млрд. рублей до 171,4 млрд. рублей или на 2,1 млрд. рублей. При этом основной объем муниципального долга приходится на бюджетные кредиты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (69,1 млрд. рублей), кредиты, привлеченные от кредитных организаций (64,6 млрд. рублей), а также муниципальные гарантии (28,6 млрд. рублей)¹⁹.

3.4 Налоговые доходы местных бюджетов

Значительная часть муниципальных образований испытывает недостаток финансовых ресурсов для выполнения расходных обязательств в соответствии с закрепленными за ними полномочиями.

Согласно данным Счетной палаты Российской Федерации ²⁰, на начальном этапе реформы муниципальной власти, местные бюджеты не были обеспечены финансовыми источниками, которые соответствовали бы их расходным обязательствам. Необходимые расходы практически в 1,9 раза превышали доходы.

Основную роль в пополнении финансовыми средствами бюджетов всех уровней в своевременных условиях рыночной экономики призваны играть налоговые доходы. Однако налоговые доходы муниципальных образований, по-прежнему, не имеют определяющего значения в формировании доходного потенциала их бюджетов. Удельный вес налоговых доходов в общем объеме доходов муниципальных образований в 2010 году достиг всего 27,4%, что даже ниже аналогичного показателя в 2009 году (29,3%).

Основным налогом, формирующим местные бюджеты, остается федеральный налог на доходы физических лиц. Доля указанного налога в налоговых доходах местных бюджетов в 2010 году составила 66,6%. Объем поступлений данного налога в местные бюджеты в 2010 году составил 494,6 млрд. рублей (в 2009 году – 494,1 млрд. рублей). Как видно из приведенных цифр, это достаточно «стабильный» налог, погодовые колебания его фактического объема не значительны.

Как уже было сказано выше, в последние годы первоначально установленный перечень полномочий муниципальных образований регулярно дополнялся. Вместе с тем перечень местных налогов не увеличивался. На муниципальном уровне после вступления в силу изменений Налогового кодекса Российской Федерации, т.е. с 2005 года – осталось всего два действующих налога (земельный налог и налог на имущество физических лиц). Их удельный вес в налоговых доходах бюджетов муниципальных образований невелик и составляет 14,4% общих поступлений налоговых доходов в указанные бюджеты и не обеспечивает финансовую самостоятельность органов местного самоуправления²¹.

По ранее проведенной оценке Счетной палаты Российской Федерации, лишь 2,5% муниципальных образований могут обеспечить свои расходные обязательства полностью за счет налоговых и неналоговых доходов.

Очевидна заметная дифференциация социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также низкий экономический потенциал и недостаточная налоговая база значительной части городских и сельских поселений. По последним данным Минфина России, в бюджетах городских округов аккумулируется 64,1% (517,3 млрд. рублей) от всех налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами, в бюджетах муниципальных районов – 26% (209,6 млрд. рублей) и лишь 9,9% (79,9 млрд. рублей) – в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов.

3.5 Межбюджетные трансферты в доходах местных бюджетов

В условиях, когда налоговые и неналоговые²² доходы муниципальных образований недостаточны для покрытия их расходов, основополагающей частью доходов местных бюджетов являются межбюджетные трансферты. Такие трансферты предоставляются из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.

На протяжении последних лет доля безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов остается высокой и стабильной – около 60%.

Предоставление межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям на 2011 год планируется в сумме 1564,9 млрд. рублей, которая составляет 58,8% общего объема доходов²³ местных бюджетов. По сравнению с 2010 годом планируемый объем межбюджетных трансфертов в реальном выражении увеличился на 1,6%. Объем предоставленных трансфертов местным бюджетам в 2010 году составил 1 540,7 млрд. рублей и по сравнению с 2009 годом также увеличился (на 9,5%).


Диаграмма 3. Структура межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней местным бюджетам в 2010 году.




Таким образом, финансовое обеспечение расходных полномочий на территории муниципальных образований реализуется органами местного самоуправления в основном за счет межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации.

На практике, как отмечают эксперты, распределение трансфертов часто порождает конфликт интересов органов региональной и муниципальной власти. Отдельные муниципалитеты заинтересованы в финансовой самостоятельности, в то время как субъект, исходя из своих задач, изыскивает возможности через предельно допустимую централизацию бюджетных средств создать условия для максимального выравнивания всех муниципалитетов²⁴.

В итоге, уровень финансового обеспечения расходных полномочий муниципальных образований в значительной степени зависит от решений, принимаемых на региональном уровне. Эксперты отмечают, что ежегодно меняется доля расходов местных бюджетов в совокупных расходах на уровне практически каждого региона²⁵. Сложившаяся практика говорит о том, что зачастую регионы исходят не из потребностей муниципальных образований, а из возможностей собственного бюджета в конкретном году. Существующая нестабильность в финансовом обеспечении местных бюджетов не предоставляет возможности муниципальным образованиям осуществлять долгосрочные инвестиционные проекты.

В 2010 году объем дотаций и субсидий бюджетам муниципальных образований составил 327,5 и 455,1 млрд. рублей соответственно. Объем средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий²⁶ в форме субвенций из региональных фондов компенсаций, составил 627,3 млрд. рублей и по сравнению с 2009 годом увеличен на 7,7%²⁷.

Хотя в переходный период реформы местного самоуправления доля субвенций снижалась с 49,5% в 2006 году до 37,6% в 2008 году, но общий объем субвенций в 2008 году увеличился по отношению к 2006 году на 21,5% (на 94,2 млрд. рублей) и составил 531,6 млрд. рублей. В последующее время наблюдается как неуклонный рост объема субвенций - с 582,7 млрд. рублей в 2009 году до 680 млрд. рублей в текущем, 2011 году, так и возрастание их доли в структуре межбюджетных трансфертов (до 41% в 2011 году).

В настоящее время структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов показывают, что основную долю в них занимают трансферты, направленные на обеспечение целевых расходов и делегируемых полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления нацеливают заниматься не вопросами местного значения, а исполнять лишь государственные полномочия. Например, на местные власти возлагается осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов, международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, участие в урегулировании коллективных трудовых споров и так далее²⁸.

Кроме того, по информации субъектов Российской Федерации, хотя в настоящее время «нефинансируемые мандаты» отсутствуют, однако государственные полномочия, переданные муниципальным образованиям, не в полном объеме обеспечены финансовыми ресурсами²⁹. Как известно, данная проблема в межбюджетных отношениях публично - правовых образований Российской Федерации носит сквозной характер в силу того, что финансово-распределительная система государства приобрела достаточно централизованный характер.

Итак, подавляющее большинство местных бюджетов являются дотационными. При этом в структуре финансовой помощи местным бюджетам преобладают не дотации – направления, использование которых определяется самими муниципалитетами, а субсидии и субвенции, носящие целевой, заданный характер их использования³⁰.

В условиях преимущественной роли межбюджетных трансфертов в формировании доходов местных бюджетов, муниципальные образования с низким уровнем экономического потенциала будут продолжать оставаться в зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, у них не возникнет заинтересованности в проведении политики, направленной на экономическое и социальное развитие.

В последние годы законодательство Российской Федерации нацелено на внедрение и повсеместное использование передовых технологий в практике управления бюджетным процессом, таких как программно-целевые методы бюджетирования (бюджетирование, ориентированное на результат). Однако, в том числе по причине вышеперечисленных проблем, большинство муниципальных образований не может активно реализовать мероприятия по повышению эффективности расходов и внедрения целевых методов бюджетирования.

3.6 Возможные пути увеличения доходной базы местных бюджетов

Очевидно, что для большинства муниципальных образований в финансово-бюджетной сфере типичен ряд проблем: уровень финансовой обеспеченности зачастую не соответствует возложенным полномочиям; узкая доходная база муниципальных бюджетов и крайне ограниченные возможности влиять на ее расширение; высокая зависимость от финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня; низкий уровень муниципального финансового менеджмента из-за нехватки квалифицированных кадров.

Прежде всего, при обсуждении данных проблем, специалистами рассматривается вопрос о возможных путях увеличения доходной базы местных бюджетов. В современных условиях целесообразно искать решения в налоговой сфере, при этом целью таких решений должно стать укрепление финансовой самостоятельности местных властей.

Активно обсуждается вопрос о том, чтобы местные бюджеты пополнить налогами, которые выплачиваются предприятиями малого и среднего бизнеса. Речь идет о закреплении за местными бюджетами поступлений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения и налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100% доходов.

Сейчас отчисления от применения упрощенной системы налогообложения, которую в основном применяют субъекты малого и среднего предпринимательства, поступают в региональные бюджеты. В то время как на местном уровне возможно более эффективно учитывать многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях соответствующих муниципальных образований, а также эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.

Также широко обсуждается вопрос отмены льгот по региональным и местным налогам, которые установлены федеральным законодательством. Эксперты подсчитали, что данная мера приведет к увеличению размеров поступлений по земельному налогу в местные бюджеты на 18,5 млрд. рублей³¹. Однако, хотя данная мера целесообразна, но финансовая отдача от нее невелика. Так, если учесть долю прогнозируемых поступлений в общем объеме, запланированных доходов на 2011 год, то получится, что она составляет всего 1%.

Наряду с отчислениями от налогообложения малого бизнеса, также перспективным источником формирования доходов местных бюджетов может стать новый налог на недвижимость. Идея введения нового налога на недвижимость не нова. Проект федерального закона №51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» был принят в первом чтении в июне 2004 году и в настоящее время находится на рассмотрении. Планируется, что к концу 2012 года все подготовительные мероприятия будут завершены, будет подготовлена ко второму чтению в Государственной Думе соответствующая глава Налогового кодекса.

Законопроект предусматривает, что для налогоплательщиков - физических лиц и организаций – взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц будет введен новый местный налог на недвижимость. Основная новация – новый налог предполагается взимать с оценочной (рыночной) стоимости объектов налогообложения.

Однако введение нового налога в ближайшее время затруднительно из-за ряда нерешенных проблем технического, административного, социального характера. Кроме того, ряд экспертов высказывает предположение, что введение данного налога может неоднозначно сказаться на местных бюджетах. Так, для бюджетов городов (городские округа, городские поселения), скорее всего, законодательная новация приведет к увеличению налоговых поступлений. Однако бюджеты сельских территорий в ближайшие годы едва ли смогут увеличить свои доходы за счет этого налога из-за низкой платежеспособности населения. Согласно имеющимся данным³², в сельской местности проживает порядка 40% всего малоимущего населения страны.

Помимо усиления роли местных налогов, предлагается закрепить за местными бюджетами на долговременной основе дополнительные отчисления от федерального налога на доходы физических лиц – сейчас самого финансовоемкого налога для местных бюджетов и наиболее равномерного распределенного налога. Кроме того, предлагается принять решение о взимании данного налога по месту жительства налогоплательщика. Предусмотренный в настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, а также увеличивает различия в уровне социально-экономического развития муниципальных образований.

С нашей точки зрения, только комплекс мер, направленных на усиление налоговой автономии муниципальных образований, позволит улучшить ситуацию с финансовым обеспечением их расходных полномочий.

Для муниципальных образований в сфере межбюджетных отношениях важны следующие условия: обязательный переход на трехлетнее планирование; максимальное исключение субъективного фактора при определении размеров финансовой помощи с вышестоящих уровней; расчет трансфертов должен осуществляться на основании нормативов (а в будущем – социальных стандартов). Благотворен для целей бюджетной самостоятельности муниципалитетов переход от субсидий, имеющих узкую целевую направленность, к блочным широкоцелевым трансфертам.

Фискальная и бюджетная политика государства должна быть выстроена таким образом, чтобы региональные различия субъектов Российской Федерации не служили препятствием в экономическом развитии муниципальных образований, находящихся на их территории. В этой связи целесообразно учитывать принципы Европейской Хартией местного самоуправления, где сказано, что «финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов».

Общая направленность всего комплекса мероприятий в конечном счете должна быть нацелена на усиление самостоятельности местного самоуправления, ведь «органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций»³³.