Аналитическое управление
| Вид материала | Анализ |
- Совет федерации федерального собрания российской федерации информационно-аналитическое, 1264.39kb.
- Аппарат Государственной Думы Аналитическое управление Аналитический вестник Выпуск, 907.99kb.
- Книга интервью. К.: Гп «Информационно-аналитическое агенство», 12.29kb.
- Международный конкурс «Энергия Будущего 2008» «ядерно-энергетические транспортные установки», 375.47kb.
- Проект положение о «Втором белгородском фестивале рекламы и дизайна», 122.3kb.
- Информационно-аналитический материал, 871.72kb.
- Региональная научно-практическая конференция 10-11 ноября 2011, 81.97kb.
- Проект положение о V белгородском Фестивале рекламы и дизайна 26-28 мая 2009 года, 107.01kb.
- Учебно-методический комплекс для студентов заочного обучения специальности экономика, 142.36kb.
- Конспект лекций по курсу «управление качеством», 1487.57kb.
В ближайшие годы роль таможенных пошлин и налога на прибыль в наполнении доходов федерального бюджета будет снижаться, а доля НДС и акцизов, напротив, будет возрастать.
Дефицит федерального бюджета запланирован в 2012 году на уровне 1,5% ВВП и будет покрываться за счет заимствований на внутреннем рынке и доходов от приватизации государственного имущества. Однако данные инструменты финансирования могут использоваться лишь при наличии благоприятной экономической конъюнктуры, на которую не следует рассчитывать, в случае наступления нового этапа мирового финансового и экономического кризиса. Размер ненефтегазового дефицита, то есть дефицита бюджета, который был бы в случае непоступления доходов от нефтегазового сектора, в 2012 году будет составлять 11% ВВП. Это является высоким показателем даже в сравнении со странами Европейского союза, входящими в зону евро (дефицит бюджета Греции по итогам 2010 года – 10,6%, Испании – 9,3%4).
Сохраняющаяся высокая зависимость федерального бюджета от нефтегазовых доходов, ставит расходные обязательства Российской Федерации в прямую зависимость от мировой конъюнктуры цен на энергоресурсы. По оценкам Министерства финансов, сбалансированный, бездефицитный бюджет при планируемых расходах гарантирован стране только при цене нефти не ниже 117 долларов за баррель. Если цена на нефть марки «Юралс» задержится на низких ценовых уровнях (в районе 60 долларов за баррель), а источники финансирования дефицита бюджета окажутся исчерпаны, возрастет вероятность неисполнения расходных обязательств федерального бюджета и, как следствие, секвестра государственных расходов.
С целью снижения этих рисков необходимо проведение структурных экономических реформ, реализация более активной государственной инвестиционной политики, проведение стимулирующей налоговой и бюджетной политики. Повышение доли ненефтегазовых доходов федерального бюджета должно стать одним из главных индикаторов успешности проводимых реформ в стране.
Глава 2. Расходные обязательства субъектов Российской Федерации и их финансовое обеспечение
2.1 Перераспределение полномочий между уровнями публичной власти
В Бюджетном послании Президента на 2012-2014 годы, в котором сформулированы основные цели и задачи бюджетной политики на ближайшую перспективу, указывается, что важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы. При этом среди приоритетных направлений отдельно выделяется обеспечение эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
В настоящее время данная задача является особенно актуальной, и поиск ее решения ведется на всех уровнях власти. Так, Президентом Российской Федерации 27 июня 2011 года было подписано соответствующее распоряжение о создании двух рабочих групп – по правовым вопросам перераспределения полномочий (под руководством Заместителя Председателя Правительства РФ Д.Н. Козака) и по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям (под руководством Заместителя Председателя Правительства РФ, полномочного представителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе А.Г. Хлопонина).
Следует также отметить, что Совет Федерации ФС РФ давно работает над проблемой эффективного перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, а 21 сентября 2011 года было вынесено Постановление о создании рабочей группы по подготовке предложений Совета Федерации по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. 2 ноября 2011 были подведены итоги работы верхней палаты по этому вопросу, а соответствующий документ с результатами был направлен в правительственную комиссию под руководством вице-премьера Дмитрия Козака. В частности, в итоговом документе представлены предложения по 35 полномочиям, которые регионы считают необходимым передать на федеральный уровень, и по 44 полномочиям, которые предлагается передать с федерального на региональный уровень. В дальнейшем работу планируется вести над уточнением межбюджетных отношений. При этом подчеркивается, что все передаваемые регионам полномочия должны обеспечиваться постоянными финансовыми источниками для полноценной реализации этих полномочий.
2.2 Текущее состояние сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
Проводимая в последние годы бюджетная политика была в основном ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов в федеральном бюджете. При этом были достигнуты определенные успехи в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета, в то время как дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов усиливалась с каждым годом.
Принцип сбалансированности бюджета является основополагающим принципом бюджетной системы России, в соответствии с которым объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита. Однако по данным Министерства Финансов в 2008 году лишь 3 субъекта РФ смогли обеспечить свои расходы собственными доходами. В 2009 году число таких субъектов сократилось до 2, а в 2010 – только Ямало-Ненецкий автономный округ смог обеспечить сбалансированность своего бюджета собственными средствами. Поддержание сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ обеспечивается искусственным способом посредством предоставления региональным бюджетам межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Причем у большей части субъектов доходы (без учета безвозмездных поступлений) составляют менее 70% от расходов. Так, в 2010 году у 35 субъектов РФ доходы составили от 50 до 70% величины расходов, а 15 субъектов не смогли обеспечить и половину своих расходов. Это свидетельствует о значительном дисбалансе между возложенными на субъекты полномочиями, а также связанными с ними расходными обязательствами и соответствующими собственными источниками финансирования.
Значительную часть предоставляемых субъектам РФ трансфертов составляют дотации из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В 2006 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 65 регионов, в 2007 г. – 67, а в 2010 г. их стало 71. Общий объем предоставляемых бюджетам субъектов РФ средств из Федерального фонда поддержки регионов в 2006 г. составил 228,9 млрд. руб., в 2007 г. – 261,3 млрд. руб., в 2008 г. – 328,6 млрд. руб., в 2009 г. – 373,9 млрд. руб., в 2010 г. – 396,9 млрд. руб. Все это свидетельствует о нарастании за последние годы зависимости бюджетов субъектов РФ от средств федерального бюджета, снижении их самостоятельности.
2.3 Планируемые изменения в сфере межбюджетных отношений
Согласно закону «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (далее – «Закон»), одобренному Советом Федерации 24 ноября 2011, общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов РФ, в 2012 году по сравнению с предыдущим годом снижается на 10,8%, а в 2013 – 2014 годах - на 14,6% и на 6,2% соответственно. Доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов будет увеличиваться с 39,1 % в 2012 году, до 43,4% в 2013 году и до 45,4% в 2014 году. Так, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ составят в 2012 - 2014 годах по 397,0 млрд. руб. в год, что соответствует уровню 2010 – 2011 годов.
Объем предоставляемых бюджетам субъектов РФ субсидий и субвенций в 2012 – 2014 годах будет снижаться. При этом значительно изменится объем субсидий – их доля в общем объеме межбюджетных трансфертов будет уменьшаться с 37,9% в 2012 году, до 31,5% в 2013 году и до 27,5% в 2014 году. Объем предоставляемых регионам субвенций снизится незначительно, их доля увеличится в общем объеме с 20,1% в 2012 году, до 21,5% в 2013 году и до 23,7% в 2014 году. Снизится и объем иных межбюджетных трансфертов.
Комитетом Государственной Думы ФС РФ по делам Федерации и региональной политике в официальном отзыве на проект Закона отмечается, что такая тенденция снижения общего объема трансфертов и роста доли дотаций обусловлена необходимостью обеспечения большей самостоятельности органов власти субъектов РФ и повышению их ответственности за результаты деятельности (согласно «Бюджетному посланию Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 – 2013 годах»).
«Основными направлениями бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» в 2012 – 2014 годах прогнозируется ежегодный рост доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Так, согласно прогнозу, объем доходов в 2014 году увеличится по сравнению с 2011 годом на 21,9% (доходы без учета межбюджетных трансфертов увеличатся на 34,2%), а расходов – на 21,2% соответственно. Тем не менее, бюджеты субъектов в 2012 - 2014 годах будут исполнены с дефицитом. Увеличение доходов бюджетов субъектов РФ прогнозируется в основном за счет роста поступлений налоговых и неналоговых доходов, то есть собственных доходов субъектов.
При этом «Основными направлениями бюджетной политики
на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» отмечается, что, несмотря на стабильное восстановление экономики и увеличение собственной доходной базы субъектов РФ, исполнение их расходных обязательств в значительной степени зависит от финансовой помощи из федерального бюджета, а финансовое положение в среднесрочной перспективе характеризуется рядом рисков. О том, что предусмотренных Законом объемов межбюджетных трансфертов может быть недостаточно для исполнения расходных обязательств субъектов РФ в следующем году и в среднесрочной перспективе, отмечается и в отзыве Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике. Учитывая недостаточную аргументированность прогноза роста собственных доходов субъектов, а также снижение предусмотренного объема межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о возрастании риска неисполнения субъектами РФ своих расходных обязательств в полном объеме.
2.4 Причины дисбаланса бюджетов субъектов РФ и возможные меры по его сглаживанию
Среди основных причин дисбаланса бюджетов субъектов РФ можно выделить:
1) Существующее в настоящее время несоответствие расходных обязательств субъектов РФ, связанных с осуществлением переданных им полномочий, источникам их финансирования, а также концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете, что неизбежно приводит к необходимости использования межбюджетных трансфертов для перераспределения финансовых ресурсов. Такая ситуация не способствует мотивации органов власти субъектов РФ к наращиванию собственного бюджетного потенциала.
Безусловно, за последние годы в результате реформирования бюджетного законодательства наметились определенные положительные тенденции. Так, за 2000 – 2010 годы доходы бюджетов субъектов РФ в реальном выражении выросли более чем в 2 раза, а благодаря системе мер, стимулирующих проведение ответственной финансовой политики, практически в полном объеме производится стабильное исполнение расходных обязательств субъектов РФ. Целью дальнейшего развития бюджетной системы ставится обеспечение субъектов РФ необходимыми условиями и стимулами, которые способствовали бы развитию бюджетного потенциала регионов, снижению зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и росту самостоятельности. Однако с достижением этих целей связан ряд проблем.
2) Второй причиной является значительная дифференциация в уровне социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Достаточно велик разрыв между регионами в возможностях финансирования своих расходных обязательств, в том числе в социальной сфере. Принцип самостоятельности бюджетов, позволяющий органам государственной власти субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и выбирать цели расходования бюджетных средств, действует в полной мере только для субъектов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности. Происходящая концентрация доходов в высокоразвитых субъектах РФ приводит к возникновению необходимости перераспределения доходов для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Указанные субъекты выступают в роли доноров, что снижает их заинтересованность в дальнейшем развитии своего налогового и бюджетного потенциала.
Для дополнительного стимулирования деятельности субъектов РФ по наращиванию регионального налогового потенциала в «Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2012 – 2014» годах указано на необходимость предусматривать в федеральном бюджете на эти цели дотации в размере не менее 10 млрд. руб. ежегодно. Однако в федеральном бюджете предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 10 млрд. руб. на поощрение субъектов, обеспечивших наилучшие результаты в развитии предпринимательства, привлечении инвестиций, увеличении доходов бюджетов, только на 2012 год (но не на 2013-2014 годы).
3) Следствием предыдущей проблемы выступает проблема высокодотационных субъектов РФ. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, в 2010 году доля финансовой помощи в доходах консолидированных бюджетов регионов Северо-Кавказского федерального округа, за исключением Ставропольского края, составила более 60%:
в Чеченской Республике – 92,3%;
в Республике Ингушетия – 92,5%;
в Кабардино-Балкарской Республике – 58,4%;
в Республике Дагестан – 68,1%;
в Республике Северная Осетия – Алания – 70,4%;
в Карачаево-Черкесской Республике – 70,2%;
Причем обеспеченность расходов собственными доходами (без учета безвозмездных поступлений) Северо-Кавказского федерального округа не поднималась выше 40% уже более 5 лет, что свидетельствует о том, что направляемая финансовая помощь не способствует наращиванию бюджетного потенциала и развитию экономики округа. В связи с этим необходимо уделить особое внимание эффективности использования трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, в том числе обеспечить систему жесткого контроля над осуществлением государственных закупок. Источником наращивания бюджетного потенциала высокодотационных субъектов РФ может стать развитие бизнеса. Кроме того, другим фактором повышения поступлений в региональные бюджеты должна стать борьба с «теневым» сектором экономики. По оценке ряда экспертов, одной из причин высокой дотационности, в том числе Северо-Кавказского федерального округа, выступает именно «теневая» экономика. В ряде южных регионов неформальный сектор фактически вытеснил официальную экономику.
4) Региональные бюджеты остаются в значительной степени непрозрачными, отсутствует действенная система контроля качества управления государственными финансами. Это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, дальнейшему усилению дифференциации регионов.
Важным шагом в направлении решения этой проблемы стало принятие 7 февраля 2011 года Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Так, устанавливается, что контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля. При этом говорится, что он обладает независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Однако, учитывая, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, возникает опасение, что независимость данного органа будет в определенной степени ограничена.
В качестве дополнительных мер по повышению сбалансированности расходных полномочий и источников их финансирования, а также обеспечения большей устойчивости бюджетов субъектов РФ, рядом специалистов предлагается:
- продолжение работы по определению реального бюджетного потенциала субъектов РФ и развитию их производственных преимуществ;
- предоставление органам власти субъектов РФ более широких полномочий, в том числе, в части определения региональных налогов;
- адаптация бюджетных расходов к более низкому уровню доходов и дальнейшее повышение эффективности расходов;
- создание определенных резервов для покрытия непредвиденного дефицита бюджета.
Аналогичные предложения содержатся в «Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.» (одобрена Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р), положения которой органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано в своей деятельности учитывать.
Предполагается, что дальнейшие шаги по совершенствованию системы управления региональными финансами во многом будут связаны с готовностью проведения адаптации бюджетных новаций, предложенных на федеральном уровне. К таким новациям относятся, в частности, формирование так называемого программного бюджета и расширение практики внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти. Ожидается, что после соответствующих изменений в законодательстве субъектам РФ будет дана возможность определять целесообразность, порядок и сроки перехода от традиционного (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов) к программному (по долгосрочным и ведомственным целевым программам) формату составления и утверждения бюджета.
Глава 3. Расходные обязательства муниципальных образований и их финансовое обеспечение
3.1. Основные полномочия муниципальных образований
Результатом реформы местного самоуправления в России должна была стать самостоятельность органов местного самоуправления в исполнении возложенных на них полномочий, а также в формировании и исполнении собственных местных бюджетов5.
Правовой основой муниципальной реформы является Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон), который закрепил экономические основы местной власти и ее полномочия6.
Изначально Законом за муниципальными образованиями было закреплено от 20 до 27 вопросов местного значения, в зависимости от вида муниципального образования. В течение 2004-2011 годов первоначально установленный перечень полномочий регулярно дополнялся. К настоящему времени он существенно увеличен – более чем в полтора раза. Так, перечень вопросов местного значения муниципальных районов возрос с 20 до 34 пунктов, городских и сельских поселений с 22 до 36, городских округов – с 27 до 42 7.
Ключевыми полномочиями, которые закреплены за муниципальными образованиями являются: организация бюджетного процесса муниципального образования; распоряжение муниципальным имуществом; организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжение населения топливом; дорожная деятельность; вопросы транспортного, бытового, библиотечного обслуживания населения; создание условий для обеспечения населения услугами связи, торговли и т.п.
Кроме полномочий местного значения муниципальными образованиями осуществляются делегированные полномочия. В соответствии со статьей 19 Закона государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, являются полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Законом к вопросам местного значения. При этом отдельные государственные полномочия передаются только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации).
С середины 2000-х годов число переданных федеральных полномочий органам местного самоуправления возросло более чем вдвое. Так, если в 2005 году муниципальными образованиями осуществлялось 8 федеральных полномочий, то в 2008 году уже 218.
Также получила распространение практика наделения органов местного самоуправления обширными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. Так, в переходный период реформы местного самоуправления, тенденция ежегодного увеличения количества передаваемых на муниципальный уровень полномочий приобрела интенсивный характер. Например, за 3 года переходного периода реформы местного самоуправления (2006-2008 годы) в ряде регионов количество ежегодно передаваемых полномочий на местный уровень превышало 20 9. По сравнению с 2006 годом в 2008 году рост количества таких полномочий отмечался в Республике Бурятия в 18 раз (с 1 до 18), Ульяновской области – в 9 раз (с 1 до 9), Воронежской области – в 5 раз (с 1 до 5), Читинской области – в 4,2 раза (с 5 до 21), Ненецком автономном округе – в 4 раза (с 1 до 4) и в Новосибирской области – в 3 раза (с 2 до 6) 10.
По последним данным Счетной палаты, количество передаваемых субъектами на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий остается существенным. Также следует отметить различные подходы регионов к передаче своих полномочий органам местного самоуправления. Так, более 15 полномочий передано 4 субъектами Российской Федерации в 2009 году и 6 субъектами в 2010 году. В Забайкальском крае и Ярославской области за рассматриваемые годы количество ежегодно передаваемых полномочий превышало 15. В 2010 году 36 субъектов Российской Федерации увеличили количество переданных на муниципальный уровень государственных полномочий и 13 субъектов сократили. По сравнению с 2009 годом в 2010 году рост количества передаваемых государственных полномочий отмечался в Вологодской области - с 8 до 26, в Республике Дагестан – с 9 до 18, в Карачаево-Черкесской Республике – с 4 до 10 и Магаданской области - с 7 до 24. Снижение произошло в Московской области – с 10 до 4, в Калининградской области – с 11 до 5, в Республике Адыгея – с 6 до 3, в Самарской области – с 18 до 8, в Курганской области – с 18 до 13 11.
Установленные законодательством полномочия муниципальных образований должны определять направления и объемы расходования средств местных бюджетов.
3.2. Структура расходов муниципальных образований
По данным статистической отчетности, общий объем расходов бюджетов муниципальных образований, запланированный на 2011 год, составил 2852,2 млрд. рублей, что выше уровня 2010 года на 9,2% или 239,8 млрд. рублей. В структуре расходов местных бюджетов преобладают расходы на образование – 37,3%. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют 18,9%, на здравоохранение и спорт – 11,7%, на управление – 8,9%, на социальную политику – 8,7%.
Диаграмма 2. Структура запланированных расходов местных бюджетов в 2011 (уточненный план)12.
Анализ бюджетных расходов муниципальных образований показывает, что основная часть средств (более 70%), которыми располагают органы местного самоуправления идет на обеспечение обязательств государства и муниципальных образований в социальной сфере.
Анализ расходов в разрезе типов муниципальных образований показывает, что в бюджетах поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу. Что не может не сказаться на качестве исполнения возложенных на органы местной власти полномочий, на экономических перспективах данного типа муниципальных образований и уровне жизни населения. Притом, что удельный вес поселений среди всех муниципальных образований России составляет около 90%13.
Таблица 2. Структура расходов по типам муниципальных образований (млрд. рублей)14.
Виды расходов | Типы муниципальных образований | Всего | |||||
Городские округа | Муниципальные районы | Поселения | |||||
| Сумма | Удельный вес в объеме расходов по данному виду | Сумма | Удельный вес в объеме расходов по данному виду | Сумма | Удельный вес в объеме расходов по данному виду | ||
| Управление | 48,5 | 43,5% | 35,9 | 32,2% | 27,0 | 24,2% | 111,4 |
| ЖКХ | 93,2 | 58,1% | 29,7 | 18,5% | 37,4 | 23,3% | 160,3 |
| Образование | 251,1 | 49,3% | 254,1 | 49,9% | 3,8 | 0,7% | 509,0 |
| Культура | 18,3 | 34,1% | 18,2 | 34,0% | 17,1 | 31,9% | 53,6 |
| Здравоохранение и спорт | 72,4 | 56,5% | 53,1 | 41,4% | 2,7 | 2,1% | 128,2 |
| Социальная политика | 58,5 | 51,5% | 53,5 | 47,1% | 1,7 | 1,5% | 113,7 |
| Другие расходы | 46,4 | 41,9% | 53,4 | 48,2% | 10,9 | 9,8% | 110,7 |
| Всего расходов | 588,4 | 49,6% | 497,9 | 41,9% | 100,6 | 8,5% | 1186,9 |