Учебное пособие Москва, изд-во мгиу, 2010
| Вид материала | Учебное пособие |
- Учебное пособие Санкт- петербург 2010 удк 778. 5 Нестерова Е. И, Кулаков А. К., Луговой, 708kb.
- Учебное пособие по английскому языку Владимир 2010, 1766.14kb.
- Учебное пособие по обучению письменной речи на материале текстов экономического профиля, 1348.54kb.
- Учебное пособие Благовещенск Издательство бгпу 2010, 7595.36kb.
- Учебное пособие Краснодар 2010 бурда а. Г. Финансы лекции для экономистов, 106.18kb.
- Учебное пособие для студентов педагогических вузов Москва, 712.47kb.
- Г. Р. Державина академия управления и сервиса кафедра менеджмента и маркетинга учебное, 1147.35kb.
- Учебное пособие по дисциплине «Налоги и налогообложение» Для студентов Vкурса, обучающихся, 1688.66kb.
- Учебное пособие раскрывает происхождение и значение более 1000 учебных терминов, 1634.01kb.
- Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности, 527.56kb.
ТЕМА 6. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Вопрос 1. Законодательные основы федерального бюджета
Федеральный бюджет — ведущее звено бюджетной системы Российской Федерации, в котором аккумулированы основные финансовые ресурсы (налоги, государственный кредит, государственные расходы) страны. Федеральный бюджет является основным финансовым планом государства на финансовый год и плановый период, имеющий силу закона после его утверждения Федеральным Собранием и подписания Президентом Российской Федерации.
Право Российской Федерации на самостоятельный федеральный бюджет закреплено в Конституции РФ (ст. 71), а БК РФ детально регламентирует порядок его формирования и исполнения.
В соответствии с Конституцией РФ в стране избирается Федеральное Собрание России, Президент РФ, Правительство РФ, наделенные рядом государственных функций, в том числе бюджетными правами. Для управления народным хозяйством, исполнения законодательства, выполнения организационно-воспитательных и иных функций образуются органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, ведомства и др.).
Для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий в Российской Федерации формируется централизованный финансовый (денежный) фонд — федеральный бюджет РФ, что закреплено в Конституции Российской Федерации.
В ст. 71 Конституции Российской Федерации записано: «В ведении Российской Федерации находятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития». Через федеральный бюджет осуществляется распределение и перераспределение внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, осуществляется финансирование общегосударственных органов власти, науки, искусства, образования, обороноспособности и т. д.
Вопрос 2. Макроэкономическое развитие и основные
параметры Федерального бюджета РФ
Федеральный бюджет РФ вместе с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в прямой связи отражает состояние и тенденции развития российской экономики. Темпы развития экономики выступают единственным источником формирования федерального бюджета и его параметров на каждый очередной финансовый год и на длительную перспективу.
В 2007 году разработка параметров федерального бюджета впервые осуществлялась на среднесрочный трехлетний период 2008–2010 гг. Формирование основных характеристик федерального бюджета на эти годы основывалось на положениях бюджетной стратегии на среднесрочную перспективу, изложенных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2008–2010 годах», утвержденном Правительством РФ Перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007–2009 гг., а также в Сценарных условиях социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на тот факт, что и перспективный финансовый план, и федеральный бюджет РФ формируются на фоне тенденции затухания темпов роста ВВП. Эта тенденция наметилась ещё в 2004 г и продолжит усугубляться. Затухающие темпы роста ВВП объясняются, прежде всего, тем, что фактор внешнеэкономической конъюнктуры, в значительной степени определявший высокие темпы роста в предшествующие годы, заметно снижается. Это связано в основном с уменьшением темпов роста цен и физических объемов товаров российского экспорта (рис 6.1).
Рис 6.1
Динамика соотношения роста ВВП и внешнего спроса
Поэтому важный фактор, который необходимо учитывать при оценке стратегических ориентиров бюджетной политики на долгосрочную перспективу, — это предстоящее снижение бюджетных поступлений вследствие изменения рыночной коньюктуры в отношении нефти и газа. Базовый сценарий динамики мировых цен на нефть предполагает их снижение. Если средняя цена экспортируемой нефти в 2006 г. составляла 61 долл. за баррель, то в 2007 г. она снизилась до 55 долл. В 2008–2009 гг. произошло ослабление спекулятивной составляющей коньюктуры до 40 $ за баррель, а так же наметился рост инвестиций и ввод дополнительных мощностей нефтедобычи и нефтепереработки, что дополнительно резко снизило экспортные возможности Российской Федерации.
В отличие от прошлых лет динамика добычи и особенно экспорта нефти будет значительно отставать от темпов роста ВВП. Даже после ввода в действие новых трубопроводов на Севере и Юге европейского континента, нефтяной сектор перестанет быть основным двигателем экономического роста. Темпы роста нефтедобычи в дальнейшем составят в среднем до 2% в год против 9 Динамика соотношения роста ВВП и внешнего спроса 11% в 2002–2004гг.
Это приведёт к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП с 21% до 14,9%. Такой прогноз обосновывается Минэкономразвития РФ.
Замедление темпов добычи нефти в 2008–2010 гг. будет обусловлено:
— снижением эффективности добычи нефти за счёт ухудшения качества сырьевой базы и перемещением добычи на отдалённые северные территории;
— недостаточной активностью частных нефтяных компаний в использовании ими своих финансовых ресурсов в условиях частнокапиталистической собственности.
Результатом таких тенденций станет фактор постоянного сокращения доходной части федерального бюджета. Поступления от нефтегазового сектора в 2005г. обеспечивали 50% доходов в федеральный бюджет и 38% – в консолидированный бюджет. В связи с разразившимся в 2009г. мировым экономическим кризисом, доля нефти и газа в доходах федерального бюджета упала до 14%.
Согласно долгосрочному прогнозу, к 2025 году поступления в федеральный бюджет могут сократиться даже при сохранении высоких цен на нефть в 50-60$ до уровня менее 4% ВВП. Этот правительственный прогноз не учитывает ещё одно важное обстоятельство. Правительство исходит из условий бескризисного сценария развития капиталистической экономики России. Однако смена социализма на капитализм вогнала российскую экономику в систему периодически повторяющихся экономических кризисов, т.е. резких спадов производства. До 2025 г. российской экономике придётся испытать как минимум ещё два кризиса.
Другим важным обстоятельством в снижении бюджетных возможностей РФ является прогнозируемое изменение в качестве экономического роста российской экономики. Это проявится в замедлении процесса снижения конкурентоспособности российской экономики и будет определяться прежде всего сокращением разрыва между темпом роста импорта и темпом роста отечественного производства, и сближением темпов роста производительности труда и заработной платы. Жизненный уровень подавляющей части населения не настолько высок, чтобы удалось заморозить заработную плату.
Графически эта тенденция выглядят следующим образом (рис. 6.2).
Рис 6.2
Динамика роста импорта и отечественного производства
Анализ основных экономических показателей позволяет сделать вывод о том, что динамика снижения качественных соотношений сама по себе демонстрирует угасающий темп, т.е. сближение идёт не в сторону роста качественных характеристик, а в сторону их подавления. Не понятен лишь нарочитый оптимизм, с которым преподносится прогноз до 2025 г. со стороны властей РФ. Вместо того чтобы активно наращивать темпы роста производительности труда и обновления производства, Правительство РФ делает акцент на интенсификацию расходов бюджетов на другие цели.
Вопрос 3. Основные параметры трёхлетнего федерального бюджета на 2008–2010гг.
Основные показатели федерального бюджета на эти годы приведены в табл. 6.1. расчёты сделаны в соответствии со среднесрочной правительственной программы социально-экономического развития РФ.
Таблица 6.1
| Показатели | 2006 | 2007 | 2008. | 2009 | 2010 |
| ВВП, темп роста | 106,1 | 105,7 | 105,7 | 105,8 | 105,2 |
| Индекс потребительских цен | 9,0 | 8,0 | 7,0 | 6,5 | 6,0 |
| Производство промышленной продукции, темп роста, % | 103,9 | 105,2 | 105,1 | 104,8 | 5,2 |
| Инвестиции в основной капитал, млрд. руб. | 110,9 | 109,3 | 108,2 | 107,7 | 107,7 |
| Реальные располагаемые доходы населения | 110,1 | 109,8 | 109,1 | 108,0 | 107,5 |
| Доходы федерального бюджета, всего, % ВВП | 22,8 | 21,5 | 20,4 | 19,3 | 18,07 |
| Расходы федерального бюджета, % ВВП | 16,39 | 17,46 | 17,04 | 16,77 | 17,1 |
При формировании проекта перспективного финансового плана РФ основными задачами бюджетной политики стали:
— последовательное снижение темпов инфляции;
— обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочной перспективе;
— продолжение политики аккумуляции «конъюнктурных» доходов бюджета;
— повышение результативности бюджетных расходов, строгий отбор принимаемых обязательств;
— разработка трехлетнего федерального бюджета в увязке с показателями среднесрочного финансового планирования.
Это означает, что никаких новых задач в области государственного финансового регулирования инвестиционных и инновационных стратегий, обеспечивающих новое качество и активизацию темпов роста российской экономики, Правительство РФ, к большому сожалению, перед собой не ставит.
Однако кроме риска недополучения конъюнктурных бюджетных доходов для трехлетнего бюджета существует целый ряд экономических рисков внутреннего характера.
Внимание читателей хотелось бы обратить ещё на следующее удручающее обстоятельство. На фоне замедления экспорта нефти и газа и резкого снижения мировых цен усиливается риск ухудшения бюджетной обеспеченности из-за неадекватности инвестиционной политики в Российской Федерации и, как следствие, снижения конкурентоспособности промышленной и сельскохозяйственной продукции.
В этом смысле настораживают две нерешённые задачи. Во-первых, инвестиции идут в основном в фондовый рынок, в спекулятивные ценные бумаги и в значительной доле за рубеж, в т.ч. в госбюджет и финансовые пирамиды США, во-вторых, несмотря на высокие темпы роста инвестиций в 2008г. (13,7%), Россия остаётся страной с очень низким темпом накопления основного капитала (основных производственных фондов) — всего 18% ВВП против 25–30% в развитых странах. В развивающихся странах эти показатели доходят до 40–45%. При этом накопление капитала происходит в основном в ТЭКе при полном отсутствии обновления основного капитала в машиностроении и других высокотехнологичных отраслях.
Вызывает одобрение лишь тот факт, что в трёхлетнем федеральном бюджете впервые внимание уделяется проектам с использованием новых механизмов государственно-частного партнёрства через средства Инвестиционного фонда РФ. Поскольку опыт многих стран свидетельствует о том, что такие механизмы не всегда приводят к положительным результатам, то необходимы очень серьёзные организационно-технологические проработки со стороны Правительства РФ, чем оно упорно не желает заниматься в виду отсутствия планирующих органов. Кроме того, для успешной реализации указанных проектов нет достаточной законодательной базы и механизмов контроля и аудита.
Основными отличительными особенностями федерального бюджета на 2008–2010 гг. являются:
— его планирование и утверждение на трехлетний период в форме закона;
— изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета;
— выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений.
Необходимость внедрения в практику бюджетного процесса перспективного финансового планирования не вызывает сомнения, и не только потому, что среднесрочные финансовые прогнозы разрабатываются практически во всем мире, но и потому, что потребности развития бюджетного планирования обусловлены необходимостью определения финансовых возможностей государства на текущий год и на ближайшие годы, что оказывает сильное влияние как на возможности развития (масштаб инвестиционных процессов), так и на условия формирования и осуществления бюджетной политики, ориентированной на долгосрочные стратегические цели социально-экономического развития государства.
Вопрос 4. Расходные обязательства федерального бюджета Российской Федерации
Постоянное наполнение федерального бюджета и его увеличение необходимо для исполнения расходных обязательств РФ, возникающих в результате:
— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
— заключения РФ или от имени РФ договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе:
а) субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета,
б) субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ.
Основными приоритетами расходных обязательств федерального бюджета являются следующие:
— увеличение непроцентных расходов федерального бюджета;
— предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней;
— обеспечение сбалансированного бюджета Пенсионного фонда РФ;
— финансирование национальной обороны;
— финансирование правоохранительной деятельности;
— погашение государственного долга РФ;
— формирование Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;
— борьба с бедностью и ликвидация иных очагов социального неблагополучия;
— обеспечение безусловной выплаты заработной платы и выполнения финансовых обязательств перед населением;
— повышение жизненного уровня работников организаций бюджетной сферы;
— финансирование приоритетных национальных программ;
— повышение результативности бюджетных расходов;
— оказание поддержки в рамках федеральных программ, проводимыми на региональном уровне мероприятиям по оказанию государственной социальной помощи малоимущим гражданам и многодетным семьям, по передаче детей-сирот и детей, оставшихся без родителей, в приёмные семьи, по борьбе с детской безнадзорностью и беспризорностью.
ТЕМА 7. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ПРОФИЦИТ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ
Вопрос 1. Понятие дефицита бюджета и его классификация
Одной из главных целей государственной финансовой политики является макроэкономическая стабилизация. Она может достигаться использованием таких бюджетных инструментов, как налоги, государственные расходы, бюджетный дефицит. Степень воздействия этих инструментов на экономический рост и стабильность является предметом дискуссии много лет. Теоретически можно выделить три состояния бюджета: сбалансированное, дефицитное и профицитное. Бюджетный дефицит – это превышение расходов бюджета над его доходами. И наоборот, превышение доходов бюджета над расходами есть профицит бюджета. Бюджет может быть также сбалансированным, т. е. когда расходы бюджета равны доходам.
В последние годы практически во всех развитых странах имеет место бюджетный дефицит. Если в США с 1998 по 2000 г. имел место профицит федерального бюджета, то, начиная с 2001 г. — дефицит. Дефицит федерального бюджета США за 2003–2004 бюджетный год составил $412 млрд., за 2004–2005 г. — $318 млрд., за 2005–2006 г. — $248 млрд., за 2006–2007 бюджетный год — $339млрд. В СССР отношение к бюджетному дефициту было однозначно отрицательным: считалось, что бюджетные дефициты характерны только для капиталистических стран. На практике также проводилась политика сбалансированности бюджетов, которая не являлась результатом финансовой политики государства, а носила волюнтаристский характер и не всегда приносила удовлетворительные результаты. Но попытка формирования финансового механизма обеспечения сбалансированности бюджетов и в капиталистических странах также не даёт положительных результатов. Общепризнанной практикой в мире стали дефицитные бюджеты, обеспечиваемые эмиссией бумажных денег, займами и повышением налогов с населения и бизнеса.
Классификация дефицита бюджетом может быть самой разнообразной. По отношению к плану выделяют плановый и фактический дефициты бюджета. При принятии закона (решения) о бюджете на очередной год устанавливается плановый дефицит или профицит. По результатам исполнения бюджетов величина дефицита может быть больше или меньше, но может возникнуть и профицит. Такая ситуация чаще всего имеет место в региональных бюджетах. Так, например, при принятии закона о бюджете Республики Татарстан на 2006 г. в декабре 2005 г. был установлен бюджетный дефицит на 2006 г. в сумме 1792,9 млн. руб. Фактически же бюджет Республики Татарстан в 2006 г. был исполнен с превышением доходов над расходами.
По степени учета конъюнктурных доходов бывают скрытый (латентный) и реальный дефициты бюджета. Латентный дефицит представляет собой разность между расходами и доходами за вычетом конъюнктурных доходов бюджета, т. е. доходов, полученных в связи с ростом цен на нефть, газ, и другие факторы, влияющие на показатели доходов бюджета.
По отношению к уровню бюджета могут быть дефициты федерального, региональных, местных бюджетов. Как правило, обсуждается проблема дефицита федерального бюджета. Меньшее внимание уделяется дефицитам региональных и местных бюджетов. Вместе с тем именно местные бюджеты чаще всего являются дефицитными. По характеру возникновения разделяют случайный (чрезвычайный) и действительный дефициты. Случайный, или чрезвычайный, дефицит возникает в периоды внезапных событий, которые требуют крупных незапланированных расходов.
В зависимости от периодичности возникновения различают постоянный, циклический и временный дефициты. Циклические дефициты возникают в отдельные периоды экономического цикла в результате проведения антикризисной политики государства. В периоды экономического спада правительство может принимать бюджеты с дефицитом для стимулирования экономического роста. Временные дефициты возникают в течение года в результате кассовых разрывов между поступлением доходов и текущими расходами. По степени переложения на будущие поколения может быть переложимый и непереложимый бюджетный дефицит. Последствием долгового финансирования дефицита бюджета является его переложение на будущее поколение. По степени учета процентных выплат по обслуживанию государственного или муниципального долга различают первичный (рабочий или структурный) и вторичный дефициты. Дефицит бюджета без учета процентных выплат по обслуживанию государственного или муниципального долга называют первичным, с учётом — вторичным. По способу воздействия на социально-экономические процессы различают активный и пассивный дефициты бюджета. Активный дефицит связан с дефицитным бюджетом развития экономики, пассивный — с бюджетом текущих расходов.
В последние годы министр финансов РФ А. Л. Кудрин использует понятие «нефтегазового баланса», в соответствии с которым возникают понятия ненефтяного бюджетного дефицита (читайте внимательно) или профицита. Ненефтяной бюджетный дефицит — это превышение расходов бюджета над ненефтяными доходами (за вычетом ассигнований, связанных с нефтегазовой отраслью). Станет ли этот тезис научным и будет ли он признан вкладом в науку о бюджете, покажет будущее. Мировой экономический кризис 2008–2009гг. опровергает вывод российского министра.
За 2002–2007гг. ненефтегазовый дефицит в среднем составлял 3,5% ВВП, или 4,5% ненефтяного ВВП. По прогнозам финансового плана на 2007-2009гг. профицит бюджета в 2007г. должен был составлять 4,5% ВВП, в 2008г. — 3,3%, в 2009г. — 2,5% ВВП. Однако кризис в российской экономике (2008–2009гг.) опрокинул эти расчёты. В марте 2009г. Федеральное Собрание РФ утвердило новый вариант федерального бюджета на 2009г. с дефицитом (вместо профицита в 2,5%) в 7,8% ВВП.
Тем не менее, в соответствии с ФЗ от 26.04.2007г. в БК РФ внесена новая статья 96.7 «Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета», которая вступила в силу с 1 января 2008г. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета в трактовке БК РФ представляет собой разницу между объёмом доходов федерального бюджета из доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объёмом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году. Таким образом, в федеральном бюджете РФ появились впервые в мировой практике — Резервный фонд (ст. 96.9) и Фонд национального благосостояния (ст. 96.10). Федеральный закон от 26.04.2007г. № 63-ФЗ устанавливает ограничения на ненефтегазовый дефицит в 4,7% ВВП, которые должны вступить в силу с 1 января 2011г. Теперь в связи с кризисом эти ограничения оказались ненужными.
Вопрос 2. Источники финансирования дефицита
федерального бюджета
ФЗ от 26.04.2007г. № 63 установил источники финансирования дефицита бюджетов всех уровней. Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются следующие:
— разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг РФ, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;
— разница между средствами, полученными от возврата бюджетных кредитов за счёт средств целевых иностранных кредитов (заимствований и предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счёт средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
— разница между средствами, полученными от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд), и суммой представленных внутри страны прочих кредитов;
— разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
— разница между полученными и погашенными кредитами на территории Российской Федерацией в валюте Российской Федерации;
— разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;
— изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;
— иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.
В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
— поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации;
— поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение;
— курсовая разница по средствам федерального бюджета;
— объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;
— разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;
— разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;
— прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.
В состав источников финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
— разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
— разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;
— разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций.
В состав иных источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
— объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;
— разница между средствами, поступившими в федеральный бюджет в погашение основного долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, и средствами, направленными на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
— прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
Вопрос 3. Профицит федерального бюджета
Профицит означает превышение доходов над расходами бюджета. В БК РФ статья, регламентирующая профицит бюджета, отсутствует. В то же время в БК есть статья 232, касающаяся использования доходов, утверждённых законом (решением) о бюджете. В соответствии с этой статьёй доходы, фактически полученные при исполнении федерального бюджета сверх утверждённого федеральным законом объёма доходов без учёта нефтегазовых доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (когда утверждался БК РФ со статьей 232 нефтегазовых доходов не было в реальности) могут направляться Министерством финансов РФ без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на:
— замещение государственных заимствований;
— погашение государственного долга РФ;
— исполнение публичных нормативных обязательств РФ в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном п.3 ст. 217 БК РФ.
Профицит федерального бюджета РФ, названный «ненефтегазовым бюджетным дефицитом», фактически формировался в РФ с 2002 г. за счёт доходов от высоких мировых цен на нефть и другое минеральное сырьё. Однако обрушение цен на нефть сделало текущий федеральный бюджет дефицитным почти на одну треть. В марте 2009 г. федеральный бюджет был переутверждён по доходам в сумме 6 триллионов, а по расходам в 9 триллионов рублей.
Вопрос 4. Резервный фонд и Фонд национального
Благосостояния
В 2007 г. финансовая политика Правительства Российской Федерации в отношении использования нефтегазовых доходов стала корректироваться. Во-первых, 26 апреля 2007 г. Федеральным законом № 63-ФЗ были внесены поправки в БК РФ, касающиеся, в том числе нефтегазовых доходов федерального бюджета. Введена новая гл. 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета». Во-вторых, впервые за много лет Федеральный закон о федеральном бюджете был принят не в декабре, а в июле 2007 г. с учетом поправок, внесенных Федеральным законом № 63-ФЗ. В-третьих, принят на 3-летний период Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» от 24.07.2007 г. № 198-ФЗ.
К нефтегазовым доходам федерального бюджета Федеральный закон № 63-ФЗ относит доходы от уплаты:
— налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
— вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
— вывозных таможенных пошлин на газ природный;
— вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
Начиная с 2008 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета России используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда. Величина нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год утверждается федеральным законом о федеральном бюджете в абсолютном размере, исчисленном как 3,7% прогнозируемого на соответствующий год объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете. Это ограничение, как уже ранее отмечалось, вступит в силу 1 января 2011 г. Объем нефтегазового трансферта на 2008 г. предусматривался в сумме 2135,0 млрд. руб., на 2009 г. — 2451,1 млрд. руб., на 2010 г. — 2285,1 млрд. руб.
Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта. Федеральным законом о федеральном бюджете устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Нормативная величина Резервного фонда на 2008 г. — 3500,0 млрд. руб., на 2009 г. — 4456,5 млрд. руб., на 2010 г. — 5078,1 млрд. руб.
Резервный фонд формируется за счет:
— нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта, при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;
— доходов от управления средствами Резервного фонда.
В случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в размере, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения указанного трансферта. Законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации.
Министерство финансов РФ в ходе исполнения федерального бюджета вправе в установленном Правительством РФ порядке использовать без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета.
Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению, и формируется за счет:
— нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) своей нормативной величины;
— доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.
Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком РФ, Фонда национального благосостояния — Центральным банком Российской Федерации и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством РФ. Управление средствами Резервного фонда в целях обеспечения стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.
Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:
— долговые обязательства иностранных государств и иностранных государственных агентств;
— долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;
— депозиты в иностранных банках и кредитных организациях.
Требования к финансовым активам, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств Резервного фонда устанавливаются Правительством РФ.
Учет и отчетность по операциям с нефтегазовыми доходами федерального бюджета. Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке РФ. В Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в срок до 1-ого февраля текущего финансового года зачисляются остатки средств федерального бюджета на начало текущего финансового года, соответствующие объему поступлений нефтегазовых доходов в декабре отчетного финансового года:
— в Резервный фонд — в объеме, не превышающем разницы между нормативной величиной Резервного фонда в отчетном финансовом году и его накопленным объемом на конец отчетного финансового года;
— в Фонд национального благосостояния — в объеме указанных остатков, уменьшенных на сумму перечислений в Резервный фонд.
Расчеты и перечисления средств в связи с формированием и использованием в соответствии с БК РФ нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляются Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ.
В параметрах федерального бюджета на 2008–2010 гг. прослеживается тенденция к существенному сокращению профицита. Соответственно несколько снижаются отчисления в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Наличие двух столь значимых и объемных фондов инициирует бурную полемику, как в среде практиков, так и в среде ученых-экономистов по вопросу: насколько обоснованно формирование этих фондов при столь существенном неравенстве субъектов РФ по доходам, развитию инфраструктуры, уровню социальных услуг, жилищному строительству и т. д.? За этой полемикой студенты имеют возможность наблюдать с помощью средств массовой информации.
Вопрос 5. Государственный долг Российской Федерации
К государственному долгу РФ относятся долговые обязательства страны перед физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.
Выделяют три составных элемента государственного долга: финансовый долг; условный долг (или вероятностные обязательства государства при поручительствах); административный долг.
Финансовый долг, являющийся основной компонентой государственного долга, представляет собой денежные обязательства государственного сектора, возникшие в результате одобренного государственными органами займа кредитных средств (в заранее установленной форме) и служащие привлечению средств для финансирования бюджетных расходов. В структуре финансового долга можно выделить две группы долговых обязательств, различающихся по критерию их оформления:
— денежные обязательства государства, возникшие в результате выпуска государственных долговых ценных бумаг;
— денежные обязательства государства, возникшие в результате заключения правительством страны кредитных договоров.
Соотношение между указанными группами государственных долговых обязательств отражает кредитоспособность государства, поскольку наличие в структуре государственного внешнего долга значительной доли долговых обязательств, оформленных ценными бумагами, свидетельствует о выгодности для государства заимствований в форме ценных бумаг, а также готовности инвесторов приобретать эти бумаги на конкурентном рынке.
Условный государственный долг представляет собой совокупность государственных долговых обязательств, которые возникают при предоставлении государственными органами финансовых гарантий. Его преимущество заключается в том, что реальная сумма, причитающаяся к погашению при нормальном развитии событий, не возникает (поскольку выдача государственных гарантий по какой-либо задолженности влечет платежи только при нарушении должником своего обязательства), но финансовые ресурсы в экономику привлекаются.
Административный долг представляет собой просроченные обязательства государства по осуществлению бюджетных расходов. Его основное отличие от финансового и условного долгов заключается в том, что административный долг является следствием неисполнения (или несвоевременного исполнения) государством своих бюджетных обязательств.
Таким образом, государственный долг представляет собой достаточно неординарное финансовое явление, одной из характерных особенностей которого является множественность механизмов формирования. Это позволяет дать следующее определение: под государственным долгом следует понимать всю совокупность обязательств, выражающих отношения между государством, выступающим в роли заемщика, и физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), выступающими в роли кредиторов, по поводу объема и условий использования и возврата денежных ресурсов, привлеченных как с использованием кредитного механизма, так и в результате неисполнения государством принятых на себя бюджетных обязательств.
Хорошо известно, что любыми процессами в экономике необходимо управлять. Управление осуществляется и государственным долгом. В РФ оно осуществляется Правительством в пределах полномочий, установленных Федеральным Собранием РФ.
Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщиком для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Федерации. От имени Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ ответственный федеральный орган исполнительной власти.
Федеральное Собрание РФ законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждает предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований Федерации.
Так, например, в федеральном бюджете на 2007 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января 2008 г. предусмотрен по долговым обязательствам РФ в сумме 1363,2 млрд. руб. и верхний предел государственного внешнего долга РФ — в сумме 46,7 млрд. долл. США (или 36,3 млрд. евро).
Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию государственного внешнего долга РФ.
Правительство РФ имеет право осуществлять заимствования с превышением установленного законом предельного объема государственного долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного законом объема государственного долга. Правительство РФ вправе также осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного законом предельного объема заимствований, если при этом Правительство РФ осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.
Обычно страны-должники принимают все возможные меры, чтобы не попасть в положение безнадежных должников. Традиционная мера — выплата долгов за счет золотовалютных резервов, но, если эти резервы исчерпаны или ограниченны, ведётся поиск других путей.
Важное значение в управлении долгом имеет реструктуризация долга (консолидация) внешнего долга с согласия кредиторов. Под реструктуризацией долга понимается погашение долговых обязательств с согласия кредиторов с рассрочкой платежа (т. е. с принятием других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков погашения (пересмотр сроков платежей, списание части долга и т.д.)
Правительство РФ время от времени ведет переговоры о реструктуризации платежей по долгам с Лондонским клубом кредиторов, Парижским клубом кредиторов, Международным валютным фондом и Европейским банком развития и реструктуризации. В августе 2006 г. Россия полностью рассчиталась по долгам перед странами – членами Парижского клуба, выплатив 21,6 млрд. долл.
В Лондонском клубе объединились банки-кредиторы разных стран (примерно 600 банков).
В Парижском клубе объединились государства-кредиторы и фирмы-поставщики.
В целях управления государственным долгом и его снижения разрабатывается программа внешних заимствований, которая представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период с указанием цели, источников заимствований, сроков возврата, объёмов использованных средств по займу до начала финансового года и в текущем финансовом году.
В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США на весь срок займа. (Ст.108 БК РФ). Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований РФ федеральным законом о федеральном бюджете.
Разрабатывается также программа совместных государственных внутренних заимствований Российской Федерации субъектов РФ и муниципальных образований. Она представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на очередной финансовый год на покрытие дефицита (нефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств.
В России введена единая система учёта и регистрации государственных заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. В этих целях заведена государственная долговая книга Российской Федерации.
Приведём несколько статистических примеров по государственному долгу РФ. Правительство РФ в 90-х гг. заимствовало деньги без учёта масштабности долгов и возможности их возврата. Закончилось это дефолтом 1998 г. Государственных долг в 2000 г. составлял по внутренним заимствованиям — более 150 млрд. долл. США.
Во время обсуждения федерального бюджета на 2002 г. в Государственной Думе Минфином РФ были названы такие цифры платежей на перспективу по внешним долгам:
в 2001 г. — 14,2 млрд. долл.;
в 2002 г. — 14,2 млрд. долл.;
в 2003 г. — 19,6 млрд. долл.;
в 2004 г. — 16,0 млрд. долл.;
в 2003 г. — 18,0 млрд. долл.
Итого за 5 лет – 82,0 млрд. долл.
Напоминаем, что среднегодовой объём федерального бюджета по доходам за указанные годы составлял около 80 млрд. долл. Вместе с тем высокие мировые цены на нефть и так называемые нефтедоллары позволили России опередить сроки платежей по внешним заимствований и частично погасить долги досрочно.
В 2007–2009 гг. Минфин РФ запланировал разместить внутри страны и за рубежом ценные бумаги Российской Федерации на общую сумму 897 млрд. руб. Учитывая графики погашения долгов по выпускам ценных бумаг в предыдущие годы, государственный внутренний долг РФ увеличится с 1032,1 млрд. руб. до 1644,2 млрд. руб.