Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов местного самоуправления

Вид материала

Автореферат диссертации

Содержание На правах рукописи АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Савин Валерий Иванович Ведущая организация: Орловская региональная академия государственной службы Общая характеристика работы Степень научной разработанности темы исследования. Объектом исследования Предметом исследования Цели и задачи диссертационного исследования. Методологическая основа и методы исследования, источниковедческая база. Научная новизна диссертационного исследования Положения, выносимые на защиту Теоретическая и практическая значимость исследования Обоснованность и достоверность результатов исследования Апробация и внедрение результатов исследования. Структура и объем диссертации Содержание работы В первой главе Во второй главе В заключении диссертационного исследования ... Полное содержание

Подобный материал:

• Конституционно-правовые основы компетенции органов местного самоуправления в жилищной, 373.31kb.
• Примерный перечень сведений о деятельности органов местного самоуправления поселений, 52.82kb.
• «система государственного и муниципального управления», 16.97kb.
• М. В. Тарханов конституционно-правовая природа властных полномочий органов местного, 19.16kb.
• Конституцией Российской Федерации и действующим закон, 718.8kb.
• А. сикайло конституционно-правовые основы устава муниципального образования как учредительного, 421.59kb.
• Лекция №3 Возникновение и развитие местного самоуправления в России, 4157.13kb.
• Реферат по курсу "Правовые основы местного самоуправления", 254.67kb.
• Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного, 35.89kb.
• Лекция «Основы местного самоуправления», 78.42kb.

АКАДЕМИЯ

УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ

_____________________________________________________________________________

На правах рукописи

ГОНТАРЬ Светлана Геннадьевна


КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Специальность: 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

А в т о р е ф е р а т диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2008

А К А Д Е М И Я У П Р А В Л Е Н И Я М В Д Р О С С И И

_____________________________________________________________________________

На правах рукописи

ГОНТАРЬ Светлана Геннадьевна


КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Специальность 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2008

Диссертационное исследование выполнено

на кафедре конституционного и административного права

ГОУ ВПО «Орловский государственный университет»


Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Савин Валерий Иванович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Гончаров Игорь Владимирович


кандидат юридических наук

Матросов Аркадий Анатольевич

Ведущая организация: Орловская региональная академия государственной службы

Защита состоится « ___» ­­­___________2008 г., в 14 ч. 30 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, ауд. 404.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.


Автореферат разослан «____»_________2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 203.002.06

кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Важнейшим показателем преобразований в общественной жизни России является постоянное развитие правового регулирования основ местного самоуправления. Но в то же время оно свидетельствует и о нерешенности многих задач, значительная часть которых связана с недостаточно эффективным осуществлением правотворческой деятельности. Данное исследование отчасти позволит заполнить пробелы, имеющиеся в реализации правотворчества органами местного самоуправления. При этом важным представляется изучение истории становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления, выявление ее характерных черт и положительного опыта.

Проблема правотворчества актуальна не только потому, что местное самоуправление связано с осуществлением властных полномочий, а их регулирование осуществляется на федеральном и региональном законодательных уровнях, но и потому, что вопросы местного значения, которые призваны решать муниципальные акты, касаются непосредственно интересов и условий жизни населения.

Постоянное увеличение количества муниципальных правовых актов, усложнение правотворческой деятельности органов местного самоуправления создают определенные трудности, приводящие к тому, что нередко муниципальные акты противоречат федеральному и региональному законодательству. Однако задача соответствия правовых актов не может быть решена только путем усиления надзора за законностью правотворчества органов местного самоуправления и введением санкций или ограничением их права на самостоятельность и самодеятельность в осуществлении их правотворческой деятельности.

Еще в 2001 году в своем послании к Федеральному Собранию Российской Федерации президент России В.В. Путин обратил внимание на то, что муниципальное законодательство «очень низкого качества, перегружено и часто нелогично»¹. Назревшая необходимость совершенствования основ местного самоуправления явилась причиной разработки целого пакета нормативных актов, важное место среди которых занял Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² (далее - Федеральный закон 2003 г.). Несмотря на то, что указанный закон был принят в 2003 году, дата вступления его в силу постоянно откладывалась. И одна из главных причин этого – неподготовленность органов местного самоуправления к реализации данного закона. В том числе отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы, низкий уровень профессиональной, в частности, юридической, подготовки муниципальных служащих. В настоящее время большая часть статей вышеуказанного закона все же вступила в силу, но в полном объеме он будет действовать лишь с 2009 года. Заметим, что Федеральный закон 2003 года не совершенен, и подтверждением тому служит то факт, что в него уже внесены изменения и дополнения более чем двумя десятками нормативных актов. Таким образом, реформа местного самоуправления продолжается уже более пяти лет.

Вышеуказанный закон потребовал от органов местного самоуправления конструктивной правотворческой деятельности, принятия внушительного количества муниципальных правовых актов, но с этой задачей к 2005 г. не удалось справиться и половине всех субъектов Российской Федерации¹. В связи с этим актуальными становятся такие вопросы, как изучение сущности самой правотворческой деятельности, основных принципов ее осуществления. Повышение качества муниципальных правовых актов и снижение до минимума числа неэффективных – это постоянная задача субъектов правотворчества. В своем выступлении на заседании Совета по развитию местного самоуправления в феврале 2008 года президент России В.В. Путин обратил внимание на то, что «муниципалитетам надо добиваться большей результативности в осуществлении своих полномочий»². И это важно, в первую очередь, при осуществлении правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

В настоящее время правотворчество приобретает особенный смысл в качестве «единой, основанной на общих принципах, целеориентированной, планомерной, технологически обеспеченной нормообразующей деятельности», а его нормативное оформление требует наиболее рациональных средств, методов и инструментария³. Ведь качество правоприменения нового закона напрямую зависит от эффективности реализации органами местного самоуправления правотворческих полномочий, а правотворческая деятельность требует постоянной адаптации к местным условиям. И это объективная закономерность, на которую в различные периоды неоднократно обращали внимание исследователи.

Федеральный закон 2003 г. наделил органы местного самоуправления значительным кругом полномочий, что позволило проявить большую самостоятельность в реализации их правотворческой деятельности. Для повышения ее эффективности, полагаем, важно обобщить уже имеющийся положительный опыт правотворчества, выявить проблемные моменты и наметить пути их устранения как в самих органах местного самоуправления, так и при их взаимодействии с иными органами. Необходимо разработать общие правила, регулирующие создание, оформление, толкование правовых актов; выработать рекомендации для практических работников органов местного самоуправления по оптимизации правотворческой деятельности.

Степень научной разработанности темы исследования. Тема диссертационного исследования носит комплексный, многоплановый характер. Специфика работы заключается в необходимости изучения взаимоотношений между субъектами правотворческой деятельности, что требует обращения к таким разделам юриспруденции, как теория государства и права, философия права, конституционное и муниципальное право России. Исходя из этого, основу диссертационного исследования составил анализ специальной литературы, раскрывающей различные аспекты и актуальные проблемы правотворческой деятельности органов власти, что нашло свое отражение в трудах ученых XIX-XX веков: И. Андреевского, В.П. Безобразова, Л.А. Велихова, А. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, К.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазаревского, Г. Новоторжского, О.К. Нотовича и других.

Значительный вклад в изучение органов местного самоуправления и их правотворчества внесли и вносят современные ученые. Их работы посвящены разносторонним проблемам в области правотворчества (С.А. Авакьян, И.Л. Бачило, А.А. Белкин, С.В.Бошно, В.И. Васильев, А.Г. Грузнов, С.Л. Зивс, Т.Д. Зражевская, М.Ф. Казанцев, Н.В. Минюк, А.Н. Миронов, В. Мокрый, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, И.И. Шувалов, Е.А. Юртаева и многие другие). Теоретико-методологические основы органов местного самоуправления исследовали в своих трудах Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, В.Н. Бутылин, А.Б. Венгеров, В.Г. Вишняков, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гончаров, В.Т. Кабышев, Д.А. Ковачев, Г.Н. Комкова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Р.Х. Макуев, А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, В.И. Савин, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и ряд других ученых.

Вопросы правотворчества органов местного самоуправления стали предметом рассмотрения диссертационных исследований Л.А. Андреевой, Д.А. Баринова, А.С. Борисова, Н.П. Воронова, А.Е. Гавришева, Д.В. Иванова, Т.С. Масловской и других авторов.

На уровне субъектов, ведомств и Российской Федерации в целом, различные проблемы правотворческих отношений проанализированы в диссертациях С.М. Бекетовой, В.И. Гончарова, А.В. Кочеткова, В.Н. Лабутиной, Ю.В. Манаховой, В.М. Платонова, Д.Ю. Скуратова, Н.С. Соколовой, В.Ф. Сосенкова, А.В. Храмцова, Н.Н. Червякова и других исследователей.

Такое внимание к правотворческой деятельности свидетельствует о важности и сложности этой темы. Признавая огромный вклад ученых в изучение общей проблематики вопросов правотворчества, не умаляя значимости накопленного теоретического опыта, следует отметить необходимость ее дальнейшего изучения, разработки основных теоретических элементов понятия «правотворческая деятельность органов местного самоуправления», а также исследования имеющегося исторического опыта становления и развития самой правотворческой деятельности, ее конституционно-правовых и организационных основ и поиска новых путей ее оптимизации. Тем более, что практически все современные исследования проводились в период действия Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ (далее Федеральный закон 1995 г.). Его положения в настоящее время не действуют в связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 г., с учетом реализации которого и проведен анализ правотворческой деятельности органов местного самоуправления в настоящем исследовании.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при осуществлении правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Предметом исследования являются теоретические и нормативно-правовые основы регулирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования стало всестороннее изучение и раскрытие основных характеристик правотворческой деятельности органов местного самоуправления, выявление проблем при ее реализации и практические рекомендации по ее оптимизации.

В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании необходимо было решить следующие задачи:

- определить основные этапы становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления;

- уточнить понятие и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления;

- изучить систему конституционно-правовых принципов осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления и дать им характеристику;

- проанализировать организационно-правовые основы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, предложив уточненную классификацию ее стадий;

- исследовать пути взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении правотворческой деятельности;

- предложить новые пути оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Методологическая основа и методы исследования, источниковедческая база. С учетом направленности исследования активно применялись методы наблюдения взаимодействия муниципальных органов власти с государственными, описания явлений и процессов правовой действительности, а также моделирования путей оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Использовались как общенаучные методы: диалектический, анализа, синтеза и системный подход, так и частнонаучные: исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы исследования.

Для диссертации приоритетными явились принципы взаимосвязи общего и частного, исторического, логического, целостного и научного, что позволило раскрыть тему диссертации и решить поставленные задачи, а, следовательно, достичь намеченной цели.

В ходе настоящего исследования проанализированы следующие источники: Европейская Хартия местного самоуправления¹, Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральные законы 1995 и 2003 годов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормативно-правовые акты, документы и материалы государственных и общественно-политических организаций по проблеме правотворчества органов местного самоуправления, статистические и информационные материалы, судебная практика, периодическая печать, делопроизводственная документация органов власти, ресурсы глобальной информационной сети «Интернет», выступления государственных и политических деятелей в средствах массовой информации, на различных конференциях и семинарах, материалы негосударственных электронных правовых систем «Гарант» и «Консультант Плюс».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к изучению конституционно-правовых проблем становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации на основе изучения разнохарактерных и разновременных, в том числе и ранее не подвергавшихся анализу источников. Исследование правотворческой деятельности органов местного самоуправления осуществлялось в условиях реализации Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанный закон закрепил принципиально новые формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, в том числе в сфере правотворческой деятельности. Данное исследование является одной из первых работ, в которой на основе изучения практики реализации норм Федерального закона 2003 г. и уже имеющегося практического опыта правотворческой деятельности органов местного самоуправления, в том числе зарубежного, рассматриваются проблемные вопросы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления в новых условиях, формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере, определяются способы повышения эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту:

Анализ нормативно-правовых актов, научной литературы позволил объективно оценить существующую действительность и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:

1. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления является историческим продуктом развития органов местного самоуправления, в основе которого лежала объективная необходимость совершенствования общественных отношений, существовавших на уровне местного самоуправления в различные периоды исторического развития Российского государства.

2. Дается авторское определение правотворческой деятельности органов местного самоуправления, под которой понимаются организационно-правовые формы осуществления правотворчества, направленные на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральным и региональным законодательством и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом.

3. На эффективность осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления влияют два вида факторов – объективного и субъективного характера. К первым относятся условия, в которых органы местного самоуправления осуществляют свою правотворческую деятельность: политические, экономические, социальные, идеологические, организационно-волевые и другие. К числу вторых относится, прежде всего, уровень общей, профессиональной и правовой культуры соответствующих субъектов правотворческой деятельности на местном уровне (население муниципального образования, представительные, исполнительные и иные органы власти и их должностные лица).

4. Необходимость повышения эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления предполагает внесение соответствующих изменений в главу 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹, касающихся дополнительной регламентации правотворческих процедур на местном уровне: стадий, порядка создания и оформления муниципальных правовых актов.

5. Рассмотренные в работе различные формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти при решении вопросов местного значения, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления позволяют сделать выводы о взаимном влиянии правотворческой деятельности данных органов власти друг на друга.

6. На основании анализа правотворческой деятельности органов местного самоуправления предлагается авторский проект специального модельного акта «О правотворчестве в муниципальном образовании и правилах оформления муниципальных правовых актов», направленный на дальнейшее совершенствование этой деятельности.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правотворческой деятельности органов местного самоуправления как при рассмотрении конституционно-правовых, организационных основ, так и других аспектов. Ряд предложений и рекомендаций, содержащихся в настоящем диссертационном исследовании, направлен на совершенствование непосредственно правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а также их правотворчества в целом, т.е. они могут быть использованы в организации правотворческой деятельности органов местного самоуправления современной России.

Так, результаты исследования и разработанный модельный акт «О правотворчестве в муниципальном образовании и правилах оформления муниципальных правовых актов» могут быть использованы органами местного самоуправления муниципальных образований в процессе осуществления их правотворческой деятельности, могут быть внедрены в учебный процесс юридических вузов при преподавании дисциплин на кафедрах конституционного и муниципального права, а также специальных дисциплин, связанных с проблемами осуществления правотворчества.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается методологией проведенного исследования, базирующейся на системном и комплексном подходах к предмету исследования и на научных исследованиях по проблемам правотворчества органов местного самоуправления.

Результаты настоящего исследования основываются на объективном анализе российского опыта, федерального, регионального и муниципального законодательства и правоприменительной практики, на материалах и документах органов местного самоуправления (опубликованных и неопубликованных), государственных и иных организаций, на статистических данных и других источниках, относящихся к исследуемому вопросу.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права ГОУ ВПО «Орловский государственный университет».

Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования были изложены в тезисах выступлений на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научно-практических конференциях в Орловском государственном университете: «Проблемы нравственно-эстетического воспитании молодежи: современное состояние и перспективны» (2005 г.), в Орловском юридическом институте МВД России: «Правопорядок и безопасность в России: история и современность» (2004 г.), «Актуальные проблемы избирательного права и избирательного процесса» (2007 г.), «Юридическое образование, наука и практика: взаимодействие и перспективы» (2007 г.), в Орловском государственном институте искусств и культуры: «Проблемы подготовки специалистов социально-культурной сферы в реформировании профессионального образования в России» (2002 г.).

Предложения по итогам исследования и разработанный модельный акт «О правотворчестве в муниципальном образовании и правилах оформления муниципальных правовых актов» использованы Орловским городским Советом народных депутатов в процессе осуществления его правотворческой деятельности, а также при подготовке проектов муниципальных правовых актов по вопросам правового регулирования взаимодействия местных органов власти и Положения «О порядке принятия правовых актов Орловским городским Советом народных депутатов». Кроме того, результаты исследования и проект муниципального акта рекомендованы Орловским областным Советом народных депутатов для использования в осуществлении правотворческой деятельности органами власти муниципальных образований Орловской области, а также внедрены в учебный процесс Орловской региональной академии государственной службы при преподавании учебных дисциплин на кафедрах конституционного и муниципального права.

Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения (модельный акт «О правотворчестве в муниципальном образовании и правилах оформления муниципальных правовых актов»).