Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов местного самоуправления

Вид материала

Автореферат диссертации

Содержание Содержание работы В первой главе Во второй главе

Подобный материал:

• Конституционно-правовые основы компетенции органов местного самоуправления в жилищной, 373.31kb.
• Примерный перечень сведений о деятельности органов местного самоуправления поселений, 52.82kb.
• «система государственного и муниципального управления», 16.97kb.
• М. В. Тарханов конституционно-правовая природа властных полномочий органов местного, 19.16kb.
• Конституцией Российской Федерации и действующим закон, 718.8kb.
• А. сикайло конституционно-правовые основы устава муниципального образования как учредительного, 421.59kb.
• Лекция №3 Возникновение и развитие местного самоуправления в России, 4157.13kb.
• Реферат по курсу "Правовые основы местного самоуправления", 254.67kb.
• Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного, 35.89kb.
• Лекция «Основы местного самоуправления», 78.42kb.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы; определяются объект и предмет, цель и задачи исследования; характеризуется методологическая и теоретическая основа работы, ее научная новизна; формулируются основные положения, выносимые на защиту; оценивается достоверность и обоснованность полученных результатов, их теоретическое и практическое значение; приводятся данные об апробации результатов исследования.

В первой главе – «Правовое положение и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления» рассматриваются основные этапы становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а также вопросы, связанные с понятием и сущностью правотворческой деятельности органов местного самоуправления и конституционно-правовые принципы ее осуществления.

Местное самоуправление в России прошло долгий путь своего становления. Он начался с момента формирования государственности в Древней Руси, в ходе которого менялись его статус, темпы развития, полномочия, формы и другое. Но становление продолжается и в настоящее время. Для реализации переданных муниципалитетам функций развивалось само правотворчество, и, следовательно, правотворческая деятельность.

Анализ истории становления и развития органов местного самоуправления позволил выделить четыре этапа становления непосредственно самой правотворческой деятельности органов местного самоуправления в России:

1. От Киевской Руси (IX век) до конца XVII века.
   
2. Правление Петра I (XVIII в.) – начало XX века.
   
3. 1917 год – 70-е годы XX века.
   
4. 80-е годы XX века – начало XXI века.
   

Каждый из предложенных этапов имеет собственные характерные черты.

Так, для первого из них (IX-XVII века) характерно то, что работа органов местной власти по созданию, изменению и отмене собственных актов юридическими средствами не была оформлена, не была юридически определена и последовательность в осуществлении правотворческой деятельности, иными словами, не было совокупности последовательных действий в организации деятельности местных органов. Но уже на этом этапе можно было говорить о зарождении самой правотворческой деятельности, ведь с появлением государственности в России возникли и органы власти, принимающие и оформляющие решения, распространяющие свое действие на определенную территорию и на население, проживающее на ней. Уже на этом этапе развития возникло право местных органов присутствовать на собраниях, сходах высших органов власти, хотя и с чисто совещательными функциями, то есть то, что в настоящее время мы называем «законодательной инициативой».

На втором этапе (XVIII - начало XX века) структура местного управления и полномочия органов постоянно менялись, параллельно существовали органы со схожим набором функций, количество их актов росло, хотя государственные органы постоянно вмешивались в их дела, ограничивая тем самым их полномочия и деятельность, в особенности, правотворческие. Но именно на этом этапе произошло существенное для развития правотворческой деятельности разделение властей, определение структуры органов местного управления, статуса и полномочий территориальных единиц, а также закрепление этого в актах государственного уровня, что, в свою очередь, конкретизировало направления правотворчества в целом. В этот период юридически закрепляется основа всего местного самоуправления – самостоятельность, которая существенно влияет на организацию правотворческой деятельности органов самоуправления, а в настоящее время как наиболее важный принцип самостоятельность закреплена в Конституции Российской Федерации. Но самостоятельность органов местного самоуправления в реализации своей правотворческой деятельности была существенно ограничена контролем органов государственного управления, недостаточностью финансовых средств, а также тем, что органы местного самоуправления осуществляли в основном рекомендательные и организационные функции.

Третий этап (1917 год – 70-е годы XX века) характеризуется значительным расширением полномочий органов местного самоуправления путем принятия преимущественно декларативных нормативно-правовых актов на государственном уровне. Несмотря на то, что структура органов была закреплена законодательно с кругом собственных полномочий и функций, в реальности исполнительный и представительный органы, взаимодействуя на местах, часто подменяли друг друга. Контроль государственных структур власти также не давал свободы для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, несмотря на уже конституционное закрепление ее основ. Правотворчество органов местного самоуправление было призвано претворять в жизнь постановления высших органов власти.

Последний этап становления (80-е годы XX века – начало XXI века) особенно важен для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, ведь именно в конце XX века начали принимать значимые акты в этой области. Федеральный закон 2003 г. закрепил новую систему местного самоуправления и дал свободу для осуществления правотворческой деятельности органам местного самоуправления.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативно-правовых актов — это постоянная задача правотворческой деятельности, в связи с чем анализ исторических этапов становления и развития правотворческой деятельности в условиях реформирования местного самоуправления в целом, возможно, позволит не повторить ошибок прошлого и эффективно организовать осуществление правотворчества в настоящем.

Кроме историко-правового аспекта в первой главе исследования рассматриваются понятие и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления, для уточнения которых необходимо было сначала определиться с терминологией. Очень часто одни и те же явления обозначаются различными терминами, что, в свою очередь, приводит к путанице как в теории, так и на практике, в частности, при осуществлении правотворчества.

Для выведения термина «правотворческая деятельность органов местного самоуправления» рассматривались такие юридические дефиниции, как: местное самоуправление, органы местного самоуправления, правотворчество и правотворческая деятельность.

Несмотря на многообразие понятий «местное самоуправление» в юридической литературе, в настоящее время оно нашло свое закрепление в Федеральном законе 2003 г., согласно которому (в отличие от Федерального закона 1995 г., где местное самоуправление определялось как «деятельность населения по решению» вопросов местного значения) оно раскрывается как «форма осуществления народом своей власти», обеспечивающая в соответствии с действующим законодательством решение вопросов местного значения. Считаем более точной дефиницию Федерального закона 2003 г., так как для понимания сущности местного самоуправления возможно расширение понятия путем указания на такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал, положение в системе управления существующей в данном государстве и обществе, набор его функций; его финансово-материальная база.

Понятие органов местного самоуправления содержится в статье 2 Федерального закона 2003 г. – это «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Структура органов закрепляется уставом муниципального образования. В нее входят: представительный, исполнительно-распорядительный и контрольный органы, глава муниципального образования и иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, для реализации которых они вправе принимать муниципальные правовые акты, то есть обладающие правом осуществления правотворческой деятельности.

Что же касается термина «правотворчество», то в юридической литературе и нормативных актах встречается множество определений, которые условно можно разделить на две группы. Например, И.В. Котелевская, М.Н. Марченко, И.Н. Сенякин и другие рассматривают правотворчество как процесс, а С.В. Бошно, Н.А. Васецкий, Р.Ф. Васильев, А.В. Венгеров, С.А. Комаров, В.М. Корельский, Ю.К. Краснов, А.В. Малько, А.В. Мицкевич А.Г. Мурашин, И.С. Самощенко и другие ученые – как деятельность.

Общим во всех определениях является то, что правотворчество – это кропотливый труд, направленный на создание или корректировку норм прав, от момента решения о необходимости создания нормативно-правового акта путем определения его концепции, составления проекта, обсуждения и принятия до вступления в силу. Другими словами, содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, совокупность которых и является правотворческой деятельностью, имеющей определенные стадии.

Дефиниции: правотворческая деятельность, процесс и правотворчество – часто отождествляются в юридической литературе, видимо, это происходит из-за их сходной сущности. Согласно толковому словарю процесс определяется как последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь¹, а деятельность – как «работа каких-нибудь органов»².

Определение понятия «правотворческая деятельность» видится гораздо шире, чем «правотворческий процесс». А «правотворчество» в широком смысле, как функция органов власти, включает в себя обе дефиниции: «правотворческая деятельность» и «правотворческий процесс».

По своей сущности правотворческая деятельность и правотворчество (как деятельность) едины и имеют общие характерные черты, а именно: их результаты распространяются на всю территорию муниципального образования, они имеют общие субъекты (население муниципального образования, представительные, исполнительные и иные органы власти и их должностные лица). Кроме того, правотворческая деятельность органов местного самоуправления не является видом правотворческой деятельности государственных органов, но осуществляется в рамках действующего законодательства, установленного Конституцией России, федеральными и региональными законами, а в процессе ее реализации учитываются экономическое, социальное, духовное и иное своеобразие муниципального образования.

Правотворчество как деятельность нуждается в четкой регламентации и структурировании как в правовом отношении, так и в организационном. Данный вывод позволил в рамках настоящего исследования предложить авторское определение: «Правотворческая деятельность органов местного самоуправления – организационно-правовые формы осуществления правотворчества, направленные на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральным и региональным законодательством и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом».

Конституционные и правовые принципы (органов местного самоуправления, правотворчества и правотворческой деятельности) осуществления правотворческой деятельности, как объективные, так и субъективные, являются важной основой правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Принципы правотворческой деятельности – это основополагающие идеи, руководящие начала для создания юридических норм, это ориентир для правотворческих органов. Одни принципы, имеющие фундаментальное значение, носят объективный характер, в их основу закладываются мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой или сформулированная научная мысль¹, другие возникают в юридической науке и практике посредством субъективной деятельности и подвергаются критическому осмыслению².

Положения Европейской Хартии местного самоуправления следует рассматривать как общие принципы, определяющие экономическую и финансовую политику государств по отношению к органам местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации правовые принципы осуществления местного самоуправления и правотворчества, в частности, закреплены также в самом общем виде. Они сводятся к следующему:

1. Самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения, а следовательно, самостоятельность в осуществлении правотворческой деятельности его органами.

2. Обособление местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, никто не вправе вмешиваться в решение вопросов субъектами местного самоуправления и в их правотворческую деятельность. Лишь реализация государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, подконтрольна государству.

3. Многообразие организационных форм местного самоуправления. Именно учет региональных особенностей предопределяет и особенности местного самоуправления, и правотворческую деятельность его органов, которая осуществляется гражданами, как правило, через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

4. Соразмерность муниципальных полномочий с материально-финансовыми ресурсами. Эффективность муниципальных правовых актов определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении органов местного самоуправления.

В юридической литературе и нормативных правовых актах можно встретить принципы непосредственно самого правотворчества, а именно: законность; отражение в правовых актах интересов населения; демократизм и гласность в процессе разработки и принятия правовых актов; единство, полноту и непротиворечивость системы правовых актов; планомерность и оперативность правотворчества; соблюдение правил юридической техники; обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов; открытость и доступность информации о принятых правовых актах¹.

Кроме того, выделяют такие принципы, как эффективность, использование рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, техническое совершенствование принимаемых актов, научность, профессионализм, гуманизм, использование правового опыта и другие.

К специальным принципам правотворческой деятельности ученые относят: принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей; понятийной определенности; модальной сбалансированности; ретрибутивной обеспеченности; концентрированности действий; комплексности (системности); объективности и другие.

Несмотря на многообразие рассмотренных принципов, можно констатировать, что все они в той или иной степени имеют место при осуществлении деятельности органами местного самоуправления, будь то принципы местного самоуправления, правотворчества или правотворческой деятельности. Принципы правотворчества и правотворческой деятельности органов местного самоуправления, полагает автор, подлежат объединению, что вполне объясняется их сходной сущностью.

На основе изучения правового положения и сущности правотворческой деятельности органов местного самоуправления можно сделать вывод и о том, что накоплен довольно большой материал и опыт по ее осуществлению, который требует определенной систематизации и закрепления на законодательном уровне, что в свою очередь позволит юридически оформить лучшие наработки, дефиниции, основы и принципы правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а следовательно, в значительной степени будет способствовать улучшению процесса ее осуществления, а также повысит уровень подготовки и применения муниципальных правовых актов.

Во второй главе – «Правотворческая деятельность органов местного самоуправления в современной России» - рассматриваются организационно-правовые основы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, классификация ее стадий, а также пути взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении правотворческой деятельности. Кроме того, в рамках проведенного исследования автор предлагает пути оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

В Федеральном законе 2003 г. довольно детально определена роль и основы местного самоуправления, заложены общие принципы его организации и правотворческой деятельности. Так, статья 7 «Муниципальные правовые акты» этого закона наделяет органы местного самоуправления правом на издание и принятие нормативно-правовых актов и определяет их систему, в которую входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.¹

Таким образом, вышеуказанный закон впервые так детально разработал систему муниципальных актов и скорректировал правотворческую деятельность органов местного самоуправления на законодательном уровне, но, к сожалению, не закрепил стадии ее осуществления.