Geum.ru

Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов местного самоуправления

Вид материалаАвтореферат диссертации

Содержание


В заключении диссертационного исследования
Подобный материал:
1   2   3   4

Изучив разновременную юридическую литературу и научные исследования, автор пришел к выводу, что в них прежде всего уделяется внимание законотворческому процессу, а затем уже правотворческому. Согласно анализу, проведенному в первой главе настоящего исследования и сформулированному определению правотворческая деятельность органов местного самоуправления – это организационно-правовые формы осуществления правотворчества, т.е. имеющие как правовую, так и организационную основу. Правовая, естественно, представлена нормативными актами разных уровней власти, а организационная реализуется посредством определенного порядка, стадий правотворческой деятельности. В связи с тем, что процесс определяется как порядок деятельности органов власти по созданию, изменению или отмене нормативных правовых актов2, можно утверждать, что стадии правотворческого процесса вполне применимы для всей правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, законодательный и правотворческий процессы, несмотря на различие органов, реализующих их, похожи в прохождении определенных стадий, собственно как и законотворческая деятельность государственных органов сходна с правотворческой деятельностью органов местного самоуправления.


В связи с тем, что стадии правотворческой деятельности (процесса) официально не закреплены на законодательном уровне, существует множество точек зрения на их классификацию. Например, В.М. Корельский, В.Д. Перевалов, О.А. Пучков процесс подразделяют еще на этапы, выделяя предпроектный (выявление потребности) и проектный (работа непосредственно в органе)1. Однако данная классификация представляется неполной и значительно принижающей важность как правотворческих процесса и деятельности, так и правотворчества в целом. Более подробное деление на стадии позволяет глубже рассмотреть каждую из них, выявить характерные черты, а также более точно их структурировать и организовать на каждой стадии правотворческую деятельность.

Ввиду многообразия точек зрения как на сами стадии, так и на их отнесение к правотворческому или законотворческому процессам или деятельности, автор приходит к выводу о необходимости законодательного их закрепления. Кроме того, уже в рамках настоящего исследования выделяются основные, которые представляются наиболее важными, пять стадий правотворческой деятельности органов местного самоуправления:
  1. Правотворческая инициатива.
  2. Решение органа местного самоуправления о необходимости принятия данного акта.
  3. Разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение.
  4. Рассмотрение проекта нормативного акта в уполномоченном органе местного самоуправления и доработка нормативного акта.
  5. Принятие и опубликование нормативного акта.

Эти стадии находятся в определенной последовательности, на каждой из них реализуется комплекс определенных общественных отношений и материально-технических действий, связанных с созданием акта. Именно по этому принципу можно разграничить стадии правотворческой деятельности, каждая из которых представляет самостоятельный законченный этап.

Учитывая важность правотворческой деятельности, уже в Уставе некоторых муниципальных образований закреплены стадии подготовки документов. Например, в Уставе города Брянска определен следующий правотворческий механизм принятия правовых актов2: планирование подготовки правовых актов; подготовка, согласование и представление правового акта для рассмотрения; рассмотрение, принятие акта и его регистрация; опубликование (обнародование) правового акта.

Но в большинстве Уставов муниципальных образований нет четкого механизма принятия актов. Например, в муниципальном образовании «Город Орел» закрепление стадий правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Уставе не предусмотрено. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований регулируется только регламентами органов власти.

В главе подробно рассмотрено прохождение проектом всех стадий правотворческой деятельности как в исполнительном, так и в представительном органах власти. В результате проведенного анализа автор приходит к выводу о необходимости организации экспертизы на двух этапах – при подготовке текста проекта и при его визировании; а также о необходимости независимой общественной и проводимой научными учреждениями экспертиз.

Кроме того, нельзя обойти вниманием и такое нововведение на федеральном уровне, как публичные слушания1, которые, считаем, целесообразнее проводить после первого или второго чтения в представительном органе, так как именно в это время проект акта надлежащим образом оформлен, прошел юридическую экспертизу и о нем имеются мнения депутатов и заинтересованных лиц. Публичные слушания и опрос граждан - демократические нововведения, закрепленные на федеральном уровне, которые должны усилить самоорганизацию населения в осуществлении местного самоуправления, а также способствовать укреплению связи граждан с органами местного самоуправления, обеспечить гласность и открытость их работы и работы их должностных лиц. Обязательность проведения публичных слушаний в определенных случаях имеет и оборотную сторону, связанную с излишними неоправданными финансовыми затратами и организационными затруднениями при их проведении. Так, публичные слушания должны в обязательном порядке проводиться, например, при изменении федерального законодательства и, как его следствие, при внесении необходимой корректировки в устав муниципального образования. Вероятно, что в данном случае норма Федерального закона 2003 г. требует существенного дополнения, а именно, не следует выносить на публичные слушания те корректировки, которые сопряжены с изменением федерального законодательства.

Федеральный закон 2003 г. не только внес свои изменения в основы и принципы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, но и способствовал увеличению количества муниципальных правовых актов, возложив на них новые полномочия и предоставив им большую самостоятельность в осуществлении данной деятельности.

Так, органы местного самоуправления при осуществлении своей правотворческой деятельности стали все чаще сталкиваться с определенными трудностями размещения документов в электронных базах, в большинстве из них нет единой системы всех муниципальных правовых актов. Они публикуются в средствах массовой информации и представляются в электронном виде лишь в таких негосударственных правовых системах, как «Консультант Плюс» и «Гарант». Как правило, акты, хотя и временно, хранятся в компьютерах исполнителей. Нередки случаи, когда электронный вариант документа не соответствует варианту документа на бумажном носителе, что создает определенные проблемы в правоприменительной практике. Но на эффективность осуществления правотворческой деятельности влияют не только внутренние факторы, затрагивающие собственно ее организацию и обеспечение, но и внешние, зависящие от опыта, культуры и традиций как самого муниципального образования, так и государства в целом.

Осуществление правотворческой деятельности органов местного самоуправления происходит не изолированно. Несмотря на то, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, согласно Конституции Российской Федерации самостоятельны в решении вопросов в соответствии с их компетенцией и имеют свои структуры, позволяющие осуществлять их функции, они постоянно взаимодействуют в едином правовом поле как между собой, так и с иными муниципальными, региональными и федеральными органами власти. Причем государственные органы осуществляют свою деятельность, в том числе и правотворческую, в полном объеме, а местное самоуправление вправе реализовывать свою в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством.

Безусловно, работа органов местного самоуправления в Российской Федерации неразрывно связана с деятельностью государственных органов. Проблема их взаимоотношений, определение степени влияния давно находится в центре внимания ученых-правоведов и практиков. Реализуя государственные полномочия, органы местного самоуправления являются фактически органами государственного управления. Так, в компетенцию исполнительных органов местного самоуправления современной России входят вопросы местного значения и делегированные государственные полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом 2003 г.

Анализ действующего законодательства, а также юридической литературы позволил выделить следующие формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении правотворческой деятельности первых: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание объединений, организаций, проведение конгрессов и семинаров; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти.

При реализации первого варианта взаимодействия органы государственной власти субъекта содействуют реализации государственных полномочий по осуществлению правотворческой деятельности органами местного самоуправления следующими путями:

- координацией деятельности органов местного самоуправления и государственных органов по вопросам осуществления государственных полномочий;

- изучением, обобщением, распространением опыта работы органов местного самоуправления;

- методическим обеспечением деятельности органов местного самоуправления и осуществлением мер по подготовке кадров и повышению их квалификации;

- учетом предложений органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам реализации ими государственных полномочий;

- оказанием организационной помощи органам местного самоуправления;

- предоставлением органам местного самоуправления по их запросам необходимых материалов и документов по вопросам, связанным с исполнением переданных полномочий;

- осуществлением иных действий, направленных на содействие органам местного самоуправления в реализации ими государственных полномочий1.

И эта помощь, безусловно, значима для органов местного самоуправления, так как в них весьма остро стоит проблема кадрового обеспечения.

Кроме того, важна и координация деятельности, и опыт других муниципальных образований, и организационная помощь, в том числе и предоставление модельных актов, принятие которых необходимо для реализации делегированных полномочий. Заключение договоров и соглашений так же является одним из эффективных способов взаимодействия органов местного самоуправления друг с другом и иными органами власти, в том числе и по вопросам правотворчества, результатом которого также могут быть правовые акты, принимаемые для реализации заключенных договоров и соглашений.

Создание объединений, организаций, проведение конгрессов и семинаров – эти формы взаимодействия имеют федеральное значение. Так, глава 9 Федерального закона 2003 г. содержит нормы, регулирующие межмуниципальное сотрудничество, которое представлено советами, общероссийским объединением, межмуниципальными организациями и некоммерческими организациями муниципальных образований. Этот вид взаимодействия, безусловно, важен, ведь при разработке актов органы местного самоуправления часто сталкиваются с определенными трудностями в отражении норм, особенно если они должны отвечать новым требованиям федерального и регионального законодательства, и лишь опыт других муниципальных образований положительно может сказаться на разрабатываемом проекте, а также на дальнейшей его реализации.

Эффективной формой взаимодействия межмуниципальных организаций является сотрудничество представительных органов муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Некоммерческие организации муниципальных образований образуются в форме закрытых акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью, а также создаются по решению представительных органов власти в виде автономных некоммерческих организаций и фондов.

Проведение семинаров, конгрессов на федеральном уровне довольно актуально и значимо для взаимоотношений муниципальных образований. Так, например, представители муниципальных образований со всей России в рамках организации «Союз российских городов» собираются на семинары, где обсуждаются насущные вопросы, новые правовые акты, проблемы, возникающие при их реализации, а также устанавливаются деловые отношения между должностными лицами органов местного самоуправления и не исключены партнерские связи между главами муниципальных образований. Обмен опытом благотворно влияет на дальнейшую работу органов власти, особенно на правотворческую.

Актуальность процесса взаимодействия органов власти неоднократно подчеркивалась и на апрельском семинаре-совещании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. Так, начальником правового управления Совета Федерации В. Свинаревым было отмечено, что «процесс взаимодействия – не цель, а лишь необходимое условие для качественной законодательной работы в Российской Федерации». Преодоление же существующих недостатков, среди которых он назвал: «отсутствие стабильности, системности» и низкое качество законодательных инициатив, по его мнению,  возможно «через внесение изменений в ряд федеральных законов»1.

Что же касается региональных ассоциаций муниципальных образований, то в настоящее время они развиваются довольно динамично. Целью их деятельности является юридическая помощь муниципальным образованиям. Ассоциации занимаются разъяснением федерального законодательства, экспертизой, подготовкой и распространением методических материалов; разработкой модельных актов, региональных и муниципальных правовых актов, а также судебной защитой органов местного самоуправления2.

Следующая форма взаимодействия – предложения и обращения органов местного самоуправления в органы государственной власти – представлена наиболее ярко законодательной инициативой, правом которой обладает представительный орган власти. Предложения и обращения оформляются в виде муниципальных правовых актов, что, в свою очередь, требует прохождения всех стадий правотворческой деятельности.

И это взаимодействие имеет существенное значение как для лучшей организации самого местного самоуправления, так и для осуществления его правотворческой деятельности. Практически любой шаг, предпринимаемый органами государственной власти в отношении местного самоуправления неизбежно приобретает правовую форму в самом правотворческом органе местной власти. Думается, что чем чаще будут взаимодействовать должностные лица органов власти, а также сотрудничать органы местного самоуправления разных муниципальных образований, тем эффективнее будет осуществляться правотворческая деятельность и будет развиваться правотворчество в целом, следовательно, будет повышаться уровень актов и их правоприменения, а вслед за этим и уровень жизни населения.

Особо отмечается такая форма взаимодействия, как временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Исчерпывающий перечень случаев осуществления указанного взаимодействия определен статьей 75 Федерального закона 2003г. Круг временно передаваемых полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, срок, порядок финансирования и т.д. – все это указывается в соответствующем акте высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа).

Анализ практики взаимодействия органов разных уровней власти при осуществлении правотворческой деятельности, а также анализ имеющейся литературы по данной проблеме позволил прийти к выводу о взаимном влиянии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти и сделать следующие предложения:

- органы местного самоуправления должны не только выступать с законодательной инициативой конкретного акта в региональные органы власти, но и участвовать в перспективном планировании их законодательной деятельности;

- органам местного самоуправления необходимо проявлять инициативу в совместной подготовке проектов, касающихся их региональных законов;

- при разработке законов субъектом Российской Федерации органы государственной власти должны учитывать уже имеющиеся муниципальные правовые акты, эффективно действующие в муниципальных образованиях.

Но для улучшения осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления важно не только совершенствование форм взаимодействия органов власти. В рамках настоящего исследования автор предлагает и другие пути оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а именно:

1. Необходимо закрепить единообразие правотворческой деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне, то есть стадии ее осуществления и правила оформления муниципальных правовых актов (для этой цели разработан модельный правовой акт, содержащий правила оформления муниципальных проектов, который в переходный период целесообразно рекомендовать для принятия в каждом муниципальном образовании). Закрепление этих правил можно достигнуть посредством внесения дополнения в главу 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., согласно которому все муниципальные правовые акты должны будут приниматься по единой схеме и в соответствии с требованиями к их оформлению.

2. Повышать квалификацию кадров, что позволит улучшить и качество изготавливаемых актов. Во-первых, этого можно достичь посредством введения в высших учебных заведениях на правовых специальностях такой дисциплины, как «Юридическая техника». Во-вторых, изменить квалификационные требования к уровню профессионального образования, знаниям и навыкам, необходимым «для исполнения должностных обязанностей, которые устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей», определяемых законом субъекта1, чтобы у специалистов, претендующих на замещение муниципальных должностей, в чьи обязанности входит подготовка проектов актов, имелось юридическое образование.

3. Для удобства применения, систематизации, а также корректировки муниципальных правовых актов, необходимо создание единой электронной базы собственных актов в каждом органе местного самоуправления.

4. Проведение постоянного мониторинга – наблюдения за действием (или «бездействием») уже существующих правовых актов, информация об их эффективности, их влиянии на волю, сознание людей. Кроме того, мониторинг и систематизация инициативы, внесенной через средства массовой информации, посредством писем граждан в органы местного самоуправления с предложениями по совершенствованию правовых актов.

5. Подключение структурных подразделений органов местного самоуправления к глобальной информационной сети «Интернет» с целью обмена опытом и получения оперативной и полезной информации, а также размещение своих актов, подлежащих публикации в средствах массовой информации.

6. Взаимодействие органов власти путем создания объединений муниципальных образований, организаций, проведения конгрессов и семинаров надо постоянно улучшать и ввести в систему. Развить взаимодействие путем согласования при принятии актов высших органов власти с органами местного самоуправления, если затрагиваются интересы последних.

Таким образом, автор полагает, что назрела необходимость оптимизации всей правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Анализ действующего законодательства по этим проблемам, и, в частности, законов Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 годов, а также происходящих изменений в правовой основе, и, соответственно, структуры и принципов деятельности органов местного самоуправления, знакомство с практической работой на местах, проводимой по урегулированию общественных отношений и способствующей в конечном итоге совершенствованию нормативно-правовых актов государства, – все это позволяет утверждать, что достигнуть положительных результатов в осуществлении правотворческой деятельности органов местного самоуправления можно путем законодательного закрепления основ ее осуществления. Ввиду большого количества направлений оптимизации, а также возрастающей роли муниципалитетов, автор считает, что эффективным будет принятие единого Кодекса местного самоуправления.

В заключении диссертационного исследования в концентрированном виде подводятся итоги проведенного исследования и излагаются основные его результаты. Эти предложения в своей совокупности имеют концептуальный характер, позволяющий всесторонне и целостно подойти к вопросам конституционно-правового регулирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления, направленным на ее совершенствование и на повышение эффективности ее осуществления.

Проведенный историко-правовой анализ становления правотворческой деятельности органов местного самоуправления позволил определить основные четыре этапа ее развития, выявить характерные черты каждого из них, а также сделать вывод, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления является историческим продуктом развития самих органов местного самоуправления, в основе которого лежала объективная необходимость совершенствования общественных отношений, существовавших на уровне местного самоуправления в различные периоды исторического развития Российского государства.

Кроме того, в ходе диссертационного исследования была выявлена необходимость повышения эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления посредством внесения изменений в главу 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1, касающихся дополнительной регламентации правотворческих процедур на местном уровне: стадий, порядке создания и оформления муниципальных правовых актов.

Собранные и проанализированные материалы убеждают в том, что необходима оптимизация всей правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Проведенное исследование, анализ действующего законодательства, литературы и материалы практики по этим проблемам позволяют сделать вывод о том, что достигнуть положительных результатов в осуществлении правотворческой деятельности органов местного самоуправления можно путем законодательного закрепления основ ее осуществления.