Geum.ru

А. сикайло конституционно-правовые основы устава муниципального образования как учредительного акта местного самоуправления

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2


А. СИКАЙЛО

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

КАК УЧРЕДИТЕЛЬНОГО АКТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В современной России возрастают требования к качеству правовых актов, регулирующих те или иные общественные процессы. Ярким примером могут служить последние годы активного развития нормативной базы местного самоуправления, общее направление которого характеризуется стремлением создать систему четкого и полного правового регулирования общественных отношений, связанных с местным самоуправлением1. Выстраивается определенная иерархия правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях2.

Особого внимания заслуживает местное нормотворчество, предполагающее разработку целого комплекса нормативно-правовых актов, касающихся различных сторон организации и функционирования власти на местах, порядка решения вопросов местного значения и форм участия самих граждан в этих процессах. Особая роль в данном нормотворчестве, безусловно, принадлежит Уставу муниципального образования, который для РФ является относительно новым правовым актом3, однако довольно широко распространен в правотворческой практике российского государства и может рассматриваться как разновидность актов кодификационного значения1.

В данной статье предпринимается попытка проанализировать устав муниципального образования как учредительного акта. Поскольку в настоящее время большая часть населения страны проживает в городах и поселках городского типа, автор уделяет особое внимание специфике законодательства городов.

Устав муниципального образования является своеобразной малой конституцией на его территории. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей широкий перечень сведений, которые необходимо включать в устав муниципального образования2.

Стоит обратиться к характеристике устава муниципального образования через анализ юридических свойств, раскрывающих его правовую природу, определяющих место устава в правовой системе и отличающих его от других нормативных правовых актов. Представляется возможным выделить восемь юридических свойств устава, определяющих его правовую природу: Устав — подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; акт, обладающий высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может проводиться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов Федерации, до принятия соответствующих законов данных субъектов3.

Таким образом, описанные выше признаки рассматриваемого документа позволяют определить устав муниципального образования как подзаконный, основополагающий акт муниципального образования, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым актам органов местного самоуправления, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства, принимаемый представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования1.

Представляется, что целесообразно сравнить признаки Устава муниципального образования с признаками, свойственными такому правовому акту, как Конституция России.

Как и Конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей. Во-первых, это наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Иными словами, как и Конституция, устав принимается непосредственно народом или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

Во-вторых, это учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включена в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом2.

В-третьих, всеобъемлющий характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны жизни местного сообщества. Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

В-четвертых, Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления или местным сообществом, должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования означает и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования, тем правилам, которые заложены в его уставе1.

В-пятых, Устав, как и Конституция России, — это основа для дальнейшего нормотворчества. Данная особенность вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно, не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принять иные, дополнительные местные нормативно-правовые акты2.

В-шестых, устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия (и в этом наблюдается сходство с Конституцией страны), внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм принятия определяется в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем число депутатов, необходимое для принятия обычных нормативно-правовых актов) либо непосредственное голосование населения, например, в форме референдума. Процедура принятия устава муниципального образования предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (п. 3 ст. 44) и законами субъектов Федерации3.

Однако необходимо выделить и основные отличия рассмотренных актов:

— устав является правовым актом подзаконного характера, т. е. издан на основании и во исполнение Конституции России, важнейшее требованием к уставу — наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта Федерации;

— в отличие от Конституции страны, зона действия устава очерчена территорией конкретного муниципального образования1.

Представляется небезосновательным обратиться к подробному рассмотрению такого признака устава муниципального образования, как его учредительный характер. Устав обладает функциями правоустанавливающего действия на отношения по реализации населением муниципального образования права, на осуществление местного самоуправления2. Однако учредительный характер устава муниципального образования вызывает много споров. Действительно, этот правовой акт служит основой системы правовых актов местного значения, определяет главные вопросы, регулируемые самим муниципальным образованием. В пользу учредительного характера устава говорит и то, что именно в уставе муниципального образования устанавливается и закрепляется структура органов местного самоуправления и их правовой статус3.

Но в то же время устав не учреждает муниципальное образование как субъект права. Регулирование порядка образования и упразднения муниципальных образований относится к исключительным полномочиям субъектов Федерации4.

Одновременно устав муниципального образования, будучи специфическим актом, не теряет общих признаков, свойственных всем правовым актам. Эти признаки устава закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон 2003 г.), а именно — Устав:

— письменный документ, построенный по правилам юридической техники, формулирующий правила длительного характера с использованием нормативного языка, специфически юридических понятий и терминов с соблюдением обязательных реквизитов;

— принимается на основе Федерального закона 2003 г., законов и Устава субъекта Федерации, других законов Российской Федерации и законодательных актов субъекта Федерации, т. е. относится к подзаконным правовым актам;

— нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения и устанавливающий принципы, условия и полномочия местного самоуправления на территории муниципального образования;

— на территории муниципального образования, его обязаны исполнять физические и юридические лица, живущие и расположенные в муниципальном образовании1.

Исследователи в своих трудах лишь изредка обращаются к вопросу о природе Устава муниципального образования. В последнее время, характеризуя положение Устава в системе нормативно-правовых актов государства, обычно выделяют такие его наиболее существенные признаки, как издание Устава представительным органом или принятие его на сходе, что позволяет непосредственно выражать волю населения; регулирование наиболее важных вопросов, возникающих на местном уровне; свойственная Уставу высшая юридическая сила над другими правовыми актами местного самоуправления, нормативность и подзаконность Устава и др.2

Определение предмета уставного регулирования — сложная теоретическая и практическая задача. Содержание предмета уставного регулирования в значительной степени определено законом. В этой связи представляется рациональным выделять обязательные и дополнительные положения, составляющие содержание устава. К обязательным положениям относятся такие, которые должны быть отражены и урегулированы в уставе муниципального образования. К дополнительным положениям устава могут быть отнесены вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они прямо отнесены федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ к вопросам местного значения, либо если они не исключены из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Уставы могут отличаться друг от друга содержанием дополнительных положений, относящихся к предмету уставного регулирования1.

На взгляд автора, в структуре предмета уставного регулирования следует выделить вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Анализ вопросов, относящихся к предмету уставного регулирования, позволяет сделать вывод о том, что разрешение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования2.

Значительный объем регулирования в уставе осуществляется на основе законодательства субъекта РФ. При этом соотношение объема регулирования между уставом муниципального образования и законами субъекта РФ в Федеральном законе 2003 г. точно не определено. В субъектах РФ по-разному подходят к проблеме соотношения правового регулирования основных вопросов местного самоуправления3, что создает определенные трудности в юридической практике. Весьма рациональным представляется мнение о нецелесообразности полностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органов местного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением, управление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объем для регулирования уставом. Такие вопросы, как бюджет, налоги, экономические и финансовые основы, собственность, не могут быть полностью переданы на усмотрение органов местного самоуправления, поскольку разные подходы в разных муниципальных образованиях могут подорвать единые основы бюджетной, налоговой, финансовой системы страны4.

Анализ групп вопросов уставного регулирования позволяет выяснить противоречия и несогласованность норм Федерального закона 2003 г., связанные с определением наименования органов местного самоуправления, установлением их компетенции, определением порядка отзыва выборных должностных лиц в результате утраты доверия населения и других вопросов организации деятельности иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти вопросы в одних статьях Федерального закона 2003 г. отнесены к предмету совместного законодательного и уставного регулирования, в других — только к предмету самостоятельного уставного регулирования1.

Представляется, что в процессе уставного регулирования следует придерживаться следующих положений:

— в структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного уставного и законодательного регулирования;

— содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие обязательному включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и включать в устав;

— в уставе должны конкретизироваться общие нормы Конституции России, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, требующие юридической детализации; должны быть урегулированы вопросы, которые не регламентированы в законодательстве и отнесены к исключительному ведению муниципального образования;

— в уставе важно четко определять объем уставного регулирования, чтобы не получился объемный, эклектический, содержащий чрезмерно общие положения документ2;

— устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т. е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что способствовало бы стабильности взаимодействий на территории. Это должно обеспечиваться процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава;

— по возможности устав должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Однако, поскольку в уставах городов в процессе уставного регулирования допускаются ошибки и нарушения, связанные с необоснованным расширением перечня вопросов местного значения, включением в этот перечень вопросов государственного управления или отдельных полномочий органов государственной власти, весьма рационально выделить вопросы совместного ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти и вопросов, находящихся в исключительном ведении муниципального образования1.

Что касается типичных ошибок нормативного характера, содержащихся в уставах муниципальных образований, стоит отметить, что в основном в уставе повторяются нормы Федерального закона 2003 г. без учета местных особенностей и разграничения предметов ведения муниципальных образований, если в границах одного муниципального образования находятся иные муниципальные образования2. Как позитивный пример можно привести Закон Белгородской области, в соответствии с которым формирование муниципальных образований основано на исторически сложившейся системе расселения в области учета существующего административно-территориального устройства области3.

В уставах муниципальных образований при разграничении компетенции органов местного самоуправления не всегда учитываются структура и способы формирования органов местного самоуправления, способы избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления и установленная Федеральным законом 2003 г. исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления4. Так, например, в ряде уставов при установленном избрании главы муниципального образования из состава представительного органа ему предоставляется право «вето» на принимаемые представительным органом решения, а в отдельных случаях и право роспуска представительного органа местного самоуправления. Такая компетенция главы муниципального образования явно не соответствует способу его избрания1.

Весьма распространенной ошибкой является передача в компетенцию главы муниципального образования или администрации таких вопросов, как определение условий приобретения, создания, преобразования и отчуждения объектов муниципальной собственности; образования внебюджетных, валютных и иных фондов и установление порядка распоряжения средствами данных фондов; установление порядка распоряжения и пользования объектами муниципальной собственности; установление порядка и целей создания муниципальных предприятий и учреждений, принятие решений об их ликвидации; утверждение перечней объектов, не подлежащих и ограниченных к отчуждению; определение порядка размещения объектов на подведомственной территории, порядка распоряжения, использования, отчуждения земельных ресурсов; назначение референдума, — вопросов, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления.

В отдельных уставах предусматриваются осуществление контрольных функций представительным органом местного самоуправления только по вопросам компетенции представительного органа, в то время как Федеральный закон 2003 г. к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относит контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления2.

Довольно часто в уставах муниципальных образований предусматривается возможность органов местного самоуправления устанавливать административную ответственность за нарушения в сфере местного самоуправления и ограничения хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, а в отдельных уставах даже определяется порядок обжалования в суде решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления и порядок судебной защиты местного самоуправления, что является превышением компетенции органов местного самоуправления, определенной Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Во многих уставах предписываются конкретные действия органов государственной власти3. Например, вместо того, чтобы закрепить в уставе норму о том, что органы местного самоуправления вправе исполнять решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы местного бюджета, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации, содержится следующее положение: «…органы государственной власти обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, возникшие в результате их решений». В качестве примера можно привести Алтайский край1. Аналогичные положения об учете мнения населения встречаются и при изменении границ муниципального образования, передачи государственных полномочий и т. п.2

Характерно перечисление в уставе муниципальных образований всех полномочий, которые были отнесены к компетенции местного самоуправления Федеральным законом 2003 г., без учета изменившейся системы государственного устройства Российской Федерации3. В этих случаях к компетенции органов местного самоуправления относятся полномочия органов государственной власти, в настоящее время не переданные в ведение муниципальных образований, такие, как обеспечение учета автомобилей и других видов механических транспортных средств, назначение и выплата пенсий и пособий, регистрация общественных объединений, руководство органами внутренних дел, органами записи актов гражданского состояния, государственным архивом, государственным нотариатом. Кроме того, довольно часто в уставах муниципальных образований одни и те же полномочия отнесены к компетенции и представительного органа и главы муниципального образования или главы администрации и местной администрации. Не всегда в уставах указаны правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, компетенция по их принятию, порядок принятия и вступления в силу таких актов4. 

При закреплении в уставе порядка формирования органов местного самоуправления не всегда указывается избирательная система при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов, порядок назначения муниципальных выборов, в том числе и при досрочном прекращении полномочий органов или должностных лиц местного самоуправления1.

Встречаются случаи, когда в уставах к органам местного самоуправления относятся и органы территориального общественного самоуправления (ТОС), что противоречит действующему законодательству и принципам местного самоуправления. При регулировании деятельности территориального общественного самоуправления во многих уставах без изменения приводятся нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, хотя положения данного Закона действуют лишь в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному закону 2003 г.3

Уставы муниципальных образований состоят, как правило, из введения или преамбулы, основной части, заключительных и переходных положений, приложения4. Так, например, уставы городов в большинстве представляют по форме единые нормативно-правовые акты, как правило, нормативный материал в уставе последовательно излагается по порядку перечня положений, которые должны содержаться в уставе в соответствии со ст. 44 Федерального закона. В некоторых уставах городов, например в Уставе Кемеровской области от 5 июня 1997 г.5, нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность этих структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава или не относящиеся к предмету уставного регулирования6.

На основе анализа структуры устава городов можно сделать вывод о необходимости разработки теоретических положений, определяющих внутреннее содержание устава, порядок его организационного построения, согласованность и последовательность расположения его составных частей. Как представляется, необходимо разработать некий стандарт в области нормотворчества на уровне местных образований. Структура устава обуславливается обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.

Очевидно, что для большинства муниципальных образований характерна тенденция к усилению юридических гарантий стабильности основных положений устава. Стабильность устава обеспечивается особым порядком внесения изменений в устав. Внесение изменений в устав может быть ограничено содержанием устава, временем, обстоятельствами, субъектами права внесения изменений в устав1.

Небезынтересна попытка определить соотношение законодательного и уставного регулирования структуры органов городского самоуправления. Самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением или самими органами местного самоуправления — один из серьезных проблемных вопросов законодательного и уставного регулирования, решение которых осложняется двумя крайними подходами, о которых говорят ученые и практики. Первая крайность заключается в том, что проблема совершенствования законодательного механизма взаимодействия государственных и муниципальных органов подменяется проблемой установления властных отношений власти и подчиненности между этими двумя уровнями власти. Другая крайность — абсолютизация самостоятельности органов местного самоуправления, отрицание необходимости законодательного регламентирования их деятельности2.

На основе анализа понятий «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления» можно сделать вывод о необходимости законодательного разграничения этих понятий и необходимости отнесения на законодательный уровень регулирования вопросов, связанных с установлением общей системы органов местного самоуправления и принципов функционирования ее основных элементов.

Недостаточное законодательное регулирование общих принципов, на основе которых должна строиться система органов местного самоуправления и структура органов местного самоуправления, затрудняет формирование оптимальной структуры органов местного самоуправления, т. е. той модели, которая в наибольшей степени отвечает сути местного самоуправления и сути органов власти, входящих в единую систему народовластия.

Рациональным представляется под системой органов местного самоуправления понимать совокупность органов местного самоуправления, выступающих во взаимодействии для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования и действующих на основе законодательно установленных принципов организации системы органов местного самоуправления. Перечень органов местного самоуправления должен устанавливаться на основе федерального законодательства в законодательстве субъекта Федерации1.

Структура органов местного самоуправления — это внутреннее содержание системы органов местного самоуправления, представляющее собой перечень входящих в систему органов местного самоуправления органов местного самоуправления, наделенных соответствующей компетенцией, выполняющих определенные функции и имеющих (или не имеющих) внутренние подразделения2. Структура органов местного самоуправления должна определяться в уставе муниципального образования в зависимости от выбранной организационно-правовой модели местного самоуправления на основе федерального и регионального законодательства.

Организационно-правовая модель городского самоуправления представляет собой закрепленную в уставе города конкретную структуру органов местного самоуправления, выбранную на основе законодательно установленной системы органов местного самоуправления1.

Что касается обоснования принципа разделения компетенции органов местного самоуправления, рассмотрения его через элементы, содержащиеся в уставе города, стоит отметить, что при определении системы и структуры органов местного самоуправления, прежде всего, должны быть установлены принципы, на основе которых будет строиться «каркас» организационной модели и устанавливаться взаимосвязь ее элементов2. Система и структура органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации основана на принципе разделения властей — базовом принципе, закрепленном в ст. 10 Конституции России. Какой базовый принцип положен в основу построения структуры органов местного самоуправления — ответа на этот вопрос в Федеральном законе 2003 г. нет. Федеральный закон 2003 г., закрепляя общие принципы организации местного самоуправления, не содержит каких-либо указаний на разделение властей в системе местного самоуправления на представительную и исполнительную3.

Весьма нерационально исключать механизм разделения властных полномочий между органами местного самоуправления. На примерах уставов муниципальных образований можно отметить преемственность с прежней системой разделения местной (муниципальной) власти на представительную и исполнительную. Например, во всех городах в уставах принята система разделения компетенции между представительными и исполнительными органами городского самоуправления4. Однако, поскольку принцип разделения властных полномочий для органов местного самоуправления законодательно не закреплен, в уставах муниципальных образований может быть предусмотрена и такая организационная модель, где закрепляется доминирующее положение определенного органа или должностного лица городского самоуправления, что на практике приведет к созданию несбалансированной системы органов городского самоуправления и к конфликтам.

Проблема разграничения полномочий органов местного самоуправления особенно актуальна в условиях, когда в большинстве случаев в городах сложилась такая модель организации местного самоуправления, при которой главы муниципальных образований одновременно возглавляют исполнительно-распорядительный и представительный органы городского самоуправления. Например, согласно Закону «О местном самоуправлении в Омской области», глава местной администрации не избирается, а занимает эту должность в силу избрания его председателем соответствующего представительного органа1. Говорить о реализации функции контроля представительного органа за исполнительным органом, администрацией, в этом случае не приходится.

На примерах уставов муниципальных образований можно проанализировать отдельные элементы механизма разделения органов городского самоуправления, правовые средства их сдерживания и уравновешивания. Действие системы «сдержек и противовесов» лучше реализуется там, где в компетенции органов городского самоуправления более точно разделены нормотворческие и исполнительно-распорядительные функции2. В уставах, где не соблюдается принцип разделения властных полномочий органов городского самоуправления, элементы, относящиеся к системе «сдержек и противовесов», по сути, превращены в средство давления одного из органов городского самоуправления на другой, что приводит к ослаблению городского самоуправления3. Так, глава муниципального образования, с одной стороны, является выборным должностным лицом и поэтому несет ответственность за свои действия непосредственно перед населением муниципального образования, а с другой стороны, как правило, наделяется полномочиями в сфере управления соответствующим муниципальным образованием и поэтому подотчетен представительному органу местного самоуправления1.

Рассмотрев содержание понятий «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», можем сделать вывод о том, что принятая в Федеральном законе 2003 г. юридическая конструкция недостаточно точно определяет понятия «предметы ведения» и «полномочия». Это осложняет вопросы регулирования правового статуса органов городского самоуправления в уставе города, что подтверждается исследованиями уставов городов. В одних уставах правовой статус органов местного самоуправления определяют через предметы ведения, в других — через полномочия, в третьих — смешивают предметы ведения с полномочиями2. Представляется необходимым выработать единые принципы функционирования органов городского самоуправления.

Еще более сложен вопрос о государственных полномочиях, которые могут передаваться органам местного самоуправления. Отсутствие четкого разграничения компетенции органов местного самоуправления между выполнением собственных и государственных полномочий делает правовой статус этих органов не четким, не позволяет точно определить их функции и компетенцию.

Представительный орган городского самоуправления характеризуется рядом особенностей, отличающих его от других органов городского самоуправления. Это коллегиальный орган, избираемый населением и представляющий его интересы, выполняющий нормотворческие и контрольные функции, обладающий правом законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъекта РФ и управомоченный принимать устав муниципального образования3.

В большинстве случаев основу деятельности представительного органа городского самоуправления составляет парламентская форма организации работы части депутатов на постоянной, профессиональной основе. В уставах городов не всегда точно регулируются вопросы, определяющие предметы ведения, функции и полномочия представительного органа городского самоуправления1. Целесообразно различать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа городского самоуправления, которые не могут быть переданы для решения другим органам городского самоуправления, и вопросы дополнительной или общей компетенции, которые могут быть делегированы другим органам городского самоуправления.

Поскольку должность главы муниципального образования может быть предусмотрена только уставом муниципального образования, в Федеральном законе 2003 г. не дается подробной характеристики его правового статуса, что приводит к непропорциональному расширению его полномочий. Вокруг фигуры главы муниципального образования строятся многие организационные модели местного самоуправления. Данная особенность еще более подчеркивает вывод автора о необходимости разработки системы «сдержек и противовесов» на местном уровне.

На основе анализа уставов городов можно выделить основные признаки, определяющие правовой статус главы города, и сделать вывод о необходимости различать правовой статус главы городского муниципального образования и главы администрации, руководителя исполнительного органа городского самоуправления, так как данный вопрос, согласно Федеральному закону 2003 г., оставлен в ведении местных органов власти. Для этого глава города должен наделяться собственной компетенцией, однако чаще всего в уставах такое разграничение до конца не проводится2.

Анализ уставов городов показывает довольно значительные различия в регулировании правового статуса главы города. Выделяется три варианта правового регулирования статуса главы муниципального образования в уставах городов: глава муниципального образования одновременно совмещает две должности — главы муниципального образования и главы администраций, но в уставе не проводится различие между этими полномочиями; глава муниципального образования совмещает две должности, и в уставе проводится разграничение полномочий главы муниципального образования и главы администрации; третий вариант предусматривает наделение главы города самостоятельными полномочиями, не совпадающими с полномочиями главы администрации города. В основном в городах выбрана организационная модель, где глава муниципального образования одновременно возглавляет администрацию города и, часто, представительный орган городского самоуправления1.

Представляется необходимым обратиться к исследованию практики уставного регулирования правоотношений, связанных с прекращением полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения или проведения референдума, что позволит выявить проблемы законодательного и уставного регулирования этих вопросов. Данные вопросы не могут быть предметом уставного регулирования и должны регулироваться только на законодательном уровне, поскольку право на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления находится в неразрывной связи с правом на выборы этих лиц, т. е. с избирательным правом. Предлагается внести изменения в Федеральный закон 2003 г. и принять отдельный федеральный закон о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления2.

Федеральный закон не содержит норм, обязывающих муниципальные образования формировать исполнительные органы местного самоуправления. Закон субъекта РФ также не может содержать предписания об образовании иных, за исключением выборных, органов местного самоуправления. На практике во всех уставах городов в структуре органов городского самоуправления предусмотрен исполнительный орган.

В большинстве уставов городов определение структуры исполнительных органов, порядок их формирования, компетенции, взаимодействие между структурными подразделениями подробно не регламентируется и относится к компетенции главы муниципального образования, возглавляющего исполнительный орган городского самоуправления. В других уставах компетенция исполнительного органа закрепляется в самом общем виде, в основном подробно определяется компетенция представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, по существу, оставляя по умолчанию все другие полномочия за исполнительным органом.

Практика последних лет показывает, насколько обострились взаимоотношения между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления1. Можно согласиться с выводами некоторых ученых о необходимости в целях совершенствования процесса управления в муниципальном образовании конкретизировать организационные формы управления и одновременно унифицировать (типизировать) эти формы2. Однако то, что это можно сделать путем принятия субъектом РФ общего положения об исполнительных органах местного самоуправления, представляется абсурдным. Для подобного законодательного регулирования должны быть созданы федеральные основы3 — закреплен принцип разделения властей для органов местного самоуправления, который предусматривал бы обязательное наличие наряду с представительным органом местного самоуправления исполнительного органа, закреплял бы основы правового статуса этого органа.

Обращаясь к проблемам уставного регулирования территориальной организации городского самоуправления и внутригородского территориального устройства, можем отметить, что города, в отличие от других муниципальных образований, имеют специфические особенности во внутригородском территориальном устройстве. Проблемы уставного регулирования вопросов территориальной организации городского самоуправления связаны, прежде всего, с правильным определением предмета уставного регулирования. Налицо противоречия в уставном регулировании вопросов установления и изменения границ города, определения правового статуса внутригородского муниципального образования и разграничения территории города на внутригородские административные территории4.

Определение границ территории муниципального образования не является предметом уставного регулирования. В уставе муниципального образования должно содержаться описание границ муниципального образования и территорий, входящих в состав муниципального образования. Однако правовые нормы устава в этой части должны содержать отсылку к соответствующему закону или иному нормативно-правовому акту субъекта Российской Федерации, установившему границы муниципального образования до принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Необоснованное расширение предмета уставного регулирования в вопросах установления и изменения границ муниципального образования приводит к изменению установленного в субъекте Российской Федерации административно-территориального деления.

Следует заметить, что выбор моделей территориальной организации местного самоуправления зачастую происходил в процессе конкуренции региональных и местных административно-политических элит, исходя из их интересов. При этом не было должного учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, наиболее приближенном к населению. Региональные власти самостоятельно, часто руководствуясь лишь субъективными представлениями, определяли территориальную структуру муниципальных образований. В результате в большинстве субъектов РФ территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям, резко отличается друг от друга без достаточных оснований. Для преодоления этой негативной практики представляется целесообразным формировать единые общегосударственные подходы к созданию муниципальных образований, определению из типа и границ.

При рассмотрении проблемы соотношения территориальной организации городского самоуправления и административно-территориального устройства субъекта РФ обращает на себя внимание необходимость отличать вопросы административно-территориального устройства от других вопросов внутригородского территориального разделения. Если для установления и изменения границ внутригородских муниципальных образований требуется учет мнения населения соответствующей территории, то в случае разграничения территории в целях управления городом, где действуют территориальные подразделения администрации города, такого требования Федеральный закон 2003 г. не содержит.

Это особенно характерно для городов федерального значения, таких, как Москва и Санкт-Петербург; границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде автомагистралей, железных дорог. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, а удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, то затрудняется формирование местного сообщества — территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории1.

Исследования показывают, что уставы городов содержат крайне противоречивые подходы к вопросам регулирования внутригородского территориального устройства2. В одних уставах предусматривается деление территории города в целях организации управления городом, но это не называется административно-территориальным делением. Другие уставы содержат статьи, прямо указывающие на административно-территориальное деление. Некоторые уставы вообще не регулируют вопросы внутригородского деления. Наконец, можно выделить группу уставов городов, где только закрепляется ранее установленное внутригородское административно-территориальное деление и не предусмотрен порядок установления и изменения границ внутригородских районов решениями органов городского самоуправления. В уставах городов предусмотрены также разные подходы к тому, кто определяет и изменяет границы внутригородских территорий, как при этом учитывается или не учитывается мнение населения3.

Из анализа понятий «территория местного самоуправления», «территория муниципального образования», «административно-территориальное устройство» и «административно-территориальная единица» следует вывод о том, что вопросы административно-территориального устройства, в том числе внутригородского, не относятся к предмету уставного регулирования. Проблема соотношения внутригородского территориального устройства с установленным административно-территориальным делением в субъекте РФ возникает там, где в городах установлено районное деление, в соответствии с которым организована деятельность территориальных органов государственной власти. В этом случае изменять границы внутригородских районов решением органов местного самоуправления без согласования с органами государственной власти субъекта РФ нельзя, поскольку это нарушит сложившуюся территориальную схему государственного управления1.

К вопросам внутригородского территориального устройства, которые могут быть урегулированы в уставе города, в соответствии с Федеральным законом 2003 г. можно отнести внутригородские муниципальные образования и территориальное общественное самоуправление2.

На основе анализа предусмотренных в Федеральном законе 2003 г. признаков внутригородского муниципального образования, отличающих его от других муниципальных образований, необходимо отметить, что для внутригородского муниципального образования устав города является основополагающим нормативным правовым актом. Только уставом города может быть установлен его правовой статус, урегулированы взаимоотношения с собственно городским муниципальным образованием, а значит, создан еще один уровень городского самоуправления.

В юридической литературе внутригородское муниципальное образование практически не исследовано. В некоторых источниках высказываются противоречивые мнения относительно его правовой природы. Так, в ст. 79 Федерального закона 2003 г. говорится о том, что для организации управления городом, население которого достаточно велико, на его территории часто формируются внутригородские муниципальные образования3. В этом случае не делается различий между внутригородским муниципальным образованием и внутригородской административно-территориальной единицей.

И.В. Выдрин считает, что внутригородским муниципальным образованием надо считать внутригородскую территорию, обладающую теми же признаками, что и самостоятельное муниципальное образование. Поэтому районы в городе не должны автоматически считаться внутригородским муниципальным образованием, если не обладают перечисленными признаками1. Следует согласиться с данной точкой зрения, так как само понятие внутригородской территории предполагает более широкую автономность.

Нужно отличать внутригородское муниципальное образование от других внутригородских территорий, таких, как территория административного управления (районы, округа) и территории общественного самоуправления.

Можно выделить три основных подхода к регулированию уставами городов вопросов внутригородского муниципального образования2. Во-первых, отказ в уставе города от понятий «административно-территориальное деление» и «внутригородское муниципальное образование» и использование понятия «внутригородская территория» либо закрепление статуса города как единого муниципального образования без какого-либо внутригородского деления3.

Во-вторых, внутригородское административно-территориальное деление, предпринятое в целях организации управления городом. Здесь проводится четкое отличие внутригородских административно-территориальных единиц (районов, округов и т. п.) от внутригородских муниципальных образований. Чтобы подчеркнуть и сохранить единую схему управления городом, в которой нет места самостоятельным внутригородским муниципальным образованиям, в уставах городов в этих случаях подчеркивается, что все внутригородские административно-территориальные единицы не являются внутригородскими муниципальными образованиями. Такой подход представляется наиболее оправданным.

Третий подход — когда уставом города допускается создание внутригородских муниципальных образований наряду с административно-территориальными единицами, созданными в целях управления, либо без них.

К крупным городам следует применять иное законодательное регулирование. Назрела необходимость отдельного или дополнительного законодательного регулирования городского самоуправления. С учетом сложившейся практики уставного регулирования требуется уточнить в Федеральном законе 2003 г. понятие «внутригородское муниципальное образование» — должен быть решен вопрос о том, как сохранить единство городского хозяйства в случае создания на территории города внутригородских муниципальных образований. Это можно сделать путем внесения дополнений в Федеральный закон 2003 г., уточняющих статус внутригородских муниципальных образований для городов, имеющих внутригородское административное деление, и предусматривающих условия сохранения единства городского хозяйства1.

Таким образом, можно сделать выводы:

1. Правовая природа устава и его место в правовой системе определяются следующими юридическими свойствами, отличающими его от других нормативных правовых актов. Устав — подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливаюшего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ, до принятия соответствующих законов субъектов РФ.

2. Конституция России, как вышестоящий правовой акт, законодательно определяющий систему федеративных отношений, устанавливает содержание устава муниципального образования.

3. Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и дополнительно включать в устав.

4. В структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Разрешение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования.

5. Структура устава обусловливается обязательными положениями устава, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями устава, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники; территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.

6. Представляется абсурдным отсутствие принципа разделения властных полномочий для органов местного самоуправления в законодательстве о местном самоуправлении. Целесообразно разработать теоретическую модель разделения компетенции между органами местного самоуправления, суть которой заключается в компетенционном и организационном разделении органов местного самоуправления, балансе и единстве их взаимодействия в интересах населения и под его контролем. Необходимость данного положения вызвана жизненной практикой: в регионах, где не соблюдается принцип разделения властных полномочий органов городского самоуправления, не исключаются конфликты в борьбе за преимущество одного органа городского самоуправления над другим, что приводит к ослаблению городского самоуправления.

7. Принятая в Федеральном законе 2003 г. юридическая конструкция, разделяющая «предметы ведения», «полномочия» и «компетенцию», осложняет вопросы регулирования правового статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования. На основе уставов городов исследуются варианты уставного регулирования правового статуса главы города, представительного и исполнительного органов городского самоуправления. Следует сделать вывод о необходимости законодательного закрепления (в частности, в законодательстве федерального значения) основ правового статуса исполнительного органа местного самоуправления как обязательного элемента системы органов местного самоуправления, а также о необходимости более четкой конкретизации в уставах правового статуса главы города, отличающего его от других должностных лиц городского самоуправления, в частности, от руководителя исполнительного органа городского самоуправления.

8. Города, в отличие от других муниципальных образований, имеют специфические особенности территориального устройства. Проблемы уставного регулирования вопросов территориальной организации городского самоуправления связаны, прежде всего, с правильным определением предмета уставного регулирования. К предмету уставного регулирования не относятся вопросы установления и изменения границ города. В уставе могут регулироваться вопросы внутригородского территориального устройства: внутригородские муниципальные образования, разделение территории-города на внутригородские административные территории; территориальное общественное самоуправление. Необходимо отграничивать вопросы внутригородского территориального устройства от вопросов административно-территориального устройства, отнесенных к ведению субъекта Федерации.

9. К предмету самостоятельного уставного регулирования относятся правоотношения по поводу образования и функционирования внутригородских муниципальных образований. Представляется, что правовой статус внутригородского муниципального образования определен в Федеральном законе 2003 г. недостаточно точно, что на практике породило противоречивые подходы к уставному регулированию этих вопросов. Следует отличать внутригородское муниципальное образование от других полноправных муниципальных образований, а также от других внутригородских территорий и внутригородских административно-территориальных единиц.

10. Путем внесения дополнений в Федеральный закон 2003 г. необходимо уточнить статус внутригородских муниципальных образований для городов, имеющих внутригородское административное деление и предусматривающих условия сохранения единства городского хозяйства

11. Все изложенное подтверждает позицию автора о необходимости разработки некого стандарта в области нормотворчества на уровне местных образований, в том числе и на уровне городов.

12. На основе анализа понятий «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления» можно сделать вывод о необходимости законодательного разграничения этих понятий и необходимости отнесения на законодательный уровень регулирования вопросов, связанных с установлением общей системы органов местного самоуправления и принципов функционирования ее основных элементов.

Рациональным представляется под системой органов местного самоуправления понимать совокупность органов местного самоуправления, выступающих во взаимодействии для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования и действующих на основе законодательно установленных принципов организации системы органов местного самоуправления. Перечень органов местного самоуправления должен устанавливаться на основе федерального законодательства в законодательстве субъекта РФ.

Структура органов местного самоуправления — это внутреннее содержание системы органов местного самоуправления, представляющее собой перечень входящих в систему органов местного самоуправления конкретных органов местного самоуправления, наделенных соответствующей компетенцией, выполняющих определенные функции и имеющих (или не имеющих) внутренние подразделения. Структура органов местного самоуправления должна определяться в уставе муниципального образования в зависимости от выбранной организационно-правовой модели местного самоуправления на основе федерального и регионального законодательства.

13. Представляется целесообразным различать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа городского самоуправления, которые не могут быть переданы для решения другим органам городского самоуправления, и вопросы дополнительной или общей компетенции, которые могут быть делегированы другим органам городского самоуправления.

14. Организационно-правовые основы местного самоуправления в России уже созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще далека от конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти. В связи с этим основные усилия в раках второго этапа муниципальной реформы, как представляется, должны быть направлены, прежде всего, на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

1 См.: