Устав, основной нормативно-правовой акт муниципального образования, является своеобразной малой конституцией муниципалитета

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Конституцией Российской Федерации, Федеральным закон, 1091.24kb.
• Конституцией Российской Федерации, Федеральным закон, 815.24kb.
• Темы курсовых работ по учебной дисциплине «теория государства и права» для студентов, 21.85kb.
• Правила размещения наружной рекламы могут приниматься главой муниципального образования, 578.58kb.
• Положение 39 о разработке, применении и мониторинге применения перспективного финансового, 2953.17kb.
• Название лекции, 19.71kb.
• Расписание лекций по правоведению 2 курс фармацевтический ф-тет, 19.52kb.
• Вопросы для сдачи зачета по правоведению на мат-мех. Факультете спбгу вопросы общей, 22.77kb.
• Устав муниципального образования Рязанский район принят решением Рязанской районной, 1923.16kb.
• Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным закон, 208.39kb.

А. СИКАЙЛО,

адвокат г. Москвы

ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ УСТАВОВ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Устав, основной нормативно-правовой акт муниципального образования, является своеобразной малой конституцией муниципалитета.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для вступления устава муниципального образования в силу необходимо соблюдение нескольких процедур: разработка, принятие, государственная регистрация устава и его официальное опубликование¹.

Таким образом, разработка и принятие устава — последовательные стадии единого нормоустановительного процесса. При этом следует различать три вида правотворческой деятельности, связанной с разработкой и принятием устава:

— разработка и принятие устава во вновь образуемом муниципальном образовании;

— разработка и принятие новой редакции устава в действующем муниципальном образовании;

— внесение в устав муниципального образования изменений и дополнений.

К настоящему времени во всех субъектах Российской Федерации формирование новых видов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) завершено, а поэтому большой интерес представляет подготовка и принятие новых редакций уставов действующих муниципальных территорий либо поправок к ним.

Необходимо отметить, что в ряде ранее действующих уставах муниципальных образований, принятых до вступления в силу названного выше Федерального закона, процедура разработки и принятия нового устава и процедура внесения в изменений и дополнений в устав отличались друг от друга. Так, в соответствии с Уставом города Тулы вопрос о разработке проекта нового Устава Тулы выносился на заседание Тульской городской Думы по предложению главы муниципального образования и депутатов представительного органа, решение о разработке проекта нового Устава считалось принятым, если за него голосовали не менее 3/4 от установленного числа депутатов. После разработки проекта нового устава он подлежал вынесению на местный референдум. Одновременно изменения и дополнения в Устав города Тулы вносились решением Тульской городской Думы только в случаях изменения или дополнения законодательства, регулирующего основы местного самоуправления в Российской Федерации и Тульской области, или вступления в силу решения суда, обязывающего внести такие изменения или дополнения, а в иных случаях — Тульской городской Думой на основании решения, принятого на референдуме жителей Тулы¹.

Современное законодательство муниципальных образований различий в процедурах разработки и принятия нового устава и внесения изменений и дополнений в устав не имеет². Анализ уставов муниципальных образований различных субъектов Федерации показывает: в муниципалитетах принято устанавливать единую процедуру разработки и принятия нового устава муниципального образования и внесения в устав поправок. Так, п. 5 ст. 50 Устава города Омска, пункты 1—4 которого посвящены определению порядка принятия изменений и дополнений в Устав города Омска, устанавливает, что новый Устав города Омска принимается в порядке, предусмотренном названной статьей³. Аналогичные положения содержит в настоящий момент и Устав города Тулы⁴.

Вместе с тем, думается, местным законодателям необходимо учитывать, что устав муниципального образования является учредительным нормативным правовым актом местного самоуправления, поскольку с его утверждением связывается юридическое признание существования муниципального образования¹. При этом отдельные положения уставов имеют особое значение, являются базовыми правовыми основами местного самоуправления на соответствующей территории (например, формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления и некоторые другие). В связи с этим в уставах необходимо определять, что пересмотр разделов (статей), в которых регулируются вопросы, выражающие концептуальную сущность устава, может осуществляться лишь путем принятия нового устава муниципального образования². Это усилит значимость базовых положений уставов муниципальных образований и повысит его стабильность, даже если процедуры принятия нового устава и внесения в него поправок будут идентичны, так как принятие нового устава более резонансно, общественно значимо, чем простое внесение поправок в устав.

Такие нормы станут неким аналогом ст. 135 Конституции России, предусматривающей особый порядок пересмотра глав 1, 2 и 9 Конституции РФ Конституционным Собранием, в отличие от иных ее положений, которые могут быть пересмотрены в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Разработка устава — это начальный (подготовительный) этап на пути введения в действие устава на территории муниципального образования, цель которого — выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен на принятие устава³.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что свой устав муниципальное образование разрабатывает самостоятельно¹. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иные федеральные законы не содержат каких-либо требований к процедуре разработки устава муниципального образования. Исключение составляют лишь требования обязательного предварительного обнародования проекта устава и проведения публичных слушаний².

В местном законодательстве процедура разработки уставов муниципальных образований, как правило, также не получает детальной нормативно-правовой регламентации. Уставы муниципальных образований содержат в основном только нормы о порядке принятия новых уставов (внесения поправок в действующие уставы), но не определяют порядок разработки нового устава либо внесения поправок в него. Видимо, это связано с тем, что общим способом принятия уставов является утверждение устава представительным органом местного самоуправления, а порядок работы представительного органа определяется им самим в регламенте, ином правовом документе либо на заседаниях. Например, Устав муниципального образования муниципального округа № 24 (г. Санкт-Петербург) устанавливает, что решение о принятии нового текста Устава или об изменении текста существующего устава принимаются по установленной Регламентом процедуре разработки и внесения поправок в текст Устава не менее чем двумя третями депутатов, присутствующих в момент голосования³.

Правда в уставах некоторых муниципальных образований есть нормы, определяющие те или иные вопросы разработки новых уставов. Так, Устав муниципального образования городского округа «Воркута» устанавливает, что проект Устава городского округа разрабатывается органами местного самоуправления в порядке, установленном Советом городского округа, который предусматривает участие граждан и всех субъектов правотворческой инициативы в его обсуждении и учет предложений по проекту Устава (курсив авт.)¹. Статья 43 Устава города Таганрога (Ростовская область) устанавливает, что проект этого Устава, проект решения городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога вносятся на рассмотрение городской Думы Мэром города Таганрога или при наличии его заключения².

Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве случаев порядок разработки уставов также не оговорен. Регламенты представительных органов муниципальных образований в основном содержат лишь общий порядок разработки решений представительного органа, который применяется и в случаях разработки уставов муниципальных образований (поправок к уставам), так как уставы или поправки к ним принимаются также решениями представительного органа.

Однако есть и исключения. Так, ст. 35 Регламента Пронской районной Думы (Рязанская область) предусматривает специальный порядок разработки проекта устава муниципального образования, имеющий особенности по сравнению с разработкой проектов иных решений представительного органа³. Статьей 50 Регламента Хабаровской городской Думы установлено, что при внесении и рассмотрении проекта Устава города, проектов решений о внесении изменений и дополнений в Устав города применяется процедура, предусмотренная в главе 6 Регламента, с учетом особенностей, установленных в главе 8 Регламента¹.

Итак, независимо от того, каким актом определяется процедура разработки устава муниципального образования, можно увидеть, что стадия разработки устава включает несколько этапов:

1) правотворческая инициатива — подготовка первоначального текста проекта устава субъектом правотворческой инициативы и внесение его в представительный орган местного самоуправления;

2) предварительное обсуждение проекта, сбор заключений, предложений и замечаний;

3) публичные слушания.

К определению субъектов правотворческой инициативы решений о принятии нового устава либо внесения изменений в устав в местном законодательстве нет единых подходов. Так, в соответствии с Уставом Камышловского городского округа (Свердловская область) субъектами правотворческой инициативы внесения в Думу городского округа проекта Устава городского округа, нормативного правового акта Думы городского округа о внесении изменений в Устав городского округа являются депутаты Думы городского округа, глава городского округа, контрольный орган городского округа, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан². Аналогичные положения содержатся в уставах большинства других муниципальных образований Свердловской области.

Согласно Уставу города Хабаровска с инициативой о внесении проекта Устава города Хабаровска, а также проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав города Хабаровска может выступить группа депутатов городской Думы численностью не менее одной трети от установленной численности депутатов городской Думы, мэр и население города в порядке правотворческой инициативе³. В Волгограде инициатива внесения на рассмотрение городской Думе проекта нового Устава города-героя Волгограда, а также проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Волгограда может исходить от главы Волгограда или от депутатов городской Думы численностью не менее одной трети от установленной численности депутатов городской Думы¹.

Таким образом, в отличие от муниципального образования «Камышловский городской округ», в Хабаровске прáва инициировать принятие нового устава (внесения изменений в устав) лишены отдельные депутаты представительного органа, органы территориального общественного самоуправления, а Волгограде — также население.

Думается, что при определении субъектов инициативы принятия нового устава, внесения в него поправок необходимо учитывать, прежде всего, положения федерального законодательства. Статья 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что проекты муниципальных правовых актов могут вносить депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты правотворческой инициативы, определенные уставом муниципального образования ².

Устав муниципального образования — это один из видов муниципальных правовых актов, а следовательно, на него без каких-либо ограничений должно распространяться указанное выше положение, поэтому те уставы муниципальных образований, которые предполагают усеченный состав субъектов правотворческой инициативы, противоречат федеральному закону.

Указанная выше статья разрешает в уставе муниципального образования устанавливать и иные субъекты правотворческой инициативы. Именно этим новый Федеральный закон о местном самоуправлении отличается от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, согласно толкованию Верховного Суда России, не предусматривал расширения перечня субъектов муниципальной правотворческой инициативы муниципальными правовыми актами¹.

Несмотря на высказанное в литературе мнение², не обладают правом инициативы принятия новых уставов муниципальных образований (внесения в уставы изменений) государственные органы. Это противоречило бы ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³, а также положениям ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о самостоятельности муниципального образования в разработке устава⁴.

В настоящее время органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают так называемые типовые уставы муниципальных образований. Последние оформляются как информационно-методический документ либо в форме официального правового акта рекомендательного характера. Например, Свердловской областной Думой приняты модельные уставы городского округа⁵, муниципального района⁶, городского и сельского поселения⁷. Однако это не следует расценивать как элемент участия органов государственной власти в процедуре разработки уставов муниципальных образований. Принятие типовых уставов лишь методическая помощь органов государственной власти органам местного самоуправления. В упомянутых постановлениях Свердловской областной Думы о модельных уставах сказано, что они принимаются «в целях оказания методической помощи в разработке уставов вновь образованных муниципальных образований»¹. В Постановлении Свердловской областной Думы от 24 января 2006 г. № 1939-ПОД «О выполнении постановлений областной думы от 08.02.2005 № 1222-ПОД «О модельном уставе городского округа», от 26 апреля 2005 г. № 1452-ПОД «О модельном уставе муниципального района» и от 18 октября 2005 г. № 1719-ПОД «О модельных уставах городского и сельского поселения» отмечено, что «разработка модельных правовых актов является эффективной методической помощью органам местного самоуправления в работе по приведению муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством»².

В юридической литературе отмечается, что принятие типовых уставов — это механизм, который позволяет должностным лицам субъектов Российской Федерации влиять на выбор модели местного самоуправления наиболее удобной для них. Такие процессы иллюстрирует ситуация, сложившаяся в Чувашской Республике. Государственным Советом Чувашской Республики разработан и принят типовой устав муниципального образования, отражающий представления законодателя о принципах организации местного самоуправления в республике. Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлением администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой устав, отражающий позицию в этом вопросе администрации Президента республики. При этом на глав районных администраций было оказано давление с тем, чтобы типовой устав, подготовленный администрацией решениями немногочисленных и управляемых местных «парламентов», обрел статус устава муниципального образования³.

Действительно, типовой устав муниципального образования направляет должностных лиц органов власти субъектов на организацию местного самоуправления. Однако полагаем, что отказ от разработки типовых уставов муниципальных образований никоим образом не повлияет на использование неправовых форм воздействия на органы местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Федерации, однако лишит реальной методической помощи органы местного самоуправления, которые зачастую не имеют квалифицированных специалистов, которые могли бы подготовить полный текст такого сложного и объемного муниципального правового акта, как устав муниципального образования.

В любом случае подготовка конкретного текста проекта устава муниципального образования (проекта поправок к уставу) зависит от субъекта правотворческой инициативы, а принятие устава (поправок к нему) — от воли представительного органа муниципального образования либо населения.

Как правило, проект устава готовится депутатами (группой депутатов) либо администрацией. Когда правотворческая инициатива исходит от представительного органа местного самоуправления, формируются специальные рабочие группы (комиссии) по разработке проекта устава. Уставы некоторых муниципальных образований содержат нормы о создании таких комиссий при принятии органами местного самоуправления решения о разработке нового устава. Например, в соответствии со ст. 41 Устава города Свободного (Амурская область) для разработки проекта Устава, внесения изменений и дополнений в действующий Устав городским Советом народных депутатов создается комиссия из представителей органов городского самоуправления¹.

В состав рабочих групп (комиссий) включаются и депутаты, и представители администрации муниципального образования. Например, разработка новой редакции Устава города Ставрополя велась рабочей группой в составе 15 человек, из которых восемь человек — представители Ставропольской городской Думы (шесть депутатов и два сотрудника аппарата Думы) и семь — представители администрации Ставрополя².

Кроме того, в такие группы могут привлекаться эксперты и представители общественности, в том числе представители политических партий. Так, в Уставную комиссию города-героя Мурманска входили:

— Глава муниципального образования «Город Мурманск»;

— председатель Мурманского городского Совета;

— заместитель председателя Мурманского городского Совета;

— от Мурманского городского Совета — три человека;

— от администрации города Мурманска — три человека;

— от общественности города — два человека;

— от организаций — два человека;

— от граждан — два человека.

При этом уставной комиссии было разрешено привлекать специалистов, независимых экспертов (как физических лиц, так и организации)¹.

В наиболее общем виде функции уставных рабочих групп (комиссий) заключаются в следующем:

— разработка проекта устава в целом либо подготовка предложений представительному органу о внесении изменений и дополнений в действующий устав муниципального образования;

— предварительное рассмотрение внесенных в представительный орган проектов устава, проектов решений о внесении изменений и дополнений в устав и представление заключения по ним;

— доработка не принятых представительным органом проекта устава (поправок к уставу).

Внесение предложений об изменениях устава субъектами правотворческой инициативы законодательством не ограничен во времени, это постоянный процесс. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы уставные комиссии функционировали на постоянной основе. При этом в такие комиссии должны включаться не только депутаты и муниципальные служащие, но и представители общественности, эксперты в области муниципального права. Для организации деятельности уставных комиссий целесообразно принять представительными органами местного самоуправления положений об уставной комиссии в каждом муниципальном образовании. Это позволит определить субъект, на котором будет концентрироваться разработка устава, и создать прозрачный механизм предварительного рассмотрения проектов уставов (поправок в уставы).

В этом смысле примером может служить глава 8 Регламента Хабаровской городской Думы, которая довольно подробно определяет принципы формирования комиссии по Уставу города, цели, направления и наиболее общие правила ее работы¹.

До передачи на рассмотрение представительного органа местного самоуправления, в том числе при подготовке проекта устава рабочей группой (уставной комиссией), проект устава, как правило, проходит предварительное рассмотрение в различных структурах представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в:

— депутатских комитетах и комиссиях;

— юридическом отделе аппарата представительного органа;

— юридическом отделе администрации;

— заинтересованных структурных подразделениях администрации.

По итогам рассмотрения указанные субъекты готовят свои заключения (замечания, отзывы, предложения) на проект устава и направляют их инициатору принятия нового устава и в представительный орган либо в рабочую группу (комиссию) по разработке устава. Такой порядок предварительного рассмотрения устава нормативно закрепляется в регламентах представительных органов муниципальных образований либо иных муниципальных правовых актах, а также может существовать и как процедурный обычай.

Федеральное законодательство требует обеспечения участия населения в процедуре разработки уставов. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должен быть официально опубликован (обнародован). При этом предполагается, что граждане вправе приносить замечания и предложения, касающиеся опубликованного проекта устава. Порядок учета этих предложений должен быть утвержден представительным органом местного самоуправления и опубликован одновременно с проектом устава¹.

Наиболее типичный порядок учета предложений по проекту устава выглядит следующим образом. Письменные замечания и предложения жителей муниципального образования по проекту устава в течение 20 дней со дня опубликования проекта устава направляются в представительный орган местного самоуправления, где передаются в комитет представительного органа по вопросам местного самоуправления либо специальную комиссию по учету предложений. Поступившие от жителей замечания и предложения по проекту устава, предварительно рассматриваются на заседании указанного комитета (комиссии), а затем на публичных слушаниях, о которых будет сказано ниже².

Следует признать неправомерной попытку некоторых муниципальных образований формализовать процедуру направления предложений по проекту устава жителями. Например, в г. Твери требуется, чтобы такие предложения были сформулированы в виде поправок к пунктам проекта решения Тверской городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав города Твери и должны сопровождаться пояснительной запиской, в которой обосновывается необходимость их принятия³.

Процедура внесения предложений по проекту устава со стороны граждан должна быть наиболее простой и демократичной, чтобы свои замечания и пожелания мог внести любой житель муниципального образования, а не только тот, кто обладает юридическими знаниями.

Требования к письменным обращениями граждан в органы местного самоуправления содержатся в ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: гражданин в своем письменном обращении должен указать либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые он направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество должностного лица, либо его должность, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату¹.

При этом федеральным законодательством не предусмотрено возможности установления муниципальными правовыми актами дополнительных требований к обращениям граждан независимо от их характера.

Таким образом, выдвижение представительными органами местного самоуправления особых требований к предложениям граждан по проекту устава муниципального образования не соответствует федеральному законодательству.

Статья 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует, наряду с организацией приема предложений от граждан, обязательного проведения публичных слушаний проекта устава муниципального образования². Публичные слушания — это обсуждение проектов муниципальных правовых актов представительным органом или главой муниципального образования с участием жителей муниципального образования.

Порядок обсуждения проекта устава (публичных слушаний по проекту устава) устанавливается в уставе муниципального образования либо в отдельном правовом акте представительного органа местного самоуправления и публикуется одновременно с проектом устава и порядком учета предложений по проекту устава¹.

В целях установления понятной гражданам процедуры публичных слушаний по проекту устава видится целесообразным принятие отдельного правового акта, детально регулирующего порядок публичного обсуждения проекта устава муниципального образования. Однако не во всех муниципальных образований такие акты приняты², а там, где они существуют, порядок публичных слушаний недостаточно подробно регламентирован³.

Типичная процедура публичных слушаний выглядит следующим образом. Публичные слушания назначаются представительным органом местного самоуправления не ранее чем через 20 дней после официального опубликования проекта устава (т.е. не ранее, чем истечет срок, отведенный для направления предложения о проекте устава). В публичных слушаниях вправе принять участие каждый житель. Публичные слушания проходят в зале заседаний представительного органа местного самоуправления либо в ином месте по его решению (если, например, зал заседаний не сможет вместить всех желающих принять участие в публичных слушаниях). На публичных слушаниях председательствует председатель представительного органа местного самоуправления. Для ведения протокола публичных слушаний председательствующий определяет секретаря. Участникам публичных слушаний обеспечивается возможность высказать свое мнение о проекте устава. Председательствующий устанавливает регламент выступлений граждан. По истечении времени, отведенного председательствующим для проведения публичных слушаний, участники, которым не было предоставлено слово, вправе представить свои замечания и предложения в письменном виде. Устные замечания и предложения о проекте устава заносятся в протокол публичных слушаний, письменные замечания и предложения приобщаются к протоколу и рассматриваются в порядке учета предложений.

По результатам публичных слушаний большинством голосов от числа присутствующих принимаются рекомендации, которые подписываются председательствующим и официально публикуются в печати в кротчайшие сроки после завершения публичных слушаний¹.

В ряде муниципальных образований в процессе разработки устава используется такая дополнительная процедура, как независимая экспертиза. Например, направление проекта устава в экспертную организацию было предусмотрено при разработке нового устава города-героя Мурманска².

В уставе муниципального образования «Воскресенский район» Московской области предусматривается, что новый устав муниципального образования принимается решением Совета депутатов района после прохождения правовой экспертизы проекта Устава в Управлении юстиции Московской области³.

Надо сказать, что предварительная экспертиза органами юстиции является обычной неформальной практикой во многих муниципальных образованиях, и ее в целом следует признать положительной, но с учетом того, что впоследствии органы юстиции проведут государственную регистрацию уставов. Однако нормативное закрепление процедуры предварительной экспертизы проекта устава государственными органами делает такую экспертизу обязательной, что нарушает принцип самостоятельности муниципалитетов в разработке устава, а потому недопустимо.

Проведение же правовой экспертизы специалистами, не входящими в структуры органов местного самоуправления, видится правильным. Это позволяет выявить в проекте устава недостатки, заложенные политизированностью «внутривластной» процедуры разработки устава, и учесть передовые теоретические разработки в сфере муниципального права.

Таким образом, стадия разработки устава муниципального образования имеет конечную цель — внесенный субъектом правотворческой инициативы проект устава (проект поправок к уставу) с заключениями соответствующих структур представительного органа местного самоуправления и администрации, предложениями граждан, рекомендациями публичных слушаний, и, возможно, заключением независимой правовой экспертизы.

Принятие устава — это утверждение текста проекта устава субъектом, выражающим волю жителей.

В соответствии с п. 3 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением на сходе граждан.

В этом состоит существенное отличие нового Федерального закона о местном самоуправлении от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливал, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно¹.

Изменение подхода законодателя привело к тому, что если в середине 90-х годов ХХ в. подавляющее большинство уставов муниципальных образований принималось на референдуме, независимо от численности населения муниципалитета, то в настоящее время все уставы (новые редакции уставов) муниципальных образований (за исключением поселений, в которых проживают менее 100 избирателей) утверждены представительными органами местного самоуправления.

В юридической литературе нет единства мнения в вопросе о том, означает ли положение п. 3 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрет на принятие уставов муниципальных образований на референдуме. Одни специалисты в области муниципального права считают, что уставы муниципальных образований не могут быть приняты на референдуме. Статья 17 названного Федерального закона относит принятие устава муниципального образования (как и издание иных муниципальных правовых актов) не к вопросам местного значения, а к полномочиям органов местного самоуправления по их решению. Поскольку в соответствии с п. 3 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения¹, то делается вывод о недопустимости принятия устава муниципального образования на референдуме².

Другие считают, что прямого запрета на принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в новом Федеральном законе в области местного самоуправления не содержится³. Представители этой точки зрения указывают, что по смыслу пунктов 8, 9 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум не запрещено выносить проект устава муниципального образования, а нормам этого закона должен отдаваться приоритет. При этом обращается внимание, что принятие устава муниципального образования является реализацией полномочий муниципального образования по решению вопросов местного значения, а не полномочиями органов местного самоуправления, как это буквально закреплено в п. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такой вывод следует из статьи 131 Конституции, согласно которой структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно. Утверждается, что реализация данной конституционной нормы может осуществляться как непосредственно населением, так и органом местного самоуправления, обладающим правом представлять население¹.

Думается, что при разрешении данного спора необходимо исходить из буквального текста нового Федерального закона о местном самоуправлении и очевидной воли законодателя на установление возможности принятия уставов муниципальных образований на референдуме лишь в малонаселенных поселениях.

Устав — это муниципальный правовой акт, несмотря на то что он должен отвечать требованиям стабильности, в условиях реформирования местного самоуправления процедура принятия изменений и дополнений к нему должна быть достаточно мобильной. Целям обеспечения мобильности уставов муниципальных образований отвечает именно принятие представительным органом местного самоуправления, а не на референдуме. В то же время это не исключает возможности населения непосредственно определять содержание устава.

Устав — это муниципальный правовой акт, регулирующий вопросы местного значения. В соответствии с п. 9 ст. 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта, который (срок) не может превышать трех месяцев².

Поскольку на референдуме может быть принято решение, требующее внесения изменений в устав муниципального образования, поправки в устав муниципального образования могут быть приняты и на референдуме. Таким образом, население не лишено возможности через референдум влиять на содержание устава муниципального образования. Более того, видится возможным определение на референдуме основных положений устава муниципального образования, которые должны учитываться при разработке либо корректировке его текста. Такой вид принятия устава именуется смешанным (комбинированным)¹. Однако автору не известно ни одного местного референдума, который послужил основой для разработки и принятия устава. В целом этот вопрос следует признать перспективным для дальнейшего исследования и апробации теоретических разработок.

Однако все же по общему правилу принятие устава и внесение в него изменений — это прерогатива представительного органа местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил императивное требование: устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должны приниматься большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования². Этим решения об изменении устава муниципального образования выделяются среди «обычных» решений местных представительных органов, которые принимаются простым большинством голосов³.

Ранее вопрос о порядке принятия решений по проекту устава муниципальные образования решали самостоятельно. В большинстве муниципальных образований действовала норма, аналогичная той, которая установлена в настоящее время федеральным законом, — две трети от общего числа депутатов⁴. Однако, например, в Ростове-на-Дону устав считался принятым городской Думой, если за его принятие проголосовали более половины от установленного числа депутатов Думы⁵, а, согласно Уставу муниципального образования «Ломоносовский район Ленинградской области», изменения и дополнения в него могли быть приняты решениями районного собрания, принятыми большинством голосов, не менее трех четвертых избранного числа депутатов¹.

Таким образом, федеральный законодатель унифицировал требование к числу голосов депутатов, необходимых для принятия нового устава, внесения изменений в устав муниципального образования.

Процедура принятия нового устава (внесения изменений и дополнений в устав), согласно пп. 10 п. 1 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должна определяться в самом уставе². На практике же в уставах муниципальных образований описание процедуры принятия устава сводится лишь к повторению текста пунктов 3—5 ст. 44 названного Федерального закона. Сама же процедура рассмотрения нового устава и голосования по нему устанавливается в регламентах представительных органов местного самоуправления.

Как правило, новый устав муниципального образования принимается в двух чтениях — это положение находит закрепление и в самих уставах некоторых муниципальных образований³.

При рассмотрении проекта нового устава в первом чтении депутаты обсуждают его концепцию, оценивают соответствие основных положений проекта Конституции России федеральному и региональному законодательствам, его актуальность и практическую значимость. При рассмотрении проекта устава в первом чтении учитываются поступившие заключения структур представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления, рекомендации публичных слушаний, предложения, поступившие от граждан, а также результаты независимой правовой экспертизы, если она проводится в соответствии с принятым в муниципальном образовании порядком разработки проекта устава.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего проект устава, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета (рабочей группы, комиссии). По результатам обсуждения проекта в первом чтении представительный орган может принять проект устава в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок либо отклонить проект.

В случае принятия проекта устава в первом чтении может быть установлен срок для подачи дополнительных замечаний и предложений к проекту и/или срок внесения его на второе чтение либо депутаты сразу переходят ко второму чтению.

К началу второго чтения ответственный комитет представительного органа (рабочая группа, комиссия) изучает и обобщает внесенные поправки и предложения, формирует их по статьям (пунктам статей) устава и дает свои заключения относительно них.

При повторном чтении проекта устава (изменений и дополнений) в представительном органе с докладом выступает председатель ответственного комитета (рабочей группы, комиссии). Докладчик сообщает о поступивших замечаниях, предложениях и результатах их рассмотрения комитетом (рабочей группой, комиссией).

Депутаты обсуждают и голосуют за поступившие поправки в целом, по группам либо по отдельности. По окончании голосования председательствующий ставит на голосование предложение о принятии устава во втором (окончательном) чтении.

Необходимо иметь в виду, что и в первом, и во втором чтениях устав считается принятым, если за него проголосовало установленное п. 5 ст. 44 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» число депутатов — две трети от установленной численности представительного органа. То же относится и к процедуре голосования по поправкам к проекту устава.

Анализ правовых актов различных муниципальных образований показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура редко в полной мере отражена не только в уставах муниципальных образований, но даже в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме того, остаются без регулирования такие важные вопросы, как право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо отзывать его.

Здесь видится правильным предоставить возможность лицу, внесшему проект устава в представительный орган, до принятия его в первом чтении отозвать проект устава. Аналогичное правило предусмотрено в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания в отношении законопроектов¹. Что же касается возможности вносить изменения в принятый к рассмотрению представительным органом устав, то это следует допустить лишь до момента сдачи проекта устава в публикацию в средствах массовой информации в целях учета предложений и подготовки к публичным слушаниям. В ином случае внесение изменений в опубликованный проект нарушит право граждан на обсуждение устава, так как текст проекта устава, доведенный до сведения жителей муниципального образования, будет отличаться от окончательного текста, планируемого к обсуждению представительным органом.

После принятия устава для вступления в силу он должен пройти государственную регистрацию и быть опубликован.

Итак, можно сделать следующие заключения.

1. Разработка и принятие устава муниципального образования наряду с государственной регистрацией и опубликование устава — это последовательные стадии единого нормоустановительного процесса, имеющего целью введение в действие на территории муниципалитета базового муниципального нормативного правового акта.

2. Следует различать три вида правотворческой деятельности, связанной с разработкой и принятием устава:

— разработка и принятие устава во вновь образуемом муниципальном образовании;

— разработка и принятие новой редакции устава в действующем муниципальном образовании;

— внесение в устав муниципального образования изменений и дополнений.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что означает самостоятельное (на местном уровне) определение процедуры разработки проекта устава и независимость органов местного самоуправления при разработке проекта устава.

4. Разработка устава включает в себя несколько этапов: правотворческая инициатива, предварительное обсуждение проекта устава и публичные слушания.

5. Уставы муниципальных образований, которые предполагают усеченный состав субъектов правотворческой инициативы, по сравнению с тем, который дан в ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», противоречат федеральному законодательству и требуют изменений: перечень таких субъектов, утвержденный на муниципальном уровне, не может быть ýже установленного федеральным законодательством. При этом уставом муниципального образования указанный перечень, включающий депутатов представительного органа муниципального образования, главу муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, главу местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, может быть расширен.

6. Практику предъявления в некоторых муниципальных образованиях дополнительных требований к предложениям населения по проекту устава, нежели те, которые установлены в ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», следует признать незаконной.

7. Недопустимо нормативное закрепление процедуры предварительной экспертизы проекта устава государственными органами, так как это нарушает принцип самостоятельности муниципалитетов в разработке устава.

8. Общим способом принятия уставов муниципальных образований является принятие устава представительным органом местного самоуправления. Лишь в малочисленных поселениях (с численностью избирателей менее 100 человек) уставы принимаются населением на сходе граждан.

9. Законодательство не предусматривает принятия устава на референдуме. Однако это не исключает возможности принятия на референдуме решений, которые требуют внесения изменений в устав муниципального образования, либо использования смешанного способа принятия устава посредством утверждения на референдуме основных положений устава муниципального образования, которые должны учитываться при разработке либо корректировке его текста.

10. Устав принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. При этом, как правило, уставы муниципальных образований принимаются в двух чтениях.

Кроме того, можно предложить мероприятия по совершенствованию порядка разработки и принятия уставов муниципальных образований:

а) в уставах муниципальных образований необходимо более подробно регламентировать процедуру принятия новых уставов (поправок к уставам), а не ограничиваться лишь повторением текста пунктов 3—5 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Требуется указывать на принцип принятия устава в двух чтениях, описывать процедуру каждого из чтений, устанавливать право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва;

б) в уставах муниципальных образований необходимо определять, что пересмотр базовых положений устава может осуществляться лишь путем принятия нового устава муниципального образования;

в) в уставах муниципальных образований необходимо определить принципы разработки проекта устава (разработка проекта устава либо оценка внесенных проектов уставов рабочей группой (комиссией), обязательность народного обсуждения и публичных слушаний, независимая правовая экспертиза и т. п.), а в регламентах представительных органов местного самоуправления — подробную процедуру разработки уставов муниципальных образований (порядок формирования рабочей группы (комиссии), полномочия и функции рабочей группы (комиссии), сроки разработки, порядок сбора и обсуждения замечаний, предложений и отзывов на проект устава от структур органов местного самоуправления и иных лиц, порядок определения экспертной организации и др.);

г) следует признать положительной и продолжать разработку органами государственной власти субъектов Федерации типовых (модельных) уставов муниципальных образований. Такая деятельность — реальная методическая помощь органам местного самоуправления;

д) следует совершенствовать деятельность рабочих групп (комиссий) по подготовке проекта устава. Целесообразно, чтобы такие уставные комиссии функционировали на постоянной основе и включали в себя не только депутатов и служащих администрации, но и представителей общественности и экспертов в области муниципального права. Для организации деятельности уставных комиссий видится необходимым принятие положений об уставной комиссии в каждом муниципальном образовании;

е) целесообразно в каждом муниципальном образовании принять отдельный правовой акт, детально регулирующий порядок народного обсуждения проекта устава муниципального образования, включающего представление предложений о проекте устава и публичные слушания;

ж) в уставах либо регламентах представительных органов местного самоуправления необходимо закреплять обязательное проведение независимой правовой экспертизы.