Тема Введение в изучение курса Правоведение

Вид материала

Учебник

Подобный материал:

• Методические рекомендации по изучению курса «Правоведение», 307.61kb.
• Учебно-методический комплекс дисциплины Введение в литературоведение Специальность, 711.32kb.
• Методическое пособие для изучающих курс Курс «Введение в библеистику», 166.99kb.
• «Правоведение», 158.78kb.
• Структурно курс состоит из 15 тем: Тема Введение. Предмет, цели и задачи курса Тема, 140.87kb.
• Тема: Введение. Предмет, цель, задачи курса "Общее языкознание", 74.47kb.
• План работы введение: глава изучение института наследования: § Основные теоретические, 3729.5kb.
• Цвайгерт К., Кётц X. Ц 25 Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права:, 7658.24kb.
• Программа учебного курса проф. В. П. Яйленко. Введение. Задачи курса. Периодизация, 301.71kb.
• Темы контрольных работ. Методические указания по выполнению контрольной работы для, 588.45kb.

-312-

§ 5. Предметы ведения Российской Федерации

Проблема определения компетенции федеральных орга­нов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федера­ции, без чего государственная власть не может носить де­мократический характер. Субъекты Федерации заинтересо­ваны в существовании сильной федеральной власти, наде­ленной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь вто­ростепенные вопросы жизни своего населения. Это - объ­ективное противоречие любой федерации, заставляющее вла­сти тщательно и оптимально проводить разграничение ком­петенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: 1) исключитель­ной компетенции федеральных органов власти; 2) совмест­ной компетенции органов власти федерации и ее субъектов; 3) исключительной компетенции субъектов федерации. Та­кое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Авст­ралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин "исключительная компетенция" в ней не употребляется): ст. 71 Конституции содержит перечень воп­росов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — пере­чень вопросов, находящихся в совместном ведении Федера­ции и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня воп­росов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъекта­ми возможно только на основе Конституции, Федеративно­го договора и иных договоров по этим вопросам. Это поло-

-313-

жение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать реше­нию проблемы разграничения в неправовых формах или пу­тем произвольного принятия законов, а также постановле­ний исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. закрепил принци­пы и порядок разграничения предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Этим актом установлен порядок принятия законов по пред­метам совместного ведения, основные принципы и порядок заключения договоров между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномо­чий.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к чис­лу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Прези­дента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, по­становления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государ­ственной власти субъектов Федерации.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1) Вопросы государственного строительства:

• принятие и изменение Конституции РФ и федераль­ных законов, контроль за их исполнением;

• федеративное устройство и территория Федерации;

• регулирование и защита прав и свобод человека и граж­данина, гражданство в Российской Федерации, регулирова­ние и защита прав национальных меньшинств;

• установление системы федеральных органов законо­дательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

• федеральная государственная служба.

-314-

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:

• федеральная государственная собственность и управ­ление ею;

• установление основ федеральной политики и федераль­ные программы в области государственного, экономическо­го, экологического, социального, культурного и националь­ного развития Федерации;

• установление правовых основ единого рынка, финан­совое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, де­нежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;

• федеральные энергетические системы, ядерная энер­гетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транс­порт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономичес­кой деятельности:

• внешняя политика и международные отношения Рос­сийской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;

• внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

4) Вопросы обороны и охраны границы:

• оборона и безопасность, оборонное производство, оп­ределение порядка продажи и покупки оружия, боеприпа­сов, военной техники и другого военного имущества, про­изводство ядовитых веществ, наркотических средств и по­рядок их использования;

• определение статуса и защита государственной гра­ницы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:

• судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-про­цессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процес­суальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

• федеральное коллизионное право.

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.:

• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, мет­рическая система и исчисление времени, геодезия и картог

-315-

рафия, наименование географических объектов, официально-статистический и бухгалтерский учет.

7) Государственные награды и почетные звания Рос­сийской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важ­ных выводов в отношении конституционных прерогатив Фе­дерации, и в частности:

1) только на федеральном уровне можно изменять Кон­ституцию, принимать законы о гражданстве и др;

2) на территории субъектов Федерации могут распола­гаться объекты федеральной собственности;

3) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятель­ности в космосе;

4) только федеральные органы власти вправе осуществ­лять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

5) Вооруженные Силы являются едиными для всей стра­ны, ни один субъект Федерации не вправе создавать соб­ственные вооруженные формирования;

6) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объяв­лять об амнистии и помиловании и др.

Исключительные полномочия федеральных органов зат­рагивают далеко не все сферы деятельности граждан и об­щественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и верховенство Российской Федерации, ее на­значение обеспечивать общие интересы многонационально­го населения страны.

§ 6. Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов

Под совместным ведением понимается отнесение оп­ределенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следо­вательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты пре­зидентов и глав администраций субъектов Федерации, по­становления Правительства РФ и акты исполнительной вла­сти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов госу­дарственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Предметы ведения и полномочия органов Федерат закрепленные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп.

1) Вопросы государственного строительства и защи-i прав и свобод:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовед актов краев, областей, городов федерального значения, ав­тономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим погранич­ных зон;

• защита исконной среды обитания и традиционного об­раза жизни малочисленных этнических общностей;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:

• разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и куль­туры;

• общие вопросы воспитания, образования, науки, куль­туры, физической культуры и спорта;

• координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, вклю­чая социальное обеспечение;

• осуществление мер по борьбе с катастрофами, сти­хийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их послед­ствий;

• установление общих принципов налогообложения и сбо­ров в Российской Федерации.

3) Вопросы деятельности правоохранительных орга­нов и правовой системы:

• кадры судебных и правоохранительных органов, адво­катура, нотариат;

• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

-317-

4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение междуна­родных договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) формируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регули­рует такую огромную часть общественной жизни, как соци­альная сфера. В отношении создания системы органов госу­дарственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих прин­ципов.

§ 7. Правовая система Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Российской Федера­ции закреплен в Конституции России и ряде правовых ак­тов. Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Кон­ституции, входящие, как уже отмечалось, в гл. 1 "Основы конституционного строя". Статус Федерации, как и ее субъ­ектов, более подробно регламенитрован в гл. 3 "Федератив­ное устройство". Положения этих глав Конституции пере­крывают все ранее принятые правовые акты, так или ина­че относящиеся к статусу Федерации и ее субъектов.

Конституция составляет ядро всей правовой системы Российской Федерации, она обладает верховенством по от­ношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и пр.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Это принци­пы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство право­порядка на всей территории России при сохранении широ­ких прав субъектов Федерации в пределах своей компетен­ции. Разумеется, в определенном отношении сохраняют юри­дическую силу такие принципиальные акты, как Деклара­ция о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г. Конституции были заключены Договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегиро­вании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик, которые развивают некоторые положения фе­деральной Конституции. Однако эти договоры при всей их важности носят по отношению к Конституции подчиненный

-318-

характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня Так, по предметам ведения Федерации принимаются фе­деральные конституционные законы и федеральные зако­ны, имеющие прямое действие на всей территории Феде­рации. По предметам совместного ведения издаются Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними за­коны и иные нормативные правовые акты субъектов Фе­дерации. При этом федеральные законы не могут противо­речить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установ­лению прочных правоотношений между Федерацией и ее субъектами.

§ 8. Организация исполнительной власти. Федеральные округа

Организация исполнительной власти в федеративном го­сударстве — сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическо­му унитаризму и парализует инициативу субъектов Федера­ции. Но исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действовать разрозненно — в таком случае эффек­тивность решения многих проблем будет недостижима.

Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание еди­ной системы исполнительной власти, состоящей из орга­нов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Феде­рации и полномочий Федерации по предметам совместно­го ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам исключительных полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федераль­ных органов.

Однако такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнитель­ной власти в Федерации. На территории субъектов Федера­ции федеральными органами исполнительной власти могут создаваться свои территориальные органы, в которые ими

-319-

назначаются соответствующие должностные лица. Но эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а следовательно, полностью независи­мы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, министерства обороны, иностранных дел, иму­щественных отношений и др.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. признал непротиворечащим Конституции РФ поло­жение, при котором законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федера­ции может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов феде­ральных органов исполнительной власти в случаях, предус­мотренных федеральным законом, при условии, что на со­ответствующие территориальные органы федеральных ор­ганов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместно­го ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими органами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Та­кое же соглашение возможно и в отношении передачи фе­деральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Феде­рации. Как уже отмечалось, принципы и порядок заключе­ния таких соглашений закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г.

13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов — Центральный, Северо-Запад­ный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибир­ский, Дальневосточный. Тем же Указом утверждено Поло­жение о полномочном представителе Президента РФ в фе­деральном округе.

По своей природе федеральный округ является адми­нистративным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Создание округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не ущемляет кон­ституционно-правовой статус субъектов РФ. В рамках феде­рального округа организуется работа по реализации основ­ных направлений внутренней и внешней политики государ­ства, проводится контроль за исполнением решений

-320-

федеральных органов государственной власти. Создание федераль-. ных округов призвано также содействовать обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, соци­ального и экономического положения в каждом округе. С, помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России извест­ная раздробленность государства и ослабление федерально­го влияния на решение проблем в субъектах РФ.

В пределах федерального округа Президента РФ представляет полномочный представитель, который является i должностным лицом и федеральным государственным слу­жащим, непосредственно подчиненным и подотчетным Пре­зиденту. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом и входит в состав Администрации Президента.

Полномочный представитель не наделен властными пол­номочиями, но он обеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. Отсюда — его боль­шие права и широкие организационные полномочия. Полно­мочный представитель обеспечивает координацию деятель­ности федеральных органов исполнительной власти, анали­зирует эффективность деятельности правоохранительных * органов, организует взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов РФ, органами местного само­управления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями. Он разрабатывает програм­мы социально-экономического развития территорий, орга­низует контроль за исполнением федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ, постановлений и рас­поряжений Правительства РФ, а в случае принятия субъек­тами РФ актов, противоречащих Конституции РФ, феде­ральным законам, вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия этих актов. Через полномочного представителя проходит согласование кандидатур для на­значения на должности федеральных служащих, проектов федеральных решений, затрагивающих интересы субъектов РФ. Он организует проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а так­же органов местного самоуправления, обладает рядом прав представительского характера. Такое положение полномоч­ных представителей, хотя они тесно контактируют с руко­водителями государственных органов субъектов РФ, не на-

-321-

рушает самостоятельности последних, содействуя деловому сотрудничеству.

Непосредственное обеспечение деятельности полномоч­ного представителя осуществляет аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президен­та РФ- В состав аппарата входит окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ.

Правительством РФ разработана схема размещения тер­риториальных федеральных органов исполнительной власти. Окружные подразделения созданы Министерством внутрен­них дел, федеральной службой безопасности, Генеральной прокуратурой и др.

§ 9. Единая судебная власть и прокуратура

Согласно Конституции РФ судебная система России ус­танавливается Конституцией РФ и федеральным конститу­ционным законом. Судебная власть осуществляется как фе­деральными судами, судьи которых назначаются Президен­том РФ, так и судами в субъектах Федерации. Однако все суды образуют единую систему. Во главе судов общей юрис­дикции стоит Верховный Суд РФ, а арбитражных судов — Высший Арбитражный Суд РФ. Этим организация судебной власти в Российской Федерации отличается от дуализма су­дебной системы в других федерациях (например, в США), в которых на территории субъекта федерации действуют как собственная судебная система во главе со своим верховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным су­дом федерации.

Общефедеральным органом в области конституционно­го судопроизводства выступает Конституционный Суд РФ, а аналогичные суды (конституционные и уставные), создан­ные в республиках, краях и областях, не составляют с ним единой системы.

В соответствии с Законом о статусе судей в Российской Федерации (в редакции от 20 июня 2000 г.) судьи федераль­ных судов общей юрисдикции и арбитражных судов подле­жат назначению Президентом РФ с учетом мнения законо­дательного (представительного) органа соответствующего, субъекта Федерации.

На строго централизованных началах действует Про­куратура Российской Федерации. Это единая для всей Фе­дерации централизованная система с подчинением нижесто­ящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.