Geum.ru

Институт законодательства и сравнительного правоведения

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   34

Говоря об органах, в которые заявителю надлежит обращаться, закон упоминает исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, предусмотренные в ст. 29 ЗК. С учетом положений указанной статьи (см. комментарий к ней) можно сделать вывод, что заявление должно подаваться в орган, уполномоченный на принятие решения о предоставлении земельного участка, т.е. уполномоченный действовать от имени собственника земельного участка (Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования). Однако с учетом того, что при обращении с заявлением заинтересованное лицо не всегда обладает информацией о том, в отношении каких именно земельных участков будет осуществляться процедура выбора (поскольку право определения вариантов выбора участка, как будет показано далее, принадлежит не заявителю, а уполномоченным органам), не исключена в дальнейшем передача заявления по подведомственности, с извещением об этом заявителя. В случае обращения заявителя в ненадлежащий орган принявший заявление орган должен передать его по подведомственности либо уведомить заявителя о том, в какой именно орган ему следует обращаться.

Перечень информации, составляющей содержание заявления заинтересованного лица, предусмотренный комментируемым пунктом, включает в себя обязательные и необязательные данные. К обязательным относятся указания на:

- назначение объекта. Заявителю следует наиболее точно отражать желаемое назначение объекта, поскольку именно оно, в случае его соответствия разрешенному использованию земельного участка согласно зонированию территории, будет согласовываться соответствующими органами и в дальнейшем должно стать основной для окончательного определения разрешенного использования участка;

- предполагаемое место размещения объекта. Заявитель должен предложить уполномоченному органу вариант(-ы) размещения будущего объекта, однако должную степень точности указания на потенциальное место закон не определяет, в связи с чем предложение заявителя может сводиться к указанию как на конкретный участок, имеющий границы, так и на более неопределенную территорию (квартал, микрорайон, район); однако более детальные требования в данном вопросе могут быть установлены законодательством субъекта РФ или нормативными актами органов местного самоуправления;

- обоснование примерного размера земельного участка. Требований к форме и содержанию такого обоснования Кодекс не содержит, в связи с чем оно может быть составлено в произвольной форме, если иное не следует из региональных (субъектов РФ) или местных нормативных актов;

- испрашиваемое право на участок. Возможные для приобретения заявителем виды прав на землю по процедуре предварительного согласования места размещения объекта указаны в п. 3 ст. 30 ЗК.

В качестве не обязательных, но возможных данных п. 1 называет технико-экономическое обоснование проекта строительства и необходимые расчеты, не устанавливая при этом форму или содержание данных документов.

Каких-либо требований к форме заявления заинтересованного лица комментируемый пункт почти не содержит. Единственным положением, которое на основании данного пункта можно рекомендовать к применению при составлении подобных заявлений, является целесообразность озаглавить документ следующим образом: "Заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта". Однако даже при отсутствии данного текста в заглавии из содержания заявления должна вытекать именно эта его суть. В противном случае не исключена квалификация соответствующими органами заявления как инициирующего иную процедуру приобретения прав на землю, например без предварительного согласования места размещения объекта.

2 - 4. Пункты 2 - 4 комментируемой статьи посвящены мероприятиям, осуществляемым в рамках выбора земельного участка до составления акта о выборе земельного участка для строительства. Примечательным и важным для понимания данных и ряда последующих пунктов является то, что независимо от формы собственности на земельные участки и адресата заявления заинтересованного лица мероприятия по выбору земельного участка осуществляют органы местного самоуправления. В случае непосредственного обращения к ним физического или юридического лица данные органы обеспечивают выбор участка на основании заявления указанного лица, а в случае обращения к ним исполнительного органа государственной власти, в который поступило заявление, - на основании данного обращения. Соответственно, государственные органы не вправе заниматься выбором земельных участков (за исключением принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в таком размещении) и должны передавать такие вопросы на исполнение органам местного самоуправления. Единственное исключение из данного правила имеет место в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в силу п. 10 комментируемой статьи.

На основании рассматриваемых пунктов можно условно выделить три стадии выбора земельного участка (до составления акта о выборе).

I. Определение возможных вариантов размещения объекта.

Несмотря на то что ст. 31 ЗК неоднократно упоминает не о варианте, а о вариантах (т.е. во множественном числе) выбора земельного участка и размещения объекта, все же буквальный анализ соответствующих положений не дает оснований однозначно полагать, что орган местного самоуправления обязан разработать более одного варианта размещения объекта и не вправе ограничиться лишь одним вариантом. Вместе с тем независимо от количества разрабатываемых в каждом случае вариантов все они должны соответствовать градостроительным, экологическим и иным требованиям, применимым к рассматриваемой территории, и учитывать действующую документацию государственного кадастра недвижимости и землеустройства (т.е. не противоречить ранее утвержденным границам земельных участков, охранных зон, проектам межевания и иным документам по планировке территории, данным о разрешенном использовании и ограничениях/обременениях в использовании земельных участков и т.д.).

В результате осуществления данной стадии орган местного самоуправления получает документацию, содержащую проекты границ земельных участков, потенциально пригодных для размещения на них планируемого объекта строительства, а также собственно варианты размещения данных объектов в пределах границ земельных участков. Таким образом, определяется также и разрешенное использование земельного участка.

II. Проведение процедур согласования.

Согласование документации, разработанной на первой стадии, производится с органами и организациями, перечень которых является различным в зависимости от ряда факторов - назначения будущего объекта, его параметров, правового режима предполагаемых к предоставлению земельных участков и т.д., и регулируется актами законодательства: земельного, градостроительного, экологического, о пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и иных отраслей как федерального, так и регионального и местного уровня. Например, в Москве соответствующие вопросы регулируются распоряжением мэра Москвы от 8 апреля 1997 г. N 273-РМ "Об упорядочении подготовки предпроектной документации для проведения строительных работ на территории города Москвы и о составе пакета документов, передаваемых инвестору для этих целей", Положением о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в городе Москве, утвержденным распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 г. N 378-РМ, некоторыми иными нормативными актами.

Одновременно с согласованием документации должно производиться определение технических условий подключения будущего объекта к инженерно-техническим сетям и платы за такое подключение.

Немаловажным положением, затрагивающим первую и вторую стадии выбора земельных участков, является закрепленное в п. 2 правило, обязывающее государственные органы, а также органы местного самоуправления и муниципальные организации бесплатно, по запросам обеспечивающих выбор органов местного самоуправления предоставлять последним в двухнедельный срок различную документацию и информацию, которая может быть необходима для выбора участков или их согласования, включая технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Соблюдение данного положения могло бы в значительной мере упростить, ускорить и удешевить процедуру приобретения заинтересованными лицами прав на земельные участки. Однако в настоящее время практика применения данных положений Кодекса во многих регионах России такова, что очень часто будущим застройщикам предлагается самостоятельно и за свой счет получить технические условия, иную документацию и информацию и пройти процедуру согласования границ участка и размещения на нем планируемого объекта. И происходит это зачастую с грубейшими нарушениями установленных законом сроков - вся процедура может занимать в среднем до нескольких месяцев. Добиваясь же применения положений ЗК, будущие застройщики нередко встречаются с "контрмерами" со стороны органов власти и организаций: например, такими как выдача технических условий с крайне невыгодными параметрами, делающими реализацию проекта изначально невыгодной.

III. Информирование о планируемом предоставлении земельных участков для строительства и изъятии земельных участков.

Обязанность органов местного самоуправления информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства следует из п. 3 комментируемой статьи. Аналогичная обязанность возникает при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей строительства в силу п. 4 данной статьи.

Декларируя право граждан, общественных организаций (объединений), религиозных организаций и органов территориального общественного самоуправления участвовать в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, когда это затрагивает их интересы, ЗК не раскрывает формы (кроме случаев, связанных с использованием территорий и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей), сроки и процедуры такого участия. Равно как и не говорит о формах и сроках информирования населения органами местного самоуправления. В этой связи решение соответствующих вопросов осуществляется в настоящее время в основном на региональном и местном уровне. В качестве примера можно привести акты московского законодательства: Закон города Москвы от 25 июня 1997 г. N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве" или распоряжение мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ "О порядке участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий". Следует отметить, что указанные акты, равно как и акты федерального законодательства, не придают мнению населения, общественных или религиозных организаций решающего значения, т.е. не требуют обязательного получения согласия указанных лиц на осуществление планируемого строительства, а лишь обязывают органы власти и застройщиков своевременно предоставлять информацию о будущем строительстве, обеспечивать возможность участия указанных лиц в ее обсуждении, а также принимать юридически значимые решения с учетом выявленного таким образом мнения.

С информированием о предстоящем изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд дело обстоит иначе - эти вопросы урегулированы ст. ст. 279 - 283 ГК, а также ст. ст. 49 и 55 ЗК. В частности, ст. ст. 279 и 283 ГК предусматривают уведомление субъекта прав на изымаемый участок о предстоящем изъятии не менее чем за один год до него. Законами субъектов РФ также могут быть предусмотрены нормы, посвященные информированию об изъятии земельных участков для указанных нужд.

5 - 7. Формальной целью осуществления предусмотренных п. п. 2 - 4 комментируемой статьи мероприятий является составление органом местного самоуправления акта о выборе земельного участка для строительства (по необходимости - также и для установления охранной или санитарно-защитной зоны), на основании которого сам орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, по обращению которого выбор участка производился, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в размещении объекта.

Форма данного акта федеральным законодательством не утверждена, в связи с чем некоторые органы местного самоуправления утвердили ее самостоятельно. Например, типовая форма акта о выборе земельного участка утверждена Постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 5 сентября 2005 г. N 1447 "Об утверждении типовых форм распоряжений главы муниципального образования город Краснодар по вопросам предоставления земельных участков, договора аренды земельного участка, договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора, договора безвозмездного срочного пользования земельным участком, акта выбора земельного участка". Постановлением администрации Великого Новгорода от 2 августа 2002 г. N 127 "Об утверждении Положения о порядке разработки, согласования и утверждения проектов границ земельных участков" также утверждена форма акта о выборе земельного участка для строительства, значительно отличающаяся от формы, утвержденной в Краснодаре.

Земельный кодекс выдвигает лишь одно требование к акту о выборе земельного участка - к нему должны прилагаться определенные материалы. Во-первых, это утвержденные органом местного самоуправления проекты границ земельных участков согласно разработанным вариантам их выбора, а во-вторых, это расчеты убытков субъектов прав на землю, но только в тех случаях, когда предполагается изъятие у них земельных участков для государственных или муниципальных нужд. При этом требование о необходимости предварительного согласования данных расчетов с указанными субъектами отсутствует, хотя это может способствовать возникновению споров по поводу изъятия земли. До 1 января 2008 г. также действует правило о необходимости расчетов потерь сельскохозяйственного производства, они тоже прикладываются к акту.

Уполномоченный государственный или муниципальный орган, рассмотрев акт выбора земельного участка, вправе принять одно из двух решений: о его утверждении или об отказе в размещении объекта. Причем в случае, если к акту прикладывалось более одного варианта размещения объекта, утверждение акта производится лишь по единственному варианту, который выбирается по усмотрению утверждающего органа.

8. Срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, составляющий три года, императивен и не может быть изменен законодательством субъектов РФ или местными нормативными актами. Случаи досрочного прекращения действия данного решения либо его изменения закон не рассматривает, что представляется значимым пробелом. О возможности продления действия решения упоминается лишь вскользь - см. последний абзац п. 8.

Большая часть комментируемого пункта связана с возможным изъятием земельных участков для публичных нужд в связи с потенциальным решением о предоставлении выбранного земельного участка для целей строительства. При этом абз. 2 данного пункта, относящий риски улучшений земельного участка после информирования о его возможном изъятии на его правообладателя, почти идентичен положению ст. 280 (в совокупности со ст. 283) ГК, с той лишь разницей, что ЗК расширяет круг таких субъектов, включая в него, помимо обладателей вещных прав на землю, также арендаторов и лиц, которым участок принадлежит на праве безвозмездного (срочного) пользования.

9. Данный пункт обоснованно допускает возможность обжалования в суд любого решения уполномоченного органа, связанного с выбором земельного участка, - как положительного (о предварительном согласовании места размещения объекта), так и отрицательного (об отказе в размещении объекта). Это выгодно отличает данный пункт, например, от п. 9 ст. 30 ЗК, предусматривающего возможность обжалования лишь отказного решения о предоставлении земли для строительства. Последствия признания судом недействительным положительного решения уполномоченного органа сводятся к компенсации всех расходов заявителя, обоснованно понесенных им для получения указанного решения и документально им подтвержденных.

10. Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург руководствуются исключительными правилами в силу закона не только в данном случае. В связи с особенностями организации местного самоуправления на территориях данных субъектов РФ, установленными ст. 79 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований определяются законами данных субъектов РФ, в интересах сохранения единства внутригородского хозяйства.

В этой связи мероприятия по выбору земельных участков для строительства входят в этих городах в компетенцию соответствующих государственных органов до тех пор, пока данные полномочия не переданы законами Москвы и Санкт-Петербурга органам местного самоуправления. Аналогичное регулирование имеет место также, например, в вопросах распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК), осуществления градостроительной деятельности (ст. 63 Градостроительного кодекса) в Москве и Санкт-Петербурге.


Статья 32. Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства


Комментарий к статье 32


1. Статья 32, так же как и ст. 31 ЗК, имеет отношение к процедуре предварительного согласования места размещения объекта.

Если вернуться к содержанию п. 5 ст. 30 ЗК и вспомнить предусмотренные им четыре стадии предоставления государственного или муниципального земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, то можно увидеть, что между начальной (выбор участка) и завершающей (принятие решения о предоставлении) стадиями имеются еще две - проведение работ по формированию земельного участка и его государственный кадастровый учет. Однако если процедура государственного кадастрового учета стандартна и осуществляется в соответствии со ст. 70 ЗК, положениями ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и иными нормативными актами, то формирование земельного участка в рассматриваемом случае отличается от формирования участка, относящегося к случаям предоставления земли без предварительного согласования места размещения объекта (п. 4 ст. 30 ЗК). Формирование участка по комментируемому пункту предполагает лишь установление границ земельного участка на местности по заявке и за счет лица, заинтересованного в его предоставлении. Иные элементы формирования участка, предусмотренные в п. 4 ст. 30 ЗК, здесь неприменимы, поскольку подготовка проекта границ земельного участка, определение его разрешенного использования, получение технических условий подключения к инженерным сетям и плата за их подключение должны осуществляться на стадии выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, а решение о проведении торгов или предоставлении участка без торгов, равно как и публикация соответствующего сообщения, при процедуре предварительного согласования места размещения объекта не требуется.

На совершение землеустроительных действий и осуществление государственного кадастрового учета земельного участка закон отводит три года - именно таков срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 8 ст. 31 ЗК). Однако в случаях, когда будущее предоставление участка связано с необходимостью изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, указанные действия целесообразно совершать в более короткие сроки. Причина в установленных гражданским законодательством сроках на уведомление лиц, у которых изымаются участки, о предстоящем изъятии, а также, при отсутствии согласия правообладателей с изъятием у них участков, - в практической длительности принудительного изъятия земли в судебном порядке.

2. Данный пункт сформулирован таким образом, что фактически исключает возможность отказа со стороны уполномоченного органа власти в предоставлении земельного участка лицу, в отношении которого было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, представившему в пределах трехлетнего срока с момента принятия такого решения заявление о предоставлении земельного участка, с приложением документального подтверждения установления границ участка на местности и его государственного кадастрового учета. Таким документом служит кадастровый паспорт земельного участка.

Вместе с тем п. п. 8 - 10 ст. 30 ЗК предусматривают возможность принятия соответствующими органами решений об отказе в предоставлении земельных участков для строительства, а также право заинтересованных лиц обжаловать такие решения в судебном порядке. И утверждать о неприменимости данных пунктов к случаям предварительного согласования места размещения объекта, исходя из структуры и содержания ст. 30 ЗК, оснований нет. Чем же руководствоваться на практике? По нашему мнению, нельзя исключать возможность отказа в предоставлении участка при принятии решения в соответствии со ст. 32 ЗК, считая норму комментируемого пункта специальной по отношению к п. п. 8 - 10 ст. 30 ЗК. В противном случае орган, уполномоченный на принятие решения, был бы лишен возможности обеспечить соответствие сформированного земельного участка (включая установленные на местности границы) материалам выбора земельного участка и решению о предварительном согласовании места размещения объекта, что недопустимо. Иными словами, в случае если установление границ участка либо его кадастровый учет проведены ненадлежащим образом, что привело к ошибкам в землеустроительной или кадастровой документации, орган власти вправе отказать в предоставлении земельного участка. Другое дело, что в случае необоснованности отказа в предоставлении земельного участка соответствующее решение может быть признано недействительным в судебном порядке по заявлению заинтересованного лица.

Таким образом, по нашему мнению, речь идет не о целенаправленном лишении органов власти комментируемым пунктом права на отказ в предоставлении земельных участков, а о неполноте рассматриваемой статьи закона.