Институт законодательства и сравнительного правоведения

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 6 7 8 9 10 11 12 13 ... 34

Градостроительный кодекс выделяет три вида документации по планировке территорий:

а) проекты планировки территорий разрабатываются для выделения элементов планировочной структуры, к которым Градостроительный кодекс относит кварталы и микрорайоны, иные планировочные элементы, и установления параметров их планируемого развития. Требования к содержанию проектов планировки довольно подробно раскрыты в ст. 42 Градостроительного кодекса. Мы лишь отметим, что проект планировки содержит основную (утверждаемую) часть, отображающую линии улично-дорожной сети (дороги, проезды, улицы), линии связи и объекты инженерно-технического обеспечения, красные линии, границы зон планируемого размещения объектов, иные чертежи планировки территории, положения о планируемых плотности и параметрах застройки, характеристиках развития транспортных, социальных и иных систем и т.д. Помимо этого, в состав проекта планировки входят материалы по обоснованию проекта, состоящие из графической части и пояснительной записки.

Таким образом, можно сказать, что основная цель проекта планировки заключается в определении основных направлений ее будущего развития путем разделения на кварталы и/или микрорайоны и определения границ зон строительства объектов различного назначения (как правило, без определения границ отдельных земельных участков), "рамочных" параметров их создания и обеспечения инженерными, социальными и транспортными объектами. Проект планировки разрабатывается на основании документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований;

б) проекты межевания территории (ст. 43 Градостроительного кодекса) являются последующей и более детализированной стадией планировки территории. Они подготавливаются в отношении элементов планировочной структуры, определенных проектами планировки, и могут представлять собой отдельный документ либо входить в состав проектов планировки. Разработка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ земельных участков, планируемых к предоставлению для целей строительства. Проекты межевания состоят из чертежей межевания территории, определяющих различные границы и линии - границы формируемых земельных участков для целей строительства, красные линии и линии отступа от них при размещении зданий и иных объектов, границы зон действия публичных сервитутов, территорий объектов культурного наследия и др.;

в) градостроительные планы земельных участков (ст. 44 Градостроительного кодекса) разрабатываются в отношении отдельных земельных участков - как застроенных, так и подлежащих застройке - и могут входить в состав проектов межевания, равно как и представлять собой отдельные документы. Требования к содержанию градостроительного плана земельного участка установлены ст. 44 Градостроительного кодекса. Помимо границ земельного участка, градостроительный план определяет минимальные отступы от границ участка при размещении объектов, содержит информацию о градостроительном регламенте, о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению будущего объекта, иную указанную в названной статье Градостроительного кодекса информацию.

Форма градостроительного плана земельного участка установлена Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка" <1>. Градостроительный план земельного участка является одним из обязательных документов, необходимых застройщику (заказчику) для проектирования объекта будущего строительства или реконструкции, а также при представлении проектной документации на государственную экспертизу, получении разрешения на строительство, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 205.

Таким образом, на первом этапе комплексного освоения земельного участка для целей жилищного строительства закладываются документальные пространственно-планировочные основы такого освоения, на базе которых возможна реализация его последующих стадий в интересах рационального, эффективного, сбалансированного развития соответствующей территории. Данный этап является достаточно длительным - на практике его реализация от начала разработки до утверждения соответствующей документации уполномоченными органами власти занимает, как правило, не менее одного года.

II этап. Выполнение работ по инженерному обустройству территории.

Данный этап реализуется посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры - сетей инженерно-технического обеспечения различного назначения (системы электроснабжения, водоснабжения, канализации, в том числе дождевой, теплоснабжения, газоснабжения и т.д.). Необходимость тех или иных инженерных систем и объектов в пределах осваиваемой территории, их мощности и пропускные способности, параметры их строительства и прочие факторы определяются на первом этапе, при разработке соответствующей документации, включающей в обязательном порядке материалы, посвященные инженерному обустройству территории, полученные на основании инженерных изысканий. Характерной практической особенностью реализации данного этапа является его дороговизна, связанная с высокой стоимостью подключения к существующим инженерным сетям в соответствии с выданными техническими условиями, прокладкой новых сетей и строительством новых инженерных объектов.

По смыслу подп. 7 п. 3 ст. 38.2 ЗК все или часть созданных объектов инженерной инфраструктуры подлежат передаче по завершении их строительства в государственную или муниципальную собственность на условиях, установленных при предоставлении земельного участка.

III этап. Осуществление жилищного и иного строительства.

Реализация данного этапа подчинена общим правилам градостроительного законодательства об архитектурно-строительном проектировании и строительстве, а также требованиям земельного и градостроительного законодательства о соблюдении разрешенного использования земельного участка и иных параметров и условий, составляющих правовой режим земельного участка. В качестве значимых особенностей, связанных с комплексностью освоения территории, здесь следует выделить, во-первых, обязательность наличия документации по планировке территории и соответствие ей осуществляемого строительства, а во-вторых, предусмотренную ст. 38.2 ЗК обязательность соблюдения требований о максимальном сроке осуществления жилищного и иного строительства (см. комментарий к п. п. 6 и 7 рассматриваемой статьи).

На практике реализация второго и третьего этапов нередко осуществляется параллельно, т.е. инженерная подготовка территории и ее застройка жилыми и иными объектами могут осуществляться одновременно, по мере утверждения соответствующей проектной документации, в соответствии с ее положениями и разрешениями на строительство.

В соответствии с комментируемым пунктом ст. 30.2 земельные участки для их комплексного освоения в целях жилищного строительства могут предоставляться исключительно в аренду - использование иных видов прав на землю в данном случае не предусмотрено. Это требование выражает одну из главных особенностей предоставления земельных участков для комплексного освоения территории, так как в иных случаях предоставления земель для строительства (за исключением предоставления участков для индивидуального жилищного строительства согласно п. 3 ст. 30.1 ЗК) допускается при определенных условиях предоставление земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное срочное пользование (см. комментарии к ст. ст. 30, 30.1 ЗК). Право же приобретения в собственность земельных участков из состава территории, предоставленной для комплексного освоения, возникает у арендатора лишь после утверждения документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, сформированных в результате разработки данной документации, т.е. после завершения реализации первого из рассмотренных выше этапов (см. комментарий к п. 5 ст. 30.2).

Еще одной значимой особенностью предоставления земельных участков для комплексного освоения территории является то, что предварительное согласование места размещения объекта в таком случае не проводится. Это положение перекликается с аналогичным правилом, установленным ст. 30.1 ЗК для случаев предоставления государственных или муниципальных земель под жилищное строительство, и кажется вполне логичным - ведь проводить предварительное согласование места размещения некоего комплекса объектов на незастроенной территории при отсутствии документации по ее планировке нецелесообразно и практически невозможно.

Таким образом, предоставление земельного участка в целях комплексного освоения должно осуществляться с соблюдением правил, установленных п. 4 ст. 30 ЗК, о формировании земельного участка, его государственном кадастровом учете и его предоставлении по результатам торгов. На данном этапе формируется единый земельный участок, который в дальнейшем подлежит разделению на меньшие земельные участки с учетом проведенного межевания. В качестве разрешенного использования земельного участка, определяемого на стадии формирования участка, может быть указано комплексное освоение в целях жилищного строительства (с раскрытием его основных этапов или без такового) либо иной подходящий вид разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом, при наличии последнего. Этот же вид использования должен найти отражение в договоре аренды земельного участка.

2 - 3. Пункт 2 в императивном порядке определяет форму торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, предоставляемого для комплексного освоения. Это исключительно аукционы, в связи с чем конкурсы в отношении таких земельных участков проводиться не могут. Данное требование аналогично правилу, установленному ст. 30.1 ЗК для случаев предоставления государственных или муниципальных земель для жилищного строительства.

Порядок проведения аукциона в отношении права на земельный участок для комплексного освоения определяется ст. 38.2 ЗК, специально посвященной данному вопросу, положения которой проанализированы в комментарии к ней. Отметим лишь, что вытекающие из данной статьи особенности сводятся прежде всего к некоторым существенным дополнительным требованиям, которые выдвигаются к победителю аукциона, в частности требованиям о максимальных сроках подготовки документации по планировке территории - проекта планировки и проекта межевания (подп. 6 п. 3 ст. 38.2 ЗК), выполнения работ по созданию объектов инженерной инфраструктуры и соблюдения условий о передаче данных объектов в государственную или муниципальную собственность (подп. 7 п. 3 ст. 38.2), осуществления жилищного и иных видов строительства (подп. 8 п. 3 ст. 38.2). Данные требования имеют значение также и для комментируемой статьи, которая в последующих пунктах неоднократно отсылает к ним. Пункт 3 данной статьи является первой иллюстрацией этого - он возлагает на арендатора земельного участка, т.е. победителя аукциона, условия которого содержали данные требования о сроках, обязанность по их соблюдению. В целях обеспечения соблюдения данной обязанности условия о сроках следует включать в договор аренды земельного участка.

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает "льготное" правило в отношении арендатора земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, связанное с отчуждением принадлежащего ему права аренды и распоряжением им иным способом. Речь идет о том, что согласно п. 9 ст. 22 ЗК при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу. И распространяется данное правомочие не только на перенаем, но в том числе и на иные права, предусмотренные п. 5 ст. 22 ЗК, в частности на права по передаче прав аренды земельного участка в залог и внесению их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив.

В силу п. 9 ст. 22 ЗК согласие собственника земельного участка (т.е. уполномоченного государственного или муниципального органа, выступающего в качестве арендодателя) на осуществление указанных действий не требуется, достаточно лишь уведомления о совершенной сделке, причем данное правило императивно и не может быть изменено договором аренды. Однако применимы указанные нормы, как было отмечено, лишь к случаям, когда срок аренды превышает пять лет. Если земельный участок арендован на срок пять лет и менее, действует общее правило, допускающее наличие в договоре аренды условия о необходимости получения предварительного согласия арендодателя на совершение вышеуказанных сделок с правами аренды земельного участка (п. 5 ст. 22 ЗК).

Таким образом, комментируемый пункт, предусматривая право арендатора земельного участка воспользоваться полномочиями по п. 9 ст. 22 ЗК независимо от срока аренды и лишая тем самым арендодателя возможности настаивать на иных условиях договора аренды, действительно предоставляет арендатору определенные преимущества по сравнению с другими арендаторами государственных или муниципальных земель.

Данное положение закона может являться стимулирующим фактором для потенциальных инвесторов, желающих заняться комплексным освоением территорий для жилищного строительства. С учетом длительности разработки документации по планировке территории и неясности в момент проведения аукциона и заключения договора аренды земельного участка многих значимых параметров и показателей будущего развития данной территории, право уступить, заложить, распорядиться иным образом правами аренды земельного участка предоставляет потенциальным инвесторам дополнительные возможности по привлечению заемного финансирования, равно как и по безболезненному прекращению участия в инвестиционном проекте. Единственным требованием, с которым закон связывает предоставляемое арендатору земельного участка право, является обязанность нового арендатора выполнять обязанности о максимальных сроках, предусмотренные подп. 6 - 8 п. 3 ст. 38.2 ЗК. Это, в свою очередь, еще раз подчеркивает целесообразность включения данных обязательств арендатора в договор аренды земельного участка по итогам аукциона, поскольку в этом случае при переходе прав аренды данные обязательства будут автоматически возникать у нового арендатора.

Следует также отметить, что рассмотренное правомочие арендатора земельного участка распространяется лишь на распоряжение правами аренды единого земельного участка, предоставленного для комплексного освоения. Формальные основания применять соответствующие правила к аренде отдельных земельных участков, образуемых в соответствии с п. 5 комментируемой статьи по итогам межевания территории, отсутствуют.

5. Правило, устанавливаемое данным пунктом, можно рассматривать в качестве еще одного положения, стимулирующего потенциальных инвесторов комплексного освоения территории. Оно предоставляет арендатору соответствующего земельного участка исключительное право по завершении первого этапа комплексного освоения, т.е. после разработки и утверждения документации по планировке территории, обеспечив государственный кадастровый учет вновь образованных при межевании земельных участков, предназначенных для строительства, приобрести указанные земельные участки в собственность или аренду. Это, в свою очередь, открывает возможность для дальнейшего гражданского оборота отдельных земельных участков в пределах комплексно осваиваемой территории, а следовательно, для возмещения арендатором своих затрат на разработку вышеуказанной документации, инженерную подготовку территории и иных расходов, равно как и для привлечения дополнительных инвестиций в развитие территории. При этом первоначальный инвестор (и арендатор земельного участка) может произвести как полное отчуждение своих прав, так и передачу прав лишь на часть участков с сохранением возможности самостоятельной реализации инвестиционных проектов на неотчужденной таким образом территории.

С точки зрения практической реализации данного пункта необходимо отметить следующее. Во-первых, речь в нем идет лишь о вновь образованных земельных участках, предназначенных в соответствии с видами разрешенного использования для жилищного и иного строительства. Означает ли это, что иные сформированные земельные участки, имеющие разрешенное использование, не связанное со строительством (например, участки под благоустройство, открытые автостоянки, скверы или парки, детские или спортивные площадки и т.д.), не могут быть приобретены в собственность? Ответа на данный вопрос комментируемая статья, к сожалению, не дает. Однако представляется, что в силу формулировки, используемой п. 5 данной статьи, у соответствующих государственных или муниципальных органов власти отсутствует обязанность по продаже вновь сформированных земельных участков, не предназначенных для строительства, в связи с чем арендатор единого земельного участка вправе претендовать на приобретение лишь права аренды соответствующих земельных участков.

Во-вторых, комментируемый пункт, говоря об исключительном праве арендатора земельного участка приобрести новые участки, предназначенные для строительства, в собственность или в аренду, не указывает, кому принадлежит право выбора конкретного вида права на участки - уполномоченному органу власти или арендатору. По нашему мнению, данное право принадлежит арендатору земельного участка. В обоснование данного мнения можно привести, в частности, аналогичное положение закона, предусмотренное абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК в отношении собственников зданий, строений, сооружений, в сочетании с тем смыслом, который придается данному положению судебной практикой (см., например, п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11).

В-третьих, независимо от вида приобретаемого права на вновь сформированные земельные участки, ранее возникшее право аренды на единый земельный участок должно прекращаться полностью (при одновременном приобретении прав на все сформированные участки) или в соответствующей части (при поэтапном переоформлении прав на землю) путем соответственно прекращения договора аренды земли либо внесения в него изменений в части арендуемой площади и, по необходимости, размера арендной платы.

6 - 7. Данные пункты обязывают собственников и арендаторов земельных участков, сформированных на основании утвержденной документации о планировке территории и предназначенных для жилищного и иного строительства, выполнять требования о максимальных сроках такого строительства, т.е. те требования, которые выдвигаются в обязательном порядке при проведении аукциона по продаже права аренды земельного участка для комплексного освоения. И если п. 6 возлагает соответствующие обязательства на победителя аукциона - арендатора единого земельного участка, приобретшего вновь образованные земельные участки в собственность или аренду, то п. 7 распространяет те же обязательства на лиц, которые станут правообладателями этих земельных участков (арендаторами или собственниками) в результате последующего оборота данных участков. Иными словами, в силу комментируемых положений закона требования о максимальных сроках строительства следуют за земельными участками или правами на них независимо от количества совершенных с ними сделок.

Вместе с тем в данном вопросе закон содержит значимый пробел. Говоря в п. п. 6 и 7 лишь о сроках строительства жилых и иных объектов, закон уже не упоминает обязанность по соблюдению сроков выполнения работ по строительству объектов инженерной инфраструктуры (как уже говорилось, требования к данному сроку предусматривались иным подпунктом ст. 38.2 ЗК). По смыслу п. п. 5 и 7 комментируемой статьи приобретение прав на новые участки и их оборот могут происходить и до выполнения работ по инженерному обеспечению территории, в связи с чем существует угроза отчуждения победителем аукциона своих прав на вновь образованные земельные участки различным правообладателям без выполнения (либо завершения) работ по комплексной инженерной подготовке территории и без перехода к ним соответствующих обязательств в части инженерного обеспечения.

8 - 9. Данные пункты регулируют вопросы ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных предыдущими пунктами обязанностей по соблюдению сроков подготовки документации по планировке территории, выполнения работ по ее инженерному обеспечению и строительству жилых и иных объектов. При этом п. 8 предусматривает возможность изъятия земельных участков в порядке, установленном законодательством, а п. 9 устанавливается финансовая ответственность в виде неустойки, рассчитываемой исходя из ставок арендной платы (при аренде земельного участка) или земельного налога (при частной собственности на участок). Применение данной ответственности может осуществляться в силу закона, а при аренде земельного участка соответствующие положения о досрочном прекращении договора аренды или взыскании неустойки могут быть также включены в договор аренды.

Статья 31. Выбор земельных участков для строительства

Комментарий к статье 31

1. Данная статья имеет отношение к предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов. По смыслу рассмотренного выше п. 5 ст. 30 ЗК принятие решения о предоставлении земельных участков по данной процедуре состоит из четырех этапов (см. соответствующий комментарий). Статья 31 посвящена реализации первого этапа - выбору земельного участка и принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта. При этом данная статья регулирует в основном процедурные вопросы осуществления данного этапа. Некоторые иные связанные с этим вопросы (о допустимых видах предоставляемых по данной процедуре прав на землю, случаях, когда предварительное согласование места размещения объекта неприменимо, и т.д.) регулируются в иных статьях ЗК - прежде всего в ст. 30 (п. п. 3, 11).

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает заявительный порядок выбора земельных участков для строительства. В этом состоит одно из отличий от процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта, при которой заявление заинтересованного лица - физического или юридического - не является обязательным (см. п. 4 ст. 30 ЗК). Рассматриваемый пункт отвечает на вопросы о том, в какие органы следует обращаться с заявлением и каким оно должно быть по содержанию.

Blog

Институт законодательства и сравнительного правоведения