Майское Республики Северная Осетия Алания см. Приложение 1 к доклад
| Вид материала | Доклад |
СодержаниеОказание помощи вынужденным переселенцам Результаты по разработке нормативно-правовой базы Учет вынужденных переселенцев Возвращение вынужденных переселенцев Выводы и рекомендации |
- Проект Постановления Правительства Республики Северная Осетия-Алания "О социальных, 347.71kb.
- Республики Северная Осетия-Алания от 2 марта 2012 г. №61-р доклад, 375.17kb.
- Республики Северная Осетия-Алания от 19 августа 2011 г. №223-р доклад, 318.06kb.
- Административная карта Республики Северная Осетия-Алания, 782.36kb.
- Административная карта Республики Северная Осетия-Алания, 705.92kb.
- Республики Северная Осетия-Алания Владикавказ, 2011 информационный бюллетень, 5189.44kb.
- Стратегия инвестиционного развития республики северная осетия-алания на 2010-2017 годы, 2307.32kb.
- Республике Северная Осетия-Алания. Цель 1 «Обеспечение санитарно-эпидемиологического, 1384.02kb.
- Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 22 июля 2011 г. №199 Республиканская, 465.05kb.
- Правительства Республики Северная Осетия Алания №239 от 24 октября 2008 года о новой, 325.65kb.
Оказание помощи вынужденным переселенцам
С 1994 года федеральными органами власти инициирована программа помощи гражданам, получившим статус вынужденного переселенца.
Соответственно, для выплаты компенсации за ущерб требовались значительные средства. Но в течение продолжительного времени такие выплаты не производились по таким, ставшим уже традиционными, основаниям, как отсутствие средств в федеральном бюджете.
Поэтапная реализация программа помощи переселенцам началась с 1994 года. Организацию комплексной помощи удалось организовать после создания специального федерального органа – временной администрации, впоследствии преобразованной в Представительство специального представителя Президента РФ (далее Представительство) в зоне ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта.
Этот орган взял на себя решение разнообразных проблем, связанных с признанием статуса и возвращением вынужденных переселенцев: организации восстановления жилья и инфраструктуры поселков, переезда репатриантов к прежнему месту жительства.33 Оказывалась помощь и в обустройстве переселенцев на временных местах поселений (в т.ч. в Майском).
Однако Представительство при определенных позитивных достижениях все же не смогло разрешить все препятствия в возвращении переселенцев, в частности, и вопрос открытия всех населенных пунктов для возвращения. В 2005 году оно было ликвидировано. Его функции частично были переданы в созданное Межрегиональное управление миграционной службы.
Таким образом, в некоторой степени были утрачены полномочия и возможности, а значит и влияние федеральных органов власти на ситуацию в республике.
В период работы Представительства, был сформирован список нуждающихся в государственной помощи из 31 224 человек (или 5 516 семей). Оказание единовременной помощи проводилось в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.03.1998 года, которое предусматривало следующие варианты выделения денежных средств: на новое строительство, на восстановление жилья и на приобретение жилья.
Но получить эту помощь реально смогли далеко не все в ней нуждающиеся. В федеральном бюджете на это ежегодно предусматривалась фиксированная сумма средств – около 200 млн. руб., которая, даже в случае наличия таких денег в бюджете, не обеспечивала потребности.
Кроме того, через Представительство и органы УФМС оказывалась помощь в переезде семей на места поселений и при возвращении на прежнее место жительство, в организации комиссионного обследования для оценки состояния разрушенного жилья.
В этот период обострилась проблема ограничений в признании статуса переселенцев. Существенная разница между зарегистрированными и фактическими переселенцами изначально была связана с проблемами легального статуса (прописки) ингушского населения, проживавшего на территории Северной Осетии до конфликта. В этой связи, по данным Министерства по делам национальностей РИ около половины переселенцев не получили признание в качестве вынужденных переселенцев. По данным межрегионального УФМС34 факт прописки в РСО-А подтвердился для 5516 семей (или 31224 человек), тогда как в списках проживавших числилось 7287 семей (или 41055 человек). Неразрешенным оставалась проблема обновления состава семей (смерти потерпевших и рождения поколения наследников).
С учетом таких обстоятельств, 30 декабря 2005 года Правительством РФ было принято новое постановление за № 846. Согласно этому постановлению был расширен перечень вынужденных переселенцев за счет включения в него тех, кто фактически проживал и работал в республике, не имея прописки.
В этой связи, список претендентов на государственную поддержку продолжал расширяться. Органы УФМС в 2006 году провели комплексную ревизию материалов на переселенцев и перерегистрацию нуждающихся. Для этого была проведена масштабная информационно-просветительская кампания, которая должна была довести до каждого адресата задачи перерегистрации.
В то же время для выполнения программы оказания помощи были определены жесткие сроки. Согласно федеральным планам, окончание работ по формированию списков нуждающихся должно было завершиться 1 февраля 2006 года. В этой связи, возникли очевидные проблемы с теми переселенцами, у кого имелись существенные проблемы с оформлением необходимых документов. Для значительной части репатриантов в течение нескольких месяцев невозможно было решить проблемы, до того не решаемые в течение многих лет, в частности, собрать необходимые документы, обратиться в суд для установления юридически-значимого факта (проживания и владения имущества). Так из-за правовой неграмотности и отсутствия средств на адвокатов в суды были поданы лишь единичные заявления.
В органы УФМС поступало множество обращений, по которым требовалась различная правовая помощь. Однако необходимого штата сотрудников для оказания действенной правовой помощи эти органы не имели.
Стало очевидно, что разрешить все проблемные вопросы по каждой семье репатриантов в столь граничные сроки не возможно.
Кроме того, многие семьи, вынужденные в период конфликта в спешке покинуть Северную Осетию, не имели подтверждающих документов о праве собственности и факте проживания. При обращениях за статусом переселенца и на получение государственной поддержки необходимые документы во многих случаях не удалось восстановить. Сами вынужденные переселенцы считают, что это стало результатом пристрастного отношения представителей органов местного самоуправления. «Глава администрации местного самоуправления сел Терк, Чернореченское, Южный Касаев Б.П. заставляет граждан обращаться в суд на предмет установления факта владения недвижимостью со ссылкой на отсутствие похозяйственной книги, ложно утверждая, что она пропала».35
Действительно, существует возможность использования судебных средств для восстановления документов или для установления необходимых фактов. Судебные органы республики с самого начала процесса возвращения переселенцев столкнулись со значительными трудностями, и прежде всего, с особыми условиями разбирательства таких дел. В этой связи, был введен упрощенный порядок рассмотрения заявлений, по аналогии с делами о реабилитации жертв политических репрессий. По информации председателя судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда республики Северной Осетии – Алании Баразговой Р.С. жалоб на отказ в принятии таких заявлений в Верховный суд не поступало. Однако число таких обращений оставалось незначительным.36
Вместе с тем выявилась проблема, что суды не признают достаточными доказательства, основанные исключительно на свидетельских показаниях. В этой связи, в случаях утраты или уничтожения необходимых правоустанавливающих документов, перспектива получить государственную помощь и компенсацию для потерпевших ничтожна. Очевидно, что такие препятствия не приемлемы и противоречат обязательствам государства в адекватном восстановлении ущерба потерпевшим от действий органов власти.
Вызывает озабоченность чрезмерно незначительное число обращений потерпевших в суды с исками о компенсации ущерба. Этот факт дает основание утверждать, что суды не могут обеспечивать эффективное рассмотрение таких дел (отчасти, в связи с недоверием к судам самих репатриантов). Более того, оказывают влияние и политические мотивы: материальная поддержка государства фактически замещает компенсацию. Существует предубеждение, что прецеденты в таких судебных делах могут вынудить государство признать свою ответственность за ущерб, причиненный гражданам в результате осетино-ингушского конфликта. Это в свою очередь, может создать предпосылки судебного разбирательства причин и обстоятельств конфликта.
Вместе с тем, с течением времени все более очевидным становится необходимость такого разбирательства, без которого нельзя установить, все ли причины конфликта выявлены, все ли меры были приняты к их разрешению и предотвращению в будущем.
В заключение описательной части проведенного расследования и анализа ситуации мы хотели бы ознакомить читателей со Справкой о результатах работы по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября-ноября 1992 года, любезно предоставленной УФМС РФ в адрес МХГ 2 февраля 2007 года, т.е. практически сразу же после окончания подготовки доклада. Полный текст этого документа приведен в Приложении к докладу. Нам же хотелось бы отметить лишь некоторые сведения, изложенные в ней и отсутствующие в докладе.
Результаты по разработке нормативно-правовой базы
Разработан и принят ряд нормативно-правовых документов, регламентирующих оказание государственной поддержки в жилищном обустройстве гражданам, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта (постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 846 и от 20 октября 2006 г. № 618 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 274», приказ МВД России от 7 декабря 2006 г. № 998 «О вопросах организации оказания государственной поддержки вынужденным переселенцам, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта в октябре-ноябре 1992 г.»).
Учет вынужденных переселенцев
По состоянию на 30 января 2007 г. в Межрегиональном управлении ФМС России (с местом дислокации в г. Владикавказе) состоит на учете 2994 семьи в количестве 10574 человек, имеющих статус вынужденного переселенца. На 1 января 2006 года в МРУ ФМС России состояло 2527 семей в количестве 9182 человек.
Возвращение вынужденных переселенцев
За весь период деятельности МРУ ФМС России с 30 апреля 2005 года по 30 января 2007 года оказано содействие в возвращении в места прежнего проживания и обустройстве на новом месте жительства на территории Республики Северная Осетия – Алания 403 семьям (1832 человека) вынужденных переселенцев, в том числе в так называемые проблемные населенные пункты.
На ликвидацию последствий осетино-ингушского конфликта на 2006 год выделено 2020, 7 млн. рублей.
По состоянию на 1 января 2006 года в п. Майское в 272 вагончиках (блок-контейнерах) проживало 222 семьи (1071 человек) граждан ингушской национальности. В настоящее время в стихийно образовавшемся поселении вблизи с. Майское остается всего 20 семей/99 человек граждан ингушской национальности, из которых статус вынужденного переселенца имеют 15 семей/85 человек. Все эти семьи изъявили желание возвратиться в места прежнего проживания, в так называемые проблемные для совместного проживания населенные пункты и населенные пункты, включенные в зону источников питьевого водоснабжения г. Владикавказа.
Выводы и рекомендации
1. Необходимо признать, что процесс преодоления последствий осетино-ингушского конфликта нельзя признать завершенным. Несмотря на усилия федеральных органов власти и оказанную помощь 2/3 пострадавшим переселенцам остается не разрешенной главная задача – обеспечение безопасности смешанного проживания ингушского населения на территории Республики Осетия – Алания. Факт существования «закрытых» для возвращения переселенцев сел в течение 14 лет не может иметь обоснованных оправданий. И пока не будет обеспечена возможность свободного расселения граждан любых национальностей на территории республики, нельзя утверждать о завершении процесса урегулирования конфликта.
Кроме того, этот процесс не может достигнуть позитивных результатов пока не будет создана эффективная система беспристрастного разрешения конфликтов и связанных с ними споров (как в судебном, так и внесудебном порядке). К, сожалению, приходится констатировать, что действующие в республике Северная Осетия – Алания в настоящее время механизмы защиты нарушенных прав оказались в подобной ситуации не дееспособными.
Такие органы должны иметь значительные полномочия, чтобы эффективно вмешиваться в работу местных и региональных органов власти, в рамках норм и приоритетов обеспечения прав меньшинств. Только в этом случая могут быть достигнуты результаты в ограничении практики дискриминации (в частности, в области социального обустройства, равного доступа к рабочим местам для национальных меньшинств).
2. При разрешении постконфликтных проблем все принимаемые органами власти решения должны быть основаны на общепризнанных принципах и международных договорах, в частности, Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам ООН.37
В соответствии с указанной Декларацией в обязанность государства входит обеспечение для национальных меньшинств «возможности активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни»; «права участия в принятии решений, которые затрагивают их интересы» (статья 2, п.2).
Применима в сложившейся ситуации и Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, ратифицированная Российской Федерации и имеющая силу закона.38 Согласно статье 5 Конвенции, не допускается дискриминация по национальному признаку в различных сферах обращения с национальными меньшинствами.
Вызывает озабоченность, что эти положения, а также позитивный международный опыт не учитываются в подготовке и принятии решений.
И хотя с отменой дискриминирующих положений регионального законодательства была восстановлена правовая основа общежития, на практике значительных успехов достигнуть не удалось. В частности, реалия свидетельствуют о не соблюдении следующих положений по отношению к репатриантам:
- обеспечения доступа к правосудию;
- участия в выборах и доступе к государственной службе;
- соблюдение права на свободу передвижения и выбора места жительства;
- обеспечение права собственности;
- обеспечение права на жилище;
- возможность равного участия в культурной жизни.
Таким образом, факты допускаемых нарушений и не эффективность их разбирательства дают основания утверждать, что в республике Северная Осетия – Алания продолжает сохраняться ситуация массового нарушения прав вынужденных переселенцев по дискриминационным признакам национальности. Особую озабоченность вызывает отсутствие эффективных средств контроля в пресечении такой практики дискриминации.
3. Необходимо отметить, что органы власти Республики Северная Осетия – Алания в целом продолжают находиться под довлеющим стереотипом восприятия ингушского населения, как источника потенциальной угрозы в республике. Этот антагонизм сохраняется, поскольку за прошедшие 14 лет так и не была решена задача возможности смешанного проживания этнических групп в населенных пунктах республики. А имеющиеся достижения по возвращению вынужденных переселенцев к месту прежнего проживания, в большей степени, есть свидетельство усилий федеральных органов и служб.
По-прежнему, разрешение конфликтных ситуаций, касающихся возвращения к прежнему месту жительства, полностью зависит от воли органов местного самоуправления. Эта практика пассивно поддерживается руководством республики.
Такая позиция противоречит конституционным принципам Российской Федерации. Поскольку, – защита и обеспечения граждан, независимо от национальной принадлежности, является приоритетной задачей для органов власти любого уровня. Интересы местных и республиканских органов не должны противоречить этим задачам. А ограничения прав граждан допускаются исключительно федеральными законами.
Очевидно, что любые действия органов местного самоуправления, даже имеющие публичную поддержку, не могут становиться препятствием к реализации, а тем более - источником нарушения гражданских прав.
Для преодоления такой практики, необходим действенный механизм пресечения любых попыток воспрепятствования возвращению лиц ингушской национальности и противодействия публичным проявлениям ксенофобии. Вместе с тем, практика показала, что представители национальных органов правопорядка не способны выполнить эту задачу.
В этой связи, предлагаем сформировать органы охраны правопорядка в «конфликтных» населенных пунктах из сотрудников иных регионов, проводя тщательный отбор тех, кто не подвержен националистическому влиянию.
Приоритетной задачей таких органов должно стать обеспечение безопасности проживания возвращающихся вынужденных переселенцев и пресечение любых насильственных действий на почве национальной неприязни.
4. Представляется неприемлемым ограничивать сроками процесс возвращения вынужденных переселенцев. Применяемая процедура компенсации ущерба, предусматривающая обязательный выбор помощи (на восстановление жилья, либо на строительство, либо на приобретение нового вне прежнего места жительства), должна одновременно обеспечивать и свободу этого выбора. Однако, 11 населенных пунктов в РСО – Алания числятся закрытыми для возвращения, при том, что желающих вернутся на эти места проживания достаточно много.
Кроме того, порядок получения государственной поддержки для этих людей требует письменного отказа от личного имущества и земельного участка, которые остаются и в «закрытых» для возвращения населенных пунктов. Согласие на такие условия практически лишает семью перспектив на возвращение. Жесткое требование определиться с выбором вида государственной поддержки до 1 декабря 2006 года фактически провоцирует семьи на отказ от своих прав на возвращение. Такое ограничение представляется незаконным средством принуждения, в ситуации ограничения свободы выбора.
В этой связи, необходимо отменить ограничения по срокам выбора государственной поддержки, по меньшей мере, до решения вопроса об открытии всех населенных пунктов в РСО–А.
5. Проблему «водоохраной зоны» нельзя признать разрешенной. Вызывают озабоченность множество нарушений, допущенных при принятии такого решения. Очевидно, что в таких условиях эта тема будет вновь и вновь возникать при разрешении вопросов комплексного возвращения переселенцев.
Поскольку разрешение этой проблемы связано с вопросами обеспечения прав граждан, то окончательное решение могут вынести только федеральные органы власти, в т.ч. и судебные. Одной из возможных мер в разрешении ситуации «по водоохранной зоне» является, на наш взгляд, создание специальной правительственной комиссии с привлечением к участию в ней заинтересованных сторон. Основная цель комиссии – выработка, обсуждение и принятие альтернативных и компромиссных вариантов решения этой проблемы.
6. Доступ к правосудию для переселенцев имеет чрезвычайно большое значение. Говоря о проблемах доступа, следует остановиться на двух аспектах. Первый, это организация помощи в обращении в суд по вопросам восстановления утраченных документов и установления факта владения и утраты имущества. Такие обращения в суд и участие в процессах требует бесплатной правовой помощи. В этой связи, представляется необходимым создать специальные отделы юридической помощи при региональном или межреспубликанском УФМС России, с выделением достаточных средств, чтобы обеспечить привлечение к этой работе специалистов (на конкурсной основе), а также организовать их эффективную работу.
Второй аспект – неадекватный порядок вынесения судебных решений по делам потерпевших. В частности, практика возложения бремени доказывания на потерпевших. На практике такой порядок вынесения решений исключительно на основе документального подтверждения, представляемого заявителями, существенно ограничивает возможность восстановления их в правах. Показания свидетелей признаются не достаточными, а на органы власти не возлагается обязанность представлять необходимые доказательства.
Такая практика противоречит принципам и приоритетам восстановления прав потерпевших и связана с применением традиционных подходов по делам искового производства. Однако специфика дел по восстановлению прав вынужденных переселенцев требует вмешательства федеральных судебных органов и Конституционного суда в специфическом для подобных дел применении гражданских и процессуальных норм.
В этой связи, важное влияние может оказать рассмотрение и обобщение судебной практики Пленумом Верховного суда РФ и принятие соответствующих рекомендаций.
7. Вызывает значительные нарекания работа прокуратуры республики – органа, призванного обеспечивать контроль за соблюдением прав и свобод человека и за исполнением федерального законодательства на территории РСО–Алания. Работа прокуратуры фактически не оказывает заметного влияния на разрешение постконфликтных проблем. Более, того, практика показывает, что органы прокуратуры фактически связаны «местническими» интересами и фактически уклоняются от принятия непопулярных для региональных органов власти решений. В частности, прокуратура проявляет бездействие по фактам возбуждения межэтнической розни и привлечения националистически настроенных активистов к ответственности (например, при попытках возвращения на прежнее место жительство представителей ингушской национальности). С другой стороны, проявляет очевидное пристрастие в части воздействия на активистов мигрантских групп.
Также неприемлемым можно признать бездействие прокуратуры при узаконенной практике сегрегации учеников в общеобразовательных школах РСО-А (раздельном формировании классов детей из ингушских и осетинских семей).
Кроме того, такой орган должен оказывать приоритетное внимание вопросам возвращения недвижимой собственности вынужденным переселенцам, по тем или иным основаниям кем-то занимаемой. Дальнейшее использование (по прошествии 15 лет) таких помещений дает возможность легализировать их как собственность новых владельцев, что осложняет правовое разрешение таких проблем в дальнейшем.
Практика показывает, что в настоящее время не имеется обнадеживающих примеров изменения позиции и работы прокуратуры РСО–Алания по исследуемым вопросам.
Поэтому, представляется необходимым рекомендовать Прокуратуре РФ дать поручение окружному отделу прокуратуры РФ в ЮФО о формировании специальной бригады для организации прокурорского реагирования по фактам дискриминации в республике РСО–Алания.