Учебное пособие Москва ● 2008 удк 343. 851. 5 Ббк 67. 518. 8-91
| Вид материала | Учебное пособие |
Содержание3.1. Предмет, объект и задачи прокурорского надзора |
- Учебное пособие Москва, 2008 удк 34 ббк 66., 20999.29kb.
- Учебное пособие Майкоп 2008 удк 37(075) ббк 74. 0я73, 4313.17kb.
- Учебное пособие Уфа 2008 удк 616. 97: 616. 5(07) ббк 55., 7232.11kb.
- Учебное пособие Йошкар-Ола 2008 удк 378. 2 Ббк 74., 2437.63kb.
- Учебное пособие 28365942 Москва 2008 ббк 66., 2986.28kb.
- Учебное пособие Москва 2010 удк 001(09) ббк 72., 823.15kb.
- Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
- Учебное пособие удк 159. 9(075) Печатается ббк 88. 2я73 по решению Ученого Совета, 5335.58kb.
- Москва 2011 ббк 63. 3 (2)я 7 к 90 удк 947 (075) История России, 110.08kb.
- Планирование Москва 2008 удк 336. 22 Ббк 65. 261., 2316.91kb.
Инструкция по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (утв. приказом МВД России от 22.05.2000 № 569) содержит пункты, определяющие формы межведомственного взаимодействия, – 23.5, 23.6, 23.7, 23.8, 23.10, 23.12.3, 23.12.7, 36.3.1, 36.3.2, 36.3.1.2, 43.2.1 и др.). Например, п. 23.5 Инструкции предписывает: при осуществлении взаимодействия с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних особое внимание уделять организации и осуществлению взаимодействия с администрациями образовательных учреждений и специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, расположенных на обслуживаемой территории; участвовать в разработке совместных планов горрайлиноргана и администрации указанных учреждений на полугодие или год по профилактике правонарушений и предупреждению чрезвычайных происшествий, а также групповых нарушений общественного порядка, самовольных уходов воспитанников из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа; собирать и обобщать информационно-статистические материалы на образовательные учреждения (учебно-воспитательные учреждения открытого типа) в соответствии с приложением 5 к названной инструкции. В перечень информации, указанной в этом приложении, включены, в частности, данные о количестве: обучающихся, состоящих на учете; родителей, отрицательно влияющих на детей; родителей, состоящих на учете в ПДН, лишенных родительских прав; малообеспеченных, многодетных семей; несовершеннолетних, находящихся под опекой, проживающих в детских домах, интернатах, приютах. ПДН обязаны оказывать содействие администрации образовательных учреждений в организации правовой пропаганды; принимать меры к использованию в деятельности по предупреждению правонарушений несовершеннолетних возможностей общественных объединений, религиозных организаций; извещать наркологические учреждения о постановке на учет в ПДН несовершеннолетних, употребляющих спиртные напитки, наркотические средства или психотропные вещества либо одурманивающие вещества, а также о родителях, злоупотребляющих спиртными напитками, употребляющих наркотические средства или психотропные вещества. ПДН уведомляют военный комиссариат о подростках, достигших возраста 16 лет и совершивших преступления.
По вопросам межведомственного взаимодействия издаются также совместные приказы различных ведомств. Например, согласно приказу Минтруда России и МВД России от 20.06.2003 № 147/481 «О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними» органы и учреждения социальной защиты населения и органы внутренних дел должны осуществлять совместные мероприятия по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Кроме того, органы внутренних дел обязаны осуществлять работу по установлению личности беспризорных, безнадзорных, находящихся в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, а также обеспечивать незамедлительный обмен информацией, предусмотренной Федеральным законом от 24.06.1999 г.
В соответствии с совместным приказом Минздрава России и МВД России от 20.08.2003 № 414/633 «О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел» руководители органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации обязаны: определить перечень лечебно-профилактических учреждений, оказывающих медицинскую помощь беспризорным, безнадзорным несовершеннолетним, и уведомить о них органы внутренних дел; организовать оказание психиатрической и наркологической помощи беспризорным, безнадзорным несовершеннолетним строго по показаниям и в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечить санитарную обработку беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, доставленных сотрудниками органов внутренних дел для оказания медицинской помощи в лечебно-профилактическое учреждение; информировать органы внутренних дел о случаях доставления беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних для оказания медицинской помощи в лечебно-профилактические учреждения без сопровождения сотрудников органов внутренних дел; исключить случаи необоснованных отказов в приеме беспризорных, безнадзорных несовершеннолетних, доставленных сотрудниками органов внутренних дел для оказания медицинской помощи. Данным приказом установлена форма документа, которую органы внутренних дел должны заполнять при доставлении беспризорного, безнадзорного несовершеннолетнего в учреждения здравоохранения.
Кроме того, прокурорам необходимо знать приказы МВД России от 17.01.2006 № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» и от 25.10.2006 № 846 «Об утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации», которые содержат указание на формы взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также с другими организациями, независимо от их организационно-правовых форм.
2.6. Ведомственный и государственный контроль
за деятельностью ПДН
Федеральным законом от 24.06.1999 г. (ст. 10) установлено, что за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется государственный и ведомственный контроль.
Государственный контроль осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции в установленном порядке.
Порядок осуществления ведомственного контроля определяется нормативными правовыми актами соответствующих ведомств. В этих актах должен найти отражение основной принцип деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – ответственности должностных лиц (ст. 2 данного закона) за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей. При определении понятия должностного лица, применительно к указанному закону, на практике исходят из разъяснения, данного в примечании к ст. 285 УК РФ и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе». Должностным признается лицо, которое постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти либо выполняет организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях.
Осуществление государственного контроля за деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних очень важно в силу следующих обстоятельств. Преступность несовершеннолетних, которая, как отмечалось ранее, в определенной степени базируется на беспризорности и безнадзорности, создает угрозу безопасности общества. В процессе профилактической деятельности могут быть нарушены права и свободы личности, которые охраняются государством в приоритетном порядке (ст. 17 – 19 Конституции РФ). При осуществлении контроля имеется реальная возможность своевременно повлиять на негативные социальные явления или восстановить нарушенные права несовершеннолетних либо оказать содействие в защите их законных интересов.
Высший уровень государственного контроля – это федеральный (п. 1 ст. 10 Федерального закона от 24.06.1999 г.). Существует также региональный и местный контроль. Федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Этот контроль является вневедомственным и осуществляется, в частности, Правительственной комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, основные функции которой и персональный состав утверждены постановлением Правительства РФ от 06.05.2006 № 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав». Данная комиссия информирует Правительство РФ об адекватности и эффективности мер, принимаемых руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 г. к компетенции комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДНиЗП) относится контроль по вопросам соблюдения условий воспитания, обучения, содержания, а также обращения с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Контроль за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних ПДН при проведении с ними профилактической работы КДНиЗП осуществляет опосредованно: при рассмотрении материалов, поступивших из органов внутренних дел, а также дел об административных правонарушениях несовершеннолетних или их родителей и законных представителей, путем выяснения причин нарушения их прав и законных интересов и условий, способствовавших беспризорности, безнадзорности и совершению правонарушений несовершеннолетними, а также недостатков в профилактической деятельности ПДН. Выясняется, соблюдается ли принцип законности и гуманного обращения с несовершеннолетним в процессе проведения индивидуальной профилактической деятельности. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам (начальнику органа внутренних дел) представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий (ст. 29.13 КоАП РФ). Формы контроля КДНиЗП за деятельностью ПДН в определенной степени регламентированы Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Указом ПВС РСФСР (1967 г.)1. Кроме того, в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, также содержатся нормы, касающиеся этих вопросов2.
Право вневедомственного контроля, по существу, предоставлено суду (ч. 4 ст. 29 УПК РФ). Суд вправе вынести частное определение, в котором должно быть обращено внимание соответствующих организаций и должностных лиц на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, нарушению прав и свобод несовершеннолетних, требующие принятия необходимых мер. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 14.02.2000 № 7 «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних» судам надлежит повысить воспитательное значение процессов по делам о преступлениях несовершеннолетних, уделять особое внимание их профилактическому воздействию; по каждому делу устанавливать причины и условия, способствовавшие совершению преступления; не оставлять без реагирования установленные в судебном следствии недостатки и упущения в работе подразделений по делам несовершеннолетних и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (п. 21); вносить частные определения с указанием конкретных обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Вневедомственный контроль за деятельностью ПДН осуществляется органами следствия и дознания (ст.73, 158 УПК РФ). В соответствии со ст. 73 УПК РФ при производстве следствия и дознания необходимо выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. Статья 158 УПК РФ предоставляет следователю, дознавателю право внести представление о принятии мер по устранению выявленных обстоятельств или других нарушений закона в деятельности ПДН. Такое представление следователем вносится начальнику ОВД.
Согласно п. 15 приказа МВД России от 25.10.2006 № 847 «Об утверждении Типового положения об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям» органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью милиции общественной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако при этом необходимо иметь в виду, что в процессе осуществления контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.
Порядок осуществления ведомственного контроля согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 24.06.1999 г. определяется нормативными актами ведомства. Применительно к ПДН эти вопросы регулируются Инструкцией по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (подп. 14.1, 14.2, 14.3, 14.8, 14.10). Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних старших инспекторов, инспекторов ПДН осуществляет начальник ПДН. Он, в частности:
обеспечивает соблюдение законности в деятельности ПДН;
систематически анализирует, оценивает и контролирует состояние работы по предупреждению правонарушений, принимает меры к устранению выявленных недостатков, вносит предложения руководству горрайлиноргана по совершенствованию деятельности ПДН;
отвечает за своевременное и качественное рассмотрение должностными лицами ПДН жалоб и заявлений граждан, сообщений учреждений и организаций, образовательных учреждений по вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних;
в целях выявления упущений в деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних организует в срок до 10 суток с момента вынесения постановления о привлечении несовершеннолетнего в качестве обвиняемого проведение проверок по фактам совершения повторных, групповых и особо тяжких преступлений;
по указанию руководства органа внутренних дел проводит проверки по фактам совершения несовершеннолетними других преступлений.
Регламентирован также примерный порядок проведения таких проверок в приложении 2 к указанной Инструкции. В ПДН ведется журнал учета результатов проверок их деятельности.
Кроме того, контроль за законностью постановки на учет несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей для проведения профилактической работы осуществляется начальником горрайлиноргана или его заместителем. Они дают разрешение в письменном виде о постановке лиц на учет. Более того, не реже одного раза в полугодие изучают учетно-профилактические карточки, учетно-профилактические дела на лиц, состоящих на учете, и по результатам дают письменные указания, направленные на повышение эффективности профилактики правонарушений. Начальник горрайлиноргана в целом руководит деятельностью подчиненных ему подразделений (п. 20 приказа МВД России от 17.01.2006 № 19). На уровне субъекта Российской Федерации ведомственный контроль за деятельностью ПДН подведомственных горрайлинорганов осуществляют ПДН аппаратов МВД, ГУВД, УВД (ОВД) субъектов Российской Федерации. Данное положение закрепляется в должностных инструкциях, которые утверждаются соответствующими начальниками милиции общественной безопасности1. Так, в целях выявления упущений в деятельности горрайлинорганов по профилактике правонарушений несовершеннолетних в установленном порядке они проводят соответствующие проверки по фактам совершения несовершеннолетними: двух и более преступлений в период испытательного срока при условном осуждении или отсрочки исполнения наказания либо во время предварительного следствия, когда обвиняемый не был заключен под стражу; нескольких тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных в составе устойчивой группы; преступлений, совершенных с особой жестокостью либо повлекших смерть потерпевшего, а также вызвавших большой общественный резонанс и т.д.
Аналогично выстраивается ведомственный контроль за деятельностью ПДН регионального уровня со стороны МВД России (гл. 2 названной инструкции).
Глава 3. Прокурорский надзор за исполнением ПДН
законодательства о профилактике безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних
3.1. Предмет, объект и задачи прокурорского надзора
за исполнением ПДН законодательства о профилактике
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
В специальной литературе неоднозначно определяют предмет прокурорского надзора. Чаще под предметом прокурорского надзора понимают соответствие закону правовых актов и точное исполнение законов. Практически воспроизводится ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Существует и другая точка зрения, когда под предметом прокурорского надзора понимают «законность действий и актов» уполномоченных органов и должностных лиц, на которых распространяется надзорная компетенция прокуроров. В ст. 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в зависимости от отрасли определен предмет надзора. Исходя из компетенции органов внутренних дел, их подразделений по делам несовершеннолетних предметом надзора являются:
исполнение законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
исполнение ПДН установленных Федеральным законом от 24.06.1999 г. порядка и условий проведения индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних, указанных в подп. 4 – 14 п. 1 ст. 5 названного закона, а также их родителей или законных представителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;
соблюдение прав и свобод несовершеннолетних при выявлении лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и (или) антиобщественных действий, при выявлении несовершеннолетних, объявленных в розыск, а также несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства;
соблюдение прав и свобод несовершеннолетних и установленного порядка рассмотрения заявлений и сообщений об административных правонарушениях несовершеннолетних;
соблюдение прав и свобод несовершеннолетних и установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершении общественно опасных деяний несовершеннолетними, не достигшими возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о неисполнении или ненадлежащем исполнении родителями или законными представителями либо должностными лицами обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних; при подготовке материалов в отношении несовершеннолетних для рассмотрения возможности их помещения в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа органов образования; при доставлении несовершеннолетних в органы внутренних дел.
В специальной литературе нет единой точки зрения относительно понятия «объект прокурорского надзора». Одни авторы считают, что предмет и объект в науке и практике прокурорского надзора – равнозначные понятия. Другие – под объектом прокурорского надзора понимают «государственные органы, учреждения, организации, органы местного самоуправления, а также их деятельность, связанную с исполнением законов», либо органы и должностных лиц, за исполнением законов которыми надзирает прокурор. В качестве объекта надзора рассматривают и законность. В обоснование такой позиции авторы ссылаются на цели надзора – обеспечение верховенства закона и единства законности (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Сторонники этой точки зрения формулируют данное понятие следующим образом: «объектом прокурорского надзора является сфера определенных законом общественных отношений, направленных на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также определенных законом интересов общества и государства»1. Органы и должностные лица в этом случае выступают в качестве субъектов прокурорско-надзорных отношений, т.е. субъектами права2.
В определении объекта надзора применительно к данной теме, как представляется, целесообразно исходить из положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Задачи прокурорского надзора за исполнением ПДН законов о несовершеннолетних и молодежи сформулированы в приказе Генерального прокурора РФ от 25.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи». В частности:
в организации надзора прокуроры должны исходить из Конвенции ООН о правах ребенка, общепризнанных норм международного права о приоритете интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства; добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их должностными лицами требований закона о выявлении безнадзорных, беспризорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, и информировать о них компетентные органы для защиты и восстановления прав детей;
прокурорский надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении3, должен быть направлен на решительное пресечение фактов жестокого обращения с детьми, на своевременное оказание помощи детям, находящимся в социально опасном положении; должен обеспечивать реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних;
при осуществлении надзора за исполнением законодательства, направленного на профилактику преступлений, необходимо уделять особое внимание соблюдению принципов гуманного обращения с несовершеннолетними, индивидуальному подходу к их исправлению, дифференциации ответственности, конфиденциальности при привлечении несовершеннолетних к ответственности.
3.2. Организация и основные направления
прокурорского надзора за исполнением ПДН
законодательства о профилактике безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних
Рассмотрим некоторые основные аспекты, касающиеся организации надзора, поскольку применительно к организации прокурорского надзора по любому направлению действуют единые подходы, принципы и закономерности. Должна лишь учитываться специфика. Это, с одной стороны, широкий спектр вопросов, отнесенных к компетенции ПДН в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, регулируемых различными отраслями права, а с другой – ПДН свои непосредственные функции не может выполнять изолированно от других подразделений органов внутренних дел, а также от органов и учреждений иной ведомственной подчиненности, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В силу этих обстоятельств в основу организации исполнения ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, прежде всего, должно быть положено исполнение указанными подразделениями Федерального закона от 24.06.1999 г. Данный закон впервые в определенной степени систематизировал нормы различных отраслей права, регулирующих вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которыми занимаются те или иные органы и учреждения в пределах своей компетенции. Была сделана попытка описать единую систему органов и учреждений, осуществляющих профилактическую деятельность. По сути, указанный закон – это отчасти общегосударственная модель и технология профилактической работы с несовершеннолетними и их родителями. Закон спроектирован с учетом принципа системности. Такой подход в профилактической деятельности очень важен. Он позволяет охватить большое количество зон криминогенного влияния на молодежь, воздействовать на них комплексно, одновременно. Системный подход позволяет увеличивать не только число субъектов профилактики, но и объем профилактического воздействия на молодежь. Главным принципом работы системы является комплексность в осуществлении профилактической деятельности, которая обеспечивается за счет координации и взаимодействия входящих в эту систему органов и учреждений (ст. 4, 5, 9, 11 и др. Закона).
Заложенные в Законе принципы профилактической деятельности, гарантии его исполнения, поставленные задачи (ст. 2) учитываются при организации и осуществлении прокурорского надзора, составлении программы проверки надзорных мероприятий. Изложенное обязывает также к тому, что организация прокурорского надзора должна быть системно построена. Такой подход требует систематического, по итогам полугодия или хотя бы года, глубокого анализа динамики и структуры преступности несовершеннолетних, общественно опасных деяний, совершенных несовершеннолетними, не достигшими возраста, с которого наступает уголовная ответственность, и иных непреступного характера правонарушений, в том числе так называемых статусных правонарушений (непосещение или систематические пропуски занятий в образовательном учреждении и другие проступки), а также причин и условий, способствовавших их совершению. Предметом тщательного анализа должно быть планирование прокурорского надзора по этому направлению деятельности, желательно в динамике за 3 – 5 лет, с учетом имеющегося в прокуратуре накопительного материала о характере нарушений законов, прав и законных интересов несовершеннолетних, выявляемых в деятельности ПДН. Необходимо оценить, насколько адекватна была практика планирования и результативны документы прокурорского реагирования, представления следователей, дознавателей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, частные определения судов, вносимые в адрес руководства органов внутренних дел, на нарушения законов в деятельности ПДН1. Это позволит, с одной стороны, более точно определить слабые места в деятельности ПДН и организации надзора, аргументировать запланированные мероприятия, прогнозировать реализацию проверок, сделать их более целенаправленными, достичь позитивного влияния прокурорского надзора на осуществление ПДН своих функций в соответствии с законом, а с другой – исключить упрощенный, некомпетентный подход к проведению прокурорских проверок в ПДН и других действующих с ними во взаимодействии подразделениях органов внутренних дел, а также в иных ведомствах.
Источники получения информации о состоянии законности в деятельности ПДН, реализации ими правозащитных и иных функций не должны ограничиваться только отчетами МВД России (ф. 1 – о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях; ф. 2 – о лицах, совершивших преступления; ф. 18 – о результатах работы органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних) и Судебного департамента при Верховном Суде РФ (ф. 1 – о работе судов первой инстанции по рассмотрению гражданских дел; ф. 12 – об осужденных, совершивших преступления в несовершеннолетнем возрасте). Следует использовать данные ф. 37 Министерства здравоохранения РФ (утв. Госкомстатом России 29.06.1999 № 49) «Сведения о больных алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией»; данные ф.103-рик бывшего Министерства образования РФ (утв. Госкомстатом России 07.06.2000 № 43) о числе детей, отобранных у родителей в связи с лишением их родительских прав или ограничением их в родительских правах; данные ф.1-Д (утв. Госкомстатом России 07.03.2003 № 40) о детях и подростках в возрасте 7 – 15 лет, не обучающихся в образовательных учреждениях. Отчеты комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав также содержат информацию, касающуюся законности в деятельности ПДН. Единой, специально утвержденной на уровне Российской Федерации формы отчетности о работе КДНиЗП нет. По сложившейся практике в Межведомственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве РФ субъекты Российской Федерации направляют информацию о количестве КДНиЗП на уровне муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, о численности штатных работников комиссий и об основных показателях работы комиссий. В комиссиях на уровне муниципальных образований статистические данные о работе комиссий могут быть значительно шире. Они формируются в соответствии со ст. 38 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних1. Согласно указанной норме комиссии организуют учет дел о правонарушениях, рассмотренных на их заседаниях, ежеквартально обобщают данные этого учета в пределах района, города, района в городе, округа, области, края, республики. Делается это в целях изучения и устранения причин и условий, порождающих правонарушения несовершеннолетних. Кроме этого, источником информации о законности на поднадзорной территории являются текстовые отчеты (справки) ПДН о проделанной ими работе (полугодовые, годовые). Из содержания данных текстовых отчетов можно сделать выводы, насколько глубоко и всесторонне указанными подразделениями и их должностными лицами анализируется состояние борьбы с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних на обслуживаемой ими территории, аргументированы ли выводы о тенденциях в противоправном поведении несовершеннолетних и приоритетных направлениях в работе на ближайшее время и на перспективу. В данном документе должна содержаться информация, исходя из логики анализа и содержания приказа МВД России от 26.05.2000 № 569, о состоянии ведомственного контроля.
Важную информацию, характеризующую состояние законности в деятельности ПДН, можно получить, изучив материалы ведомственных проверок ПДН ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации (служебных расследований по фактам совершения двух и более преступлений в период испытательного срока, нескольких тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных в составе устойчивых групп, преступлений, совершенных с особой жестокостью либо вызвавших большой общественный резонанс (п. 8.8 – 8.8.3 приказа МВД России от 26.05.2000 № 569). Аналогичные служебные расследования проводят и начальники ПДН городских, районных отделов внутренних дел (п.14.10 данного приказа). Определенная информация о деятельности ПДН может содержаться в отчетных данных и иных материалах уголовно-исполнительных инспекций. Естественно, что источником информации являются удовлетворенные прокурором жалобы несовершеннолетних, их родителей или законных представителей по вопросам, входящим в компетенцию ПДН. Практика показывает, что при анализе состояния законности важно иметь и накопительные папки в прокуратуре по субъектам системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних о нарушениях законов, прав и интересов несовершеннолетних, допущенных ПДН в процессе профилактической деятельности и выявленных при рассмотрении уголовных или гражданских дел, на которые не было соответствующего реагирования со стороны суда, либо об этих фактах стало известно из средств массовой информации и других источников.
Следующим важным аспектом в организации надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является уровень подготовки, широта кругозора и наличие опыта работы у прокурорского работника, ответственного за организацию и осуществление надзора за исполнением законов о несовершеннолетних.
История прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних1 подтверждает важность соблюдения изложенных положений при расстановке кадров в органах прокуратуры, и это положение присутствовало во всех ранее действовавших приказах Генерального прокурора СССР и Российской Федерации1. В приказах указывалось, что ответственность за данный участок работы несут первые лица. В приказе Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» (п. 15) прокурорам субъектов Российской Федерации также предписано укрепить кадровый состав подразделений по делам несовершеннолетних, а в прокуратурах городского (районного) звена персонифицировать ответственность за эту работу. Важно отметить, что Пленум Верховного Суда РФ2 (п. 11, 21) также нацеливает суды на рассмотрение дел о преступлениях несовершеннолетних наиболее опытными судьями, постоянное повышение квалификации судей, на изучение не только правовых, но и смежных дисциплин, таких как социология, психология, педагогика, в целях принятия адекватных решений.
Не менее важен вопрос правильного, сбалансированного планирования, основанного на анализе состояния законности на поднадзорной территории. Практика показывает, что нужно сочетать различные виды планирования надзора, а именно: комплексные проверки и проверки по узкому, но очень важному вопросу для района. Возможно планирование проверки исполнения законодательства ПДН о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в наиболее неблагополучной территории либо на участке обслуживания конкретными инспекторами ПДН, участковыми уполномоченными милиции. Такое сочетание видов проверок лучше всего практиковать на уровне города, района. Это способствует более глубокому изучению практики исполнения законов применительно к определенному направлению деятельности ПДН, территории, конкретным должностным лицам.
К числу основных направлений прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних следует отнести исполнение законодательства:
о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, их родителей или законных представителей при проведении с ними индивидуальной профилактической работы;
регулирующего вопросы доставления несовершеннолетних в органы внутренних дел, их административного задержания, а также помещения в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей;
направленного на профилактику и предупреждение групповых преступлений, рецидива преступлений несовершеннолетних;
о выявлении лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений, антиобщественных действий либо совершающих в отношении них другие противоправные действия;
о выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, нуждающихся в помощи государства, объявленных в розыск;
регулирующего порядок разрешения заявлений и сообщений об административных правонарушениях несовершеннолетних, общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность.