Учебное пособие Москва ● 2008 удк 343. 851. 5 Ббк 67. 518. 8-91
| Вид материала | Учебное пособие |
Содержание3.3. Вопросы по основным направлениям 3.4. Методика прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности |
- Учебное пособие Москва, 2008 удк 34 ббк 66., 20999.29kb.
- Учебное пособие Майкоп 2008 удк 37(075) ббк 74. 0я73, 4313.17kb.
- Учебное пособие Уфа 2008 удк 616. 97: 616. 5(07) ббк 55., 7232.11kb.
- Учебное пособие Йошкар-Ола 2008 удк 378. 2 Ббк 74., 2437.63kb.
- Учебное пособие 28365942 Москва 2008 ббк 66., 2986.28kb.
- Учебное пособие Москва 2010 удк 001(09) ббк 72., 823.15kb.
- Учебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия, 242.42kb.
- Учебное пособие удк 159. 9(075) Печатается ббк 88. 2я73 по решению Ученого Совета, 5335.58kb.
- Москва 2011 ббк 63. 3 (2)я 7 к 90 удк 947 (075) История России, 110.08kb.
- Планирование Москва 2008 удк 336. 22 Ббк 65. 261., 2316.91kb.
3.3. Вопросы по основным направлениям
прокурорского надзора, подлежащие выяснению
Для определения пределов проверки, выбора правильной формулировки планового мероприятия, составления программы проверки исполнения ПДН законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних, их родителей и законных представителей при проведении индивидуальной профилактической работы следует исходить из содержания понятия «индивидуальная профилактическая работа». Федеральный закон от 24.06.1999 г., по существу, не раскрывает содержание этого понятия (ст. 1). Указываются лишь два этапа работы. Первый связан с выявлением несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, второй – с мероприятиями по реабилитации подучетного лица. Эти мероприятия должны основываться на знании личности профилактируемого, его семьи, социальной ориентации, характере отклоняющегося поведения и его причин. Система мер разрабатывается применительно к конкретному несовершеннолетнему и его родителям, законным представителям. Как отмечалось ранее, они включают: повышение образовательного, культурного уровня; ликвидацию педагогической неграмотности; содействие в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних в сочетании с ответственностью родителей.
На практике у прокуроров часто возникают сложности при оценке статуса «семьи, находящейся в социально опасном положении», с которыми ПДН проводят профилактическую работу. Федеральный закон от 24.06.1999 г. (ст. 1) определяет содержание данного понятия по двум критериям. Первый – когда несовершеннолетний этой семьи находится в социально опасном положении. Данный критерий не раскрывает дефектов семьи и с чем связано ее социально опасное положение. С такой семьей все равно проводится индивидуальная профилактическая работа. Закон исходит из признания семьи в качестве ведущего института формирования личности несовершеннолетнего. Индивидуальная профилактическая работа с несовершеннолетним в силу указанного проводится при активном участии в ней родителей, путем согласования с ними направления этой работы, ее организации, форм и методов. Определение семьи как «находящейся в социально опасном положении» по статусу ребенка обязывает инспекторов ПДН выяснять, с чем эта опасность связана, и, таким образом, давать углубленную характеристику семьи для определения направления индивидуальной работы с ней. В данном случае правильно будет взять за основу классификацию дефектов семейного воспитания, изложенную в учебниках криминологии. Следуя этой классификации, опасное состояние несовершеннолетнего может быть обусловлено: 1) структурой семьи (неполная семья); 2) педагогической неграмотностью родителей, которые не могут найти правильный подход к несовершеннолетнему, и поэтому несовершеннолетний выходит из-под контроля семьи; 3) безответственным отношением родителей к воспитанию, обучению, содержанию несовершеннолетнего. В силу этого наступает дезадаптация ребенка в образовательном учреждении, и, как правило, он ищет удовлетворения своих потребностей на улице, в общении с подростками с асоциальным поведением.
Второй критерий связан непосредственно с характеристикой семьи, мотивацией поведения семьи. Это семья, где родители или законные представители не исполняют свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними. Поведение родителей в данном случае может быть признано либо аморальным, либо преступным. Неисполнение родительских обязанностей может сочетаться с жестоким обращением с детьми. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.05.1998 № 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей» дано разъяснение понятия «жестокое обращение с детьми». В нем, в частности, подчеркивается, что жестокое обращение может проявляться не только в осуществлении родителями физического или психического насилия над детьми либо в покушении на половую неприкосновенность, но и в применении недопустимых способов воспитания: в грубом, пренебрежительном, унижающем человеческое достоинство обращении с детьми, оскорблении или эксплуатации детей. Следует отметить, что на практике инспектора ПДН не уделяют должного внимания выяснению способов воспитания детей в семьях, находящихся в социально опасном положении, ограничиваются сухими казенными фразами, которые слабо раскрывают сущностную сторону процесса воспитания.
ПДН в процессе профилактической деятельности должны обеспечивать полноту выявления таких несовершеннолетних и семей, с которыми по закону должна проводиться индивидуальная профилактическая работа. Это возможно только в случае, если инспектора ПДН в своей работе будут активно использовать все источники информации, доступные для них. Источники информации и алгоритм профилактической деятельности ПДН изложены в параграфе 2.3 настоящей работы. Его содержание может быть использовано для составления программы прокурорской проверки. Важно, чтобы при проведении проверки прокурорами изучались вопросы, касающиеся исполнения другими подразделениями органов внутренних дел (в пределах их компетенции) законодательства о выявлении таких лиц и незамедлительном информировании о них ПДН, а также о том, чтобы поступившая информация об указанных лицах от иных ведомств была официально зарегистрирована.
Полнота выявления данного контингента несовершеннолетних и родителей тесно связана с проверкой законности постановки на учет таких лиц в ПДН для проведения профилактической работы (подп. 5 п. 2 ст. 21 Федерального закона от 24.06.1999 г.). В подп. 1 п. 1 ст. 21 данного закона указано, что ПДН проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении несовершеннолетних, указанных в подп. 4 – 14 п. 1 ст. 5 этого закона, а также их родителей или законных представителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними. Этим перечень лиц, с которыми ПДН проводят индивидуальную профилактическую работу, не исчерпывается. В данной норме указано, что ПДН могут проводить индивидуальную профилактическую работу и с другими несовершеннолетними, их родителями и законными представителями, если есть необходимость предупредить совершение ими правонарушения. Работа с этим контингентом может проводиться лишь с согласия начальника органа внутренних дел или его заместителя. Перечень должностных лиц, дающих разрешение на проведение индивидуальной профилактической работы с этим контингентом, – исчерпывающий и расширительному толкованию не подлежит. Прокуроры при проверке не выделяют указанный контингент при оценке законности проведения с ними индивидуальной профилактической работы. Как отмечается в документах прокуроров, основными недостатками в работе ПДН по исполнению Федерального закона от 24.06.1999 г. являются: неполнота учета контингента лиц, с которыми необходимо проводить индивидуальную профилактическую работу; несвоевременная постановка на учет для проведения профилактической работы; формализм и фальсификация данных о профилактических мероприятиях, проводимых с подучетным контингентом. В последние годы эти недостатки носят все более распространенный характер, переходя, по существу, в массовое явление1. В Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, изданной во исполнение Федерального закона от 24.06.1999 г., подробно регламентирована организация работы по учету несовершеннолетних правонарушителей и родителей, отрицательно влияющих на детей (п.29 – 40 разд. 7П). Должностные лица ПДН ставят на учет несовершеннолетних правонарушителей, перечисленных в подп. 4 – 14 п. 1 и п. 3 ст. 5 данного закона, и родителей, отрицательно влияющих на детей, лишь тогда, когда их противоправное поведение в установленном порядке зафиксировано:
в приговоре, определении или постановлении суда;
в постановлении КДНиЗП, прокурора, следователя, органа дознания или начальника органа внутренних дел;
в заключении, утвержденном начальником горрайлиноргана, по результатам проведенной проверки жалоб, заявлений и других сообщений.
В заключении должны содержаться сведения о совершенных несовершеннолетним правонарушениях и антиобщественных действиях, личности несовершеннолетнего, условиях его жизни и воспитания, родителях или лицах, их заменяющих, а также мотивированные выводы о необходимости проведения профилактической работы и постановки на учет. При постановке на учет несовершеннолетнего составляются учетно-профилактические карточки и учетно-профилактические дела1. Разрешение о постановке на учет дается только в письменном виде начальником горрайлиноргана или его заместителем. Если прокурор выявляет факты заведения учетных документов на несовершеннолетних для проведения индивидуальной работы без письменного разрешения указанных должностных лиц, то это свидетельствует об отсутствии или слабом ведомственном контроле со стороны начальника ОВД. По существу, это незаконная постановка на учет. Прокурору, как представляется, необходимо уделять особое внимание проверке исполнения руководством ОВД требований ст. 10 Федерального закона от 24.06.1999 г. об осуществлении ведомственного контроля деятельности ПДН. В данном случае следует учитывать положения ст. 6 Федерального закона от 24.06.1999 г. и п. 4 разд. 2 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и иную ведомственную нормативную базу по этому вопросу. Довольно распространены и нарушения закона при постановке на учет несовершеннолетних в связи с совершением ими административных правонарушений. Они ставятся на учет сразу же после составления в отношении них протокола об административном правонарушении и направлении его в КДНиЗП. В соответствии с законом несовершеннолетний, совершивший административное правонарушение, может быть поставлен на учет для проведения индивидуальной профилактической работы лишь после вынесения постановления комиссией о применении к нему меры административного наказания. Либо такое постановление должен принять орган или должностное лицо, правомочное принимать решение о применении к несовершеннолетнему административного наказания за правонарушения в области дорожного движения или за безбилетный проезд. Согласно ч. 2 ст. 2.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях КДНиЗП имеют право освобождать несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, от административной ответственности. Такое решение комиссией принимается с учетом личности несовершеннолетнего и иных обстоятельств, с применением меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних1. В этом случае несовершеннолетний не подлежит постановке на учет, поскольку освобожден от административной ответственности органом, правомочным рассматривать такие дела. В приказе МВД
от 26.05.2000 № 569 имеется примечание к п. 34.1.2 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, согласно которому начальник горрайлиноргана может принять решение о нецелесообразности постановки на учет несовершеннолетнего, совершившего правонарушение, повлекшее применение меры административного наказания. Такое решение он может принять лишь тогда, когда имеет место случай однократного совершения несовершеннолетним малозначительного правонарушения, при наличии соответствующих данных об особенностях его личности, условиях жизни и воспитания, родителях или лицах, их заменяющих. Для принятия такого решения требуется мотивированное предложение должностного лица ПДН. Примечание ведомственного приказа противоречит положениям подп. 5 п. 1 ст. 5 Федерального закона от 24.06.1999 г. Начальник горрайоргана не может корректировать федеральный закон. Прокуроры должны иметь в виду это обстоятельство при оценке законности в деятельности ПДН и полноты учета лиц, с которыми в соответствии с законом должна проводиться индивидуальная профилактическая работа. Прокурор согласно п. 10.1 приказа Генерального прокурора РФ от 25.11.2007 № 188 должен принимать участие в работе КДНиЗП и активно влиять на реализацию комиссиями правозащитных функций, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях несовершеннолетних. Это позволило бы ориентировать комиссии на принятие адекватных мер воздействия к несовершеннолетним за административные правонарушения и реализацию положений ст. 2.3 КоАП РФ, формировать практику постановки на учет.
Довольно часто ПДН берут на учет несовершеннолетних, совершивших так называемые статусные нарушения – систематические пропуски занятий в образовательных учреждениях, непосещение образовательного учреждения. С указанными несовершеннолетними в силу подп. 2 п. 2 ст. 14 Федерального законна от 24.06.1999 г. работают образовательные учреждения общего образования. Для ликвидации высокой степени педагогической запущенности в субъектах Российской Федерации функционирует свыше 800 образовательных учреждений для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (так называемых ППМС-центров). Подобное нарушение конституционных прав несовершеннолетних не всегда своевременно пресекается прокурором.
Прокуроры редко проверяют законность постановки на учет несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, и проведение с ними профилактической работы. В соответствии с подп. 12 п. 1 ст. 5 указанного закона с данным контингентом лиц проводится профилактическая работа в случае, если они:
в период пребывания в указанных учреждениях допускали нарушения режима, совершали противоправные деяния;
после освобождения (выпуска) находятся в социально опасном положении;
нуждаются в помощи и реабилитации.
Бесспорность наличия этих оснований для постановки на учет и проведения индивидуальной профилактической работы должна быть подтверждена документально. На практике нередко такие лица все еще берутся на учет только на том основании, что они находились в учреждениях уголовно-исполнительной системы или закрытых специальных учебно-воспитательных учреждениях системы образования.
Наиболее формально прокурорами проверяется исполнение ПДН законодательства о проведении индивидуальной профилактической работы с родителями или законными представителями, не исполняющими свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющими на их поведение либо жестоко обращающимися с ними. Проводимые по инициативе МВД России, ГУВД и комиссий по делам несовершеннолетних на уровне субъектов Российской Федерации акции «Семья» свидетельствуют о неполноте выявления таких родителей либо запоздалом выявлении, когда тот арсенал мер, которыми располагают субъекты системы профилактики, уже, по существу, не работает на реабилитационный процесс. Между тем в выявлении несовершеннолетних правонарушителей и родителей, отрицательно влияющих на детей, участвуют сотрудники всех подразделений горрайлиноргана. На каждое выявленное лицо составляется рапорт, который после рассмотрения начальником горрайлиноргана или его заместителем передается в ПДН (п. 27 указанной Инструкции МВД России). Обеспечение мер по оказанию всеми подразделениями постоянного содействия ПДН в этой работе возлагается на начальников органов внутренних дел на уровне субъекта Российской Федерации, районов, городов и иных муниципальных образований (п. 3 Инструкции МВД России). О том, насколько слабо осуществляется работа по выявлению родителей, отрицательно влияющих на детей, свидетельствует следующий пример.
В 2002 г. в Ханты-Мансийском автономном округе, где активно формируется система профилактики, ее кадровый корпус, по инициативе окружной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав были проведены социологические исследования на предмет определения семей, относящихся к группе риска. Итоги показали, что характер внутренних взаимоотношений в исследуемых семьях таков, что в каждой третьей семье была опасность нарушения прав детей. Дети в свою очередь относят физическое и психическое насилие к наиболее распространенным нарушениям их прав и оценивают уровень своей безопасности как низкий, нестабильный или отсутствующий. Особенно велик уровень насилия в отношении детей из неблагополучных (асоциальных) семей. Причем в данном случае отмечалось, что речь идет не только и не столько о насилии внутри семьи, сколько о необходимости такой семьи защитить ребенка от насилия за границами ее окружения. Надзору за исполнением законов о проведении индивидуальной профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, как представляется, следует уделять больше внимания, и не только фрагментарно, при проведении проверок в ПДН1.
Важным с точки зрения защиты конституционных прав несовершеннолетних является надзор за законностью доставления несовершеннолетних в органы внутренних дел, задержания и помещения их на основании постановления руководителя органов внутренних дел или уполномоченного сотрудника органов внутренних дел в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей. По данному направлению надзора есть вопросы, на которых, как нам представляется, следует остановиться2.
К нормативным правовым актам по этому вопросу относятся: Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ст. 22; подп. 1 п. 2 ст. 21); Закон Российской Федерации «О милиции», КоАП РФ (ст. 27.2, 27.3, 27.4, 27.5, 27.6, 27.15); приказы МВД России: от 02.06.2005 № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» (издан во исполнение положений КоАП РФ), который зарегистрирован в Минюсте России 21.07.2005 г. за № 6824; от 26.05.2000 № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел».
Законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в отличие от КоАП РФ должностным лицам ПДН предусмотрено право доставлять в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших не только административные правонарушения, но и антиобщественные действия, а также безнадзорных, беспризорных. О каждом случае доставления несовершеннолетнего в ПДН составляется протокол. Однако этим законом не регламентированы требования, предъявляемые к форме и содержанию протокола. Если несовершеннолетний доставлен в связи с совершением правонарушения, предусмотренного КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации, то в данном случае действует специальный закон – КоАП РФ, т.е. нормы, регулирующие вопросы доставления и задержания несовершеннолетнего. Что касается доставления несовершеннолетних в связи с антиобщественными действиями, безнадзорностью и беспризорностью, то нужно исходить из содержания данных, которые должны отражаться в журнале учета несовершеннолетних или карточке на несовершеннолетнего, доставленного в горрайлинорганы внутренних дел. Образцы этих документов приобщены в качестве приложений 16, 17 к Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.
Федеральный закон от 24.06.1999 г. ввел судебный порядок помещения несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей. Несовершеннолетние, самовольно ушедшие из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, совершившие общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность, совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность, а также несовершеннолетние, совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность, могут быть помещены в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел на срок не более 48 час. на основании постановления руководителя органа внутренних дел или уполномоченного сотрудника органов внутренних дел, замещающих должности, перечень которых утверждается МВД России1. Материалы на перечисленных несовершеннолетних передаются судье не позднее чем за 24 часа до истечения 48-часового срока нахождения несовершеннолетних в этом учреждении для решения вопроса о их дальнейшем содержании или освобождении (п. 4 ст. 22 данного федерального закона). Начальник центра временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел или его заместитель незамедлительно, но не позднее чем через 24 часа уведомляет прокурора по месту нахождения этого центра о помещении в него вышеперечисленных и лиц, помещенных на основании постановления, приговора суда.
Надзор на данном направлении может быть действенным, если прокуроры ежедневно будут изучать информацию о доставленных, задержанных несовершеннолетних, помещенных в центры временного содержания. При этом важно иметь в виду, что
п. 2 ст. 22 указанного федерального закона четко определены мотивы, цели помещения несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей. Расширительному толкованию они не подлежат2.
Сложным является вопрос оценки действий работников милиции, связанный со сроками доставления несовершеннолетних в подразделения органов внутренних дел. В ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ указано лишь, что доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. При оценке законности действий милиции должны учитываться конкретные обстоятельства, отдаленность места задержания от места нахождения ОВД и др. При этом важно оценку давать с учетом объяснений несовершеннолетнего, если от него или его родителей поступили жалобы на действия работников ОВД. Не урегулировано время, в течение которого может быть доставлен несовершеннолетний в связи с совершением антиобщественных действий, безнадзорностью и беспризорностью. В данной ситуации, думается, также возможно исходить из положений ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ. Профилактическая работа с несовершеннолетними, доставленными в горрайлинорганы, подробно регламентирована разд. IХ Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.
При проведении надзорных проверок за исполнением законодательства ПДН о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних особое внимание следует уделить исполнению подп. 2 п. 1 ст. 21 Федерального закона от 24.06.1999 г. в части выявления лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступления и (или) иных антиобщественных действий в целях предупреждения групповых преступлений. Развитие данной нормы получило в подп. 23.12.1 – 23.12.10 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Согласно ведомственной статистике уровень групповой преступности оставался стабильно высоким. Так, в 1997 г. – 103 741 несовершеннолетний, в 1998 г. – 105 961, в 1999 г. – 1 207 999, в 2000 г. – 114 127, в 2001 г. – 109 798, в 2002 г. – 85 529, в 2003 г. – 85 163, в 2004 г. – 84 285, в 2005 г. – 78 428, в 2006 г. – 72 375. Их доля в числе несовершеннолетних, совершивших преступление, после 2002 г. стабильно снижается. Если в 2002 г. она составляла 61,2%, то в 2006 г. – 48,7%1. Значительная часть криминальных групп, куда входят только несовершеннолетние, должна была состоять на учете, и с ними должна была проводиться профилактическая работа. Прокурору надлежит установить, кто из несовершеннолетних, совершивших преступление в группе, или группа в целом не состояли на учете и почему. Важно изучить в динамике и характер правонарушений, совершенных группами. Классификация групп по характеру правонарушений даст возможность оценить своевременность и достаточность профилактических усилий, предпринимаемых в отношении этой группы2. Вся работа, проводимая с несовершеннолетними, входящими в группу, отражается в наблюдательном деле на группу несовершеннолетних с антиобщественной направленностью (приложение 6 к Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел). УПК РФ (ст. 421) требует, чтобы при производстве предварительного расследования и судебного разбирательства было установлено влияние на несовершеннолетнего старших по возрасту лиц и учтено при определении меры наказания. По отчетности ПДН
(ф. 18 МВД РФ) отмечается довольно странная ситуация. Ежегодно ставится на учет и снимается с учета примерно одинаковое число групп. Так, в 2000 г. было поставлено на учет 38 тыс., снято с учета 39 тыс.; в 2001 г. поставлено 37 тыс., снято 39 тыс.;
в 2002 г. поставлено 36 тыс., снято 37 тыс.; в 2005 г. поставлено 34 тыс., снято 35 тыс.; в 2006 г. поставлено 34 тыс., снято 34 тыс. и т.д. (абсолютные цифры приведены с использованием метода округления). Анализ приведенных цифр поставленных на учет и снятых с учета групп невольно наводит на мысль, что данный статистический показатель службой ПДН регулируется. В силу этого прокурор должен разбираться с полнотой выявления таких групп и законностью постановки их на учет и снятия с учета.
Относительно стабильная доля групп несовершеннолетних с участием взрослых позволяет сделать вывод, что криминальное влияние взрослых на подростков практически не сокращается. Разобраться в причинах этого помогут материалы уголовных дел (за последние 5 лет), отражающие практику привлечения взрослых по ст. 150 УК РФ. Статистические данные о противодействии криминальному влиянию взрослых лиц (о числе лиц, привлеченных по ст. 150 УК РФ) содержатся в ф. 455 МВД РФ. С учетом изложенного проверка полноты привлечения взрослых к уголовной ответственности, как и проверка исполнения законодательства о профилактике рецидива, не утрачивает актуальности. При определении динамики, структуры и удельного веса рецидивной преступности несовершеннолетних следует использовать ф. 2 МВД РФ о лицах, совершивших преступления. Данная форма отчета содержит сведения об общем числе несовершеннолетних, совершивших преступления, о ранее совершавших преступления, в том числе неоднократно. Уровень, структура, динамика и удельный вес легального рецидива определяются при анализе ф. 12 Судебного департамента при Верховном Суде РФ об осужденных, совершивших преступление в несовершеннолетнем возрасте1. По данной статистической отчетности можно определить удельный вес несовершеннолетних, которые ранее были осуждены к лишению свободы (в том числе не отбывшие лишение свободы, ранее осужденные условно), а также удельный вес несовершеннолетних, к которым применялись иные меры наказания. Анализ структуры рецидива позволит при проведении надзорных проверок по соблюдению законности в деятельности ПДН более глубоко разобраться в причинах высокого уровня рецидива среди несовершеннолетних, осужденных к лишению свободы условно. В связи с этим целесообразно включать в программу проверки вопрос о проведении индивидуальной профилактической работы в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 21 Федерального закона от 24.06.1999 г.: а) несовершеннолетних, снятых с учета в связи с совершением преступления; б) несовершеннолетних, снятых ранее с учета в связи с исправлением, но совершивших после этого преступление. Такие проверки позволят составить более четкое представление о недоработках ПДН и уголовно-исполнительной инспекции. Особенности индивидуальной профилактической работы с указанным контингентом лиц подробно изложены в подп. 1–7 п. 52 разд. VIII Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних и в ст. 188–190 УПК РФ.
Статистические данные ф. 12 Судебного департамента по России свидетельствуют, что самый высокий уровень легального рецидива отмечается среди осужденных к лишению свободы условно. В отдельные периоды за последние 10 лет доля рецидива среди осужденных к лишению свободы условно достигала почти 90%. Однако индивидуальная профилактическая работа с этим контингентом лиц не улучшилась. Среди характерных нарушений следует указать такие, как: несвоевременная постановка на учет; формализм в работе; отсутствие взаимодействия с комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, с участковыми инспекторами милиции, с инспекторами уголовно-исполнительной инспекции. В документах прокурорского реагирования отмечается, как правило, отсутствие ведомственного контроля. Не используются меры правового воздействия в отношении этой категории лиц, в том числе не ставятся вопросы об отмене условного осуждения либо, напротив, необоснованно ставятся перед судом такие вопросы и др.
Например, в представлении прокурора Кабардино-Балкарской Республики (2004 г.) указано, что работа инспекторов ПДН с условно осужденными несовершеннолетними – это формальная отписка. Инспектора в ряде случаев не имеют сведений о месте нахождения таких несовершеннолетних. Условно осужденные по шесть месяцев находятся в Республиканском социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних. Инспектора ПДН не интересуются, как проходит процесс реабилитации таких несовершеннолетних, они ограничиваются разовым посещением центра. После того как несовершеннолетние выбыли из центра, инспектора чаще всего не знают, где они находятся. Влияние ведомственного контроля в этом случае отсутствует либо ничтожно мало.
Исполнение ПДН законодательства, регулирующего порядок разрешения заявлений и сообщений об административных правонарушениях несовершеннолетних, о ненадлежащем исполнении родителями, иными законными представителями либо должностными лицами обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию несовершеннолетних, а также об общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность, составляет значительный объем работы, выполняемой ПДН. Она отражена в отчете ф. 18 МВД РФ (разд. 1, гр. 1, строка 7; разд. 5, гр. 2, строки 2, 3, 4). Как правило, более 80% протоколов об административных правонарушениях по линии несовершеннолетних и на несовершеннолетних составляют инспектора ПДН. В количественном выражении – это около миллиона протоколов. Более 50 тыс. заявлений об общественно опасных деяниях, совершенных несовершеннолетними, ежегодно разрешается ПДН. При проведении проверки большой документооборот компенсируется тем, что это направление деятельности ПДН наиболее полно урегулировано федеральным законодательством (УПК РФ, КоАП РФ). И именно на данном направлении деятельности ПДН нарушения прав несовершеннолетних, их родителей, законных представителей носят массовый характер. Если эти нарушения попытаться классифицировать применительно к административным правонарушениям, то можно выделить следующие:
несоблюдение процессуальных норм, являющихся гарантиями защиты прав несовершеннолетних, их родителей или законных представителей;
неправильная квалификация действий несовершеннолетних, их родителей, законных представителей;
отсутствие доказательств, подтверждающих совершение несовершеннолетними, их родителями, законными представителями административного правонарушения;
отсутствие полных данных о личности несовершеннолетнего, его семье, смягчающих или отягчающих вину обстоятельствах;
ненаправление или несвоевременное направление протоколов в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав;
нарушение сроков рассмотрения заявлений и составления протоколов, а также подведомственности их рассмотрения.
Больше всего нарушений, связанных с неправильной квалификацией действий несовершеннолетних, непредставлением доказательств их вины, отмечается в протоколах, составленных о нарушении ч. 1 ст. 20.20 КоАП РФ. Указанная норма запрещает распивать пиво и напитки, изготовленные на его основе, в детских образовательных и медицинских организациях, на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях. Протоколы в отношении несовершеннолетних составляются без учета примечания к ст. 6.10 КоАП РФ. В нем указано, что под пивом и напитками, изготавливаемыми на его основе, в ч. 1 ст. 6.10, ч. 1 ст. 20.20 и ст. 20.22 КоАП РФ следует понимать пиво с содержанием этилового спирта более 0,5 процента объема готовой продукции и изготавливаемые на основе пива напитки с указанным содержанием этилового спирта. В протоколах в фабуле административного правонарушения инспектора ПДН не указывают сведения о процентном содержании этилового спирта в напитке. Чаще всего инспектора ПДН ограничиваются указанием в протоколе наименования пива или напитка. Следует иметь в виду, что не на всех этикетках названных напитков имеется информация о содержании этилового спирта либо имеется информация типа «содержание этилового спирта от 0,4 до 0,6 процента». Распитие пива в запрещенных местах образует только тогда состав административного правонарушения, когда в пиве содержится более 0,5 процента этилового спирта. Если процент ниже указанного или ссылка на него отсутствует в фабуле, изложенной в протоколе, а других документов, содержащих эту информацию, не представлено, имеются все основания констатировать отсутствие состава административного правонарушения или отсутствие доказательств, подтверждающих факт совершения правонарушения.
В КоАП РФ (ч. 1 ст. 6.10) дан исчерпывающий перечень учреждений, организаций, где запрещено распитие пива. На практике этот перечень подменяется понятием «общественное место» в самом широком смысле. Расширительно толкуется и такое понятие, как «общественный транспорт», а также «физкультурно-оздоровительные, спортивные сооружения». В качестве общественного транспорта инспектора ПДН рассматривают прилегающие к железнодорожным, трамвайным путям и т.д. территории. При осуществлении проверок следует иметь в виду, что официальный перечень физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений должен иметь каждый инспектор ПДН применительно к обслуживаемой территории. Знание территории, которую он обслуживает, входит в круг его обязанностей, изложенных в Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (п. 13.1.1). Физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения должны быть внесены в кадастр муниципального образования. При оценке наличия или отсутствия состава административного правонарушения следует исходить из официального статуса сооружений.
3.4. Методика прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности
и правонарушений несовершеннолетних
Цель рассмотрения данного вопроса – дать некоторые общие подходы к проведению проверок. Отдельные методические рекомендации были изложены в предыдущем параграфе при рассмотрении вопросов, подлежащих обязательному выяснению по предложенной нами классификации основных направлений прокурорского надзора. Проведение проверок исполнения законодательства по каждому из перечисленных направлений имеет свою специфику. Методика прокурорского надзора по каждому из них может быть предметом самостоятельного рассмотрения. Поэтому, приступая к проверке, прокурор должен прежде всего составить таблицу норм законодательных актов, исполнение которых он будет проверять в ПДН. Целесообразность систематизирования таких норм связана, как отмечалось ранее, с многообразием функций ПДН и довольно обширной правовой базой, регулирующей их деятельность. Это поможет сгруппировать вопросы, нарушения, материалы, подлежащие изучению, и в последующем структурировать итоговый документ. К тому же составление указанных таблиц способствует углубленному, системному изучению законодательства в этой области, что в конечном итоге позитивно сказывается на качестве проверки. При названном подходе к проведению проверки прокурор на стадии подготовки к ней может проконтролировать готовность соответствующего работника прокуратуры к проверке, внести, если это необходимо, коррективы в план проверки и прогнозировать реализацию материалов проверки.
Не менее важно располагать статистическими данными соответствующих подразделений и иных субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ст. 4, 24 Федерального закона от 24.06.1999 г.), которые выполняют такие же функции в качестве основных или вспомогательных (КДНиЗП, УИИ, органы и учреждения социальной защиты). Объем статистической и иной информации зависит от тематики проверки. Если речь идет о комплексной проверке деятельности ПДН, соответственно, объем статистической информации увеличивается. Если же целью проверки является изучение практики исполнения законодательства по конкретному, более узкому, но злободневному направлению деятельности ПДН, следует ограничиться сбором статистической информации за проверяемый период исключительно по данному направлению. Это экономит время при ее анализе и исключает перегрузку итогового документа излишними статистическими данными, что зачастую имеет место в справках прокурорских проверок.
Важно предварительно проанализировать материалы прокурорской проверки и обращения, поступившие в прокуратуру по теме предстоящей проверки. В необходимых случаях истребовать из проверяемых ПДН материалы служебных ведомственных проверок, приказы о наказании должностных лиц по документам прокурорского реагирования и иные относящиеся к теме документы. Полученные данные анализируются в целях определения распространенности совершенных правонарушений, практики ведомственного реагирования и эффективности его действия.
При проведении проверок, как правило, исходят из того, что наиболее типичные нарушения вначале группируются по направлениям надзора, обозначенным в параграфе втором главы третьей данной работы (либо по направлениям деятельности ПДН, перечисленным в ст. 21 Федерального закона от 24.06.1999 г.).
Имеются и типичные нарушения, характерные для любого направления надзора. Их можно условно разбить на пять групп.
Первая группа: нарушения конституционных прав несовершеннолетних, их родителей или законных представителей при постановке на учет и проведении индивидуальной профилактической работы, рассмотрении заявлений и сообщений о совершении ими правонарушений.
Вторая группа: превышение полномочий со стороны должностных лиц ПДН, начальника милиции и его заместителя при доставлении несовершеннолетних в органы внутренних дел, административном задержании и принятии решения о постановке на учет, а также в иных случаях.
Третья группа: несоответствие федеральному законодательству актов администрации региональных органов власти по вопросам профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, особенно связанных с ограничением пребывания несовершеннолетних в общественных местах после 22 час., с установлением административной ответственности. На практике иногда встречаются случаи, когда законом субъекта Российской Федерации определяется иная подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, предусмотренных региональным законодательством, либо в региональных законах о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних регулируются вопросы, отнесенные к компетенции Российской Федерации.
Четвертая группа: многочисленные нарушения законодательства в сфере административной юрисдикции органов внутренних дел; при рассмотрении заявлений и сообщений о совершении общественно опасных деяний несовершеннолетними; при подготовке материалов о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел или специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа либо для отмены условной меры наказания и замены ее на реальную, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции ПДН.
Пятая группа: неполнота и несвоевременность выявления несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении. Эти нарушения выявляются путем сопоставления данных подразделений по делам несовершеннолетних (разд. 2 журнала регистрации состоящих на учете лиц в подразделениях по делам несовершеннолетних; приложение 10 к приказу МВД России от 26.05.2000 № 569) и пофамильным спискам родителей, которые составлены на основе изучения материалов об отказе в возбуждении уголовных дел в отношении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность, прекращенных уголовных дел в отношении несовершеннолетних, а также направленных в суд и находящихся в производстве. В списки должны вноситься родители, не исполняющие или ненадлежащим образом исполняющие обязанности по воспитанию, обучению и содержанию несовершеннолетних. Пофамильные списки составляются по определенной схеме. Для того чтобы они были сопоставимы с данными ПДН, в основу схемы должны быть положены реквизиты, содержащиеся в журнале учета родителей, отрицательно влияющих на детей (разд. 2 приложения 10 к приказу МВД России от 26.05.2000 № 569). В журнале учета родителей, с которыми проводится индивидуальная профилактическая работа, указываются дата постановки на учет, ф.и.о., дата рождения, место жительства, место работы и должность, основание постановки на учет, дата снятия с учета, основания снятия с учета. Такой же список можно составить на основании данных участкового уполномоченного милиции в отношении семей с асоциальным поведением1; материалов, рассмотренных в КДНиЗП в отношении как родителей, так и несовершеннолетних. Этим же принципом можно руководствоваться при получении информации о родителях из других субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Используя указанные источники и методику, аналогичные списки следует составлять и в отношении несовершеннолетних для того, чтобы проверить полноту и своевременность их выявления и постановки на учет.
Родители, ограниченные в дееспособности в связи со злоупотреблением спиртными напитками или употреблением наркотических средств, страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией, должны состоять на учете в ПДН, и с ними должна проводиться индивидуальная работа. Необходимо также выяснять, проводили ли ПДН работу с этими родителями до ограничения их в дееспособности, до постановки на учет в наркологическом диспансере. Если профилактическая работа с ними начата после применения гражданско-правовых мер, это следует расценивать как свидетельство несвоевременного выявления ПДН неблагополучных семей.
В процессе проверки прокурор обязан выяснять:
состояли ли на учете в ПДН родители, которые лишены родительских прав, либо у которых отобраны дети без лишения родительских прав, и проводилась ли с ними профилактическая работа до принятия к ним указанных мер;
располагали ли сотрудники подразделений при наличии данных о родителях, расторгнувших брак в связи со злоупотреблением спиртными напитками, информацией о таких семьях, проводилась ли с ними профилактическая работа. Аналогичным способом прокурор выясняет такие же вопросы и в отношении родителей, проживающих отдельно от детей и уклоняющихся от их содержания, воспитания.
После сопоставления данных на предмет полноты и своевременности выявления ПДН родителей, отрицательно влияющих на детей, проверяются иные вопросы, относящиеся к теме проверки. В процессе проверки путем изучения учетно-профилактических карточек на родителей и иных документов необходимо установить следующее (п. 53–54 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел):
имеются ли документальные данные о неисполнении или ненадлежащем исполнении родителем обязанностей по воспитанию, содержанию, обучению либо отрицательном влиянии на детей или жестоком обращении с ними (законность постановки на учет);
выясняют ли инспектора ПДН: личность родителей, их образ жизни, взаимоотношения с детьми в процессе проведения профилактической работы; намерения родителей в отношении воспитания детей путем посещения семей по месту жительства, изучения характеризующих материалов, проведения бесед с представителями органов и учреждений здравоохранения, социальной защиты населения, иными лицами;
привлекают ли к профилактической работе с родителями, отрицательно влияющими на детей, лиц, способных оказать на них положительное влияние;
разъясняют ли родителям последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию детей либо жестокого обращения с ними;
как решаются вопросы организации обучения, труда, оздоровительного отдыха и досуга несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, – самостоятельно сотрудниками ПДН или во взаимодействии с другими органами и учреждениями системы профилактики либо если эти вопросы не решаются, то почему;
вносятся ли в установленном порядке в соответствующие органы и учреждения предложения о применении к родителям, отрицательно влияющим на детей, мер воздействия, предусмотренных законодательством РФ (Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, КоАП РФ, СК РФ, ГК РФ, УК РФ);
соблюдаются ли права и законные интересы детей, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении;
исполняется ли в процессе проведения профилактической работы требование ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 24.06.1999 г. (сигнальная функция) о незамедлительном информировании:
органов прокуратуры – о нарушении прав и свобод несовершеннолетних;
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав – о нарушении прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав;
органов опеки и попечительства – о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;
органов управления социальной защитой населения – о несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;
органов управления здравоохранением – о несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, и нуждающихся в обследовании в связи с употреблением алкогольной и спиртосодержащей продукции;
органов по делам молодежи – о несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в связи с этим в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости;