Экологическая безопасность современной россии: политика обеспечения (монография)

Вид материала

Содержание

2.2. Понятие, сущность и виды экологической политики
2.3. Роль глобальной экологической политики в осуществлении стратегии устойчивого развития

Подобный материал:

1 2 3

2.2. Понятие, сущность и виды экологической политики

Как уже отмечалось, важнейшим элементом системы обеспечения экологической безопасности является экологическая политика. Основываясь на понимании политики как совокупной деятельности социальных групп и индивидов по артикуляции (осознанию и представлению), удовлетворению коллективных интересов и решению общественных проблем путем формирования, поддержания или изменения государственной власти и управления обществом через выработку обязательных для всех решений, отметим, что категория «экологическая политика» отражает определенный аспект политической жизни общества, учитывающий природно-социальное взаимодействие в решении социально-экономических, правовых, научных и культурных проблем.

Существуют различные подходы к пониманию сущности экологической политики. Так, некоторые исследователи отождествляют экологическую политику с системой конкретных мер, предпринимаемых властными структурами по защите окружающей среды^⁹. Другие ученые под экологической политикой понимают совокупность мер, используемых для обеспечения долгосрочной экологической безопасности с учетом экономических возможностей и социальных потребностей общества^¹⁰. При этом они выделяют в экологической политике как действия, направленные на защиту природы, так и рациональное использование природных ресурсов с целью обеспечения нормальной жизнедеятельности человека.

Экологическая политика может быть представлена как взаимодействие различных экономических, политических и социальных структур, направленных на реализацию стратегии в сфере охраны природы и окружающей среды, а также рассматриваться как деятельность, с помощью которой при посредничестве государства общественных и, в первую очередь, политических организаций регулируется отношение общества к природе с целью её защиты и развития^¹¹.

Экологическая политика является закономерным следствием отношений между субъектами политики по поводу присвоения части экологических благ^¹², принадлежащих всему обществу. Основными субъектами экополитики выступают государство, политические организации и общественные движения, рыночные структуры и т. д. Экологическая политика детерминируется способом производства и присвоения материальных благ, спецификой политической системы общества.

Один из крупнейших российских экологов Н.Ф. Реймерс^¹³ выделил две области в сфере экополитики: 1) глобальную — проведение международно-правовых, политических и внешнеэкономических акций с учетом экологических ограничений в социально-экономическом развитии, а также запасов имеющихся в мире природных ресурсов и их распределения между странами; 2) государственную — социально-экономическую, построенную на понимании выигрышей и недостатков, - связанных с экологическим состоянием территории, акватории и воздушного пространства страны и имеющихся в их пределах природных ресурсов.

Решающая роль в формировании и проведении экологической политики принадлежит государству. В этом смысле экологическая политика есть система концентрированных, научно обоснованных и в определенной степени легализованных представлений о целях, приоритетах, принципах, содержании, способах и средствах природоохранной деятельности государства^¹⁴.

Государственная экологическая политика может быть представлена как система специфических политических, экономических, юридических и иных мер, предпринимаемых государством с целью управления экологической ситуацией и обеспечения рационального использования природных ресурсов на территории страны. В результате реализации экологической политики созидается экологическая среда как исторически меняющаяся совокупность природных и социальных факторов, к которой адаптируются субъекты экологических отношений.

В наше время формируются еще две сферы, или уровня, экополитики: территориальная (в т.ч. муниципальная) и локальная.

Территориальная экополитика может рассматриваться и как межрегиональная (например, дальневосточная или северная, московского региона и др.) и как связанная с отдельными территориями внутри субъекта РФ (например, экополитика в курортной причерноморской зоне Краснодарского края) или как ограниченная территориями отдельных городов и других поселений.

Муниципальная экологическая политика в нашей стране находится на начальной стадии развития и по существу остается общественной, так как органы местного самоуправления по российским законам не являются государственными органами. Лишь в некоторых городах, таких, как Москва и Санкт-Петербург, имеющих статус субъекта РФ, она реализуется на государственном уровне.

Локальная экологическая политика осуществляется в рамках отдельных предприятий (фирм) и определяется как заявление организации о своих намерениях и принципах, связанных с ее общей экологической эффективностью^¹⁵. Локальная экологическая политика российских предприятий сегодня всецело зависит от государственной и определяется требованиями национального экологического законодательства, которое, в свою очередь, испытывает сильное влияние со стороны международных рекомендаций.

Согласно ст. 71 нашей Конституции в ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития России, а в соответствии со ст. 114 Правительство обеспечивает в России проведение единой государственной политики в области экологии. Таким образом, в отечественном законодательстве однозначно предусматривается «федеральная экологическая политика».

По мнению А.Костина, экополитика является понятием, отражающим специфику таких сложнейших явлений, как стратегии, связанные с экологической безопасностью, экоконкурентной борьбой в ситуации существующих или изменяющихся властно-иерархических отношений в сфере природопользования^¹⁶. Государство, как правило, проводит экологическую политику, отражающую цели и интересы одного из субъектов экоконкурентной борьбы, способного посредством института лоббирования возвести корыстные интересы в ранг общенациональных. Эффективная государственная экологическая политика должна быть нацелена на обеспечение экологической безопасности человечества и гармоничного, сбалансированного развития экономики, общества, природы.

Вопрос о наличии у государства экологической политики, направленной на обеспечение экологической безопасности, не следует смешивать с характеристиками этой политики, например, как слабой, непоследовательной или не вполне отвечающей общественным интересам, поскольку при всех ее недостатках отрицать само существование государственной экологической политики невозможно. Экологическая политика занимает промежуточное положение между практической природоохранной деятельностью, которую она направляет, и природоохранной идеологией, которую она материализует (в систему государственных функций).

В экологической литературе принято выделять следующие виды государственной экополитики: управленческий, плюралистический, коллективный. Для управленческого типа экополитики характерен акцент на технических аспектах принятия соответствующих решений. Основную роль при этом выполняют эксперты, которые устанавливают как рамки рассмотрения конкретного вопроса, так и степень его значимости. Плюралистический тип экополитики характеризует участие в принятии решений не только экспертов, но и представителей гражданского общества. Экологическая политика осуществляется на основе взаимодействия соответствующих государственных учреждений с неправительственными организациями. Коллективный тип экополитики базируется на концепции «прав местного населения», суть которой заключается в передаче государством полномочий в принятии определенных решений группе граждан, чьи интересы непосредственно затронуты.

Следует отметить, что эффективная экологическая политика отдельного государства, особенно обладающего стратегическими ресурсами, значительной территорией и природоохранными традициями, должна синтезировать указанные выше направления, и реализовываться на следующих уровнях:

– уровне природных факторов (охрана дикой природы и окружающей человека среды, поддержание экологического равновесия);

– уровне социальной активности (механизмы государственного управления социально-экологическими отношениями и экологическая деятельность институтов гражданского общества, процессы и методы правового регулирования, бюджетно-финансовые рычаги, механизмы экоконкурентной борьбы субъектов экономических отношений, деятельность институтов гражданского общества)^¹⁷.

По сферам реализации выделяются направления государственной экологической политики в области охраны земель, охраны и использования водных ресурсов, охраны биоразнообразия, иных природных ресурсов или объектов, а также политика обращения с отходами и т.п.

По используемым правовым инструментам выделяют следующие составляющие экополитики: планирование, финансирование, контроль за реализацией эколого-политических мер и т. п.

Выделяются также такие направления экологической политики, как правовая, социально-экологическая (с включением в нее медико-санитарных или санитарно-эпидемиологических аспектов), эколого-экономическая и др. Правовая составляющая экологической политики охватывает политические решения в сфере законотворчества, образования структур управления, правоприменения. Социально-экологическая же связана с политическими решениями и действиями, направленными на защиту одновременно интересов отдельных социальных групп (например, коренного населения Севера, Сибири и Дальнего Востока – малочисленных народов и этнических общностей либо лиц, пострадавших вследствие радиационных катастроф) и охрану окружающей среды, снижение воздействия неблагоприятных факторов, а также на охрану здоровья как населения в целом, так и отдельного человека. Суть экономической составляющей заключается в поиске политических и экономических компромиссов при использовании природных ресурсов.

Резюмируя вышесказанное, можно определить экологическую политику как совокупность стратегий политической системы вообще, отдельных ее компонентов и институтов гражданского общества, связанных с регулированием отношений в системе «природа-общество». Подчеркнем, что зачастую диаметрально противоположные стратегии могут иметь различные социальные группы, хозяйствующие субъекты, государственные структуры. Содержание стратегий детерминировано разнонаправленными интересами и возможностями доступа к экологическим благам.

Экополитика как государственный менеджмент является закономерным следствием давления на власть хозяйствующих субъектов, заинтересованных социальных групп, стремящихся провести в жизнь свои интересы, и именно поэтому может быть представлена как политика «третейского судьи» в ситуации конфликта интересов. Отметим, что часто имеет место конфликт между интересами социальных групп и государства по поводу доступа к реализации экологических благ^¹⁸.

Экополитика как государственный менеджмент связана с реализацией экологической функции государства, проводящего общенациональною политику, направленную на обеспечение экологической безопасности человека и социума. В то же время государственная экополитика может разрабатываться и проводиться, обеспечивая доминирование одной из социальных групп, связанной с получением сверхприбылей посредством эксплуатации природных ресурсов.

В качестве основных аспектов экологической политики выделяют следующие: нормотворчество и принятие решений; собственно экополитический процесс, т.е. борьбу различных социальных сил, столкновение интересов, концепций, идеологий, связанных с реализацией тех или иных экоинтересов. Основой экополитического процесса являются экологические интересы и действия субъектов экополитики, направленные на их реализацию. Экологическая составляющая политического процесса актуализировалась как его неотъемлемая часть в начальный период постиндустриализма в связи с обострением социально-экологических противоречий^¹⁹.

Таким образом, государственная и региональная экологическая политика - самостоятельная сфера общественной жизни в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, вершина экологической функции государства. Экологическая политика – это система мероприятий, связанных с целенаправленным воздействием общества на природу с целью предупреждения, минимизации или ликвидации отрицательных для человека и природы последствий такого воздействия. Экологическая политика имеет целью не только охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности, но также сохранение и развитие социосферы, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность человека.

2.3. Роль глобальной экологической политики в осуществлении стратегии устойчивого развития

В современной экологической литературе вопрос о том, следует ли однозначно определять сложившуюся глобальную экологическую ситуацию как преддверие глобальной экологической катастрофы, дискуссионен, и считается более уместным избегать категорических формулировок^²⁰. В истории человечества были экологические кризисы, вынуждавшие людей к креативному поиску способов преодоления возникшего дефицита доступных ресурсов. На современном этапе объектом эксплуатации является биосфера в целом, а по масштабам и интенсивности человеческая деятельность сопоставима с природными процессами. В будущем мировому сообществу необходимо избегать неоправданных экологических рисков, что и будет означать достижение экологической безопасности.

Учитывая тенденцию последних десятилетий на все большую интеграцию мирового сообщества, многие ученые считают целесообразным выделение глобальной экологической политики как самостоятельной системы взаимосвязанных правовых, экономических и организационных инструментов, создаваемых мировым сообществом и его членами с целью обеспечения экологической составляющей устойчивого развития человечества.

В подобном контексте это понятие применяется все шире и чаще, что обусловлено закономерной интеграцией ранее разрозненных мер эффективного использования, возобновления природных ресурсов, охраны природы, безопасности жизнедеятельности и сохранения стабильности биосферы. Пока еще первоначальная разрозненность административных мер, направленных на решение и предупреждение отдельных экологических проблем, не преодолена, но на наших глазах происходит завершение практического создания многоуровневой системы рационального и безопасного природопользования, предусматривающей поддержание устойчивого бескризисного развития человечества. Поэтому полезно своевременно представить основные составляющие такой системы и контуры недостающих алгоритмов ее эффективного функционирования.

Всего лишь несколько десятилетий тому назад современная озабоченность по поводу весьма возможных трагических последствий интенсивного экономического развития человечества для всей планеты мало у кого вызвала бы понимание и сочувствие. Тогда еще казалось, что силы человеческие ничтожны по сравнению с природными. Однако быстрый рост численности народонаселения мира в сочетании с возрастающим индивидуальным потреблением и взлетом научно-технических возможностей человечества очень быстро — с каждым десятилетием — стал прояснять контуры надвигающейся экологической катастрофы^²¹.

В течение всего XX в. по мере проявления разнообразных негативных последствий безответственного природопользования возникали специальные ведомства, принимались разрозненные законы, вводились отдельные нормативные ограничения, которые мало были связаны между собой, а потому и не представляли целостной системы предупредительных и регулирующих мер. Лишь в последней четверти ушедшего столетия стало совершенно ясно, что надо исправлять не части исторически установившегося стиля государственного управления в отношении природопользования, а менять в целом его основные принципы, включив в них ответственность за сохранение благоприятной окружающей среды и стабильность биосферы. События последнего десятилетия показали, что, начав преобразования в этом направлении, все мировое сообщество вынуждено решать грандиозную по сложности и противоречивости задачу, не имеющую себе равных в истории человечества.

Незавершенность преобразований порождает ряд болезненных проблем, связанных со сложностью международного согласования действий, недостаточной подготовленностью населения большинства стран к непонятным для них экономическим жертвам ради подчас туманного «экологичного» будущего, межведомственными противоречиями, частными интересами установившейся рыночной экономики и многими другими трудностями переходного периода. В этой ситуации очень важно представлять окончательный «проект» перестройки мировой экономики хотя бы в части обеспечения глобальной экологической безопасности. Такого проекта до сих пор нет. Он все еще находится «в разработке», хотя «строительство» нового общества уже ведется.

На современном этапе глобальная экологическая политика может быть реализована как на основе модели «несбалансированного развития» (экономоцентризм), так и на основе модели «устойчивого развития». Модель «несбалансированного развития» представлена, прежде всего, концепцией «золотого миллиарда», теоретической основой которой выступает своеобразный синтез идеи прогресса и идеи ограниченности ресурсов Земли, логическим следствием которой является утверждение о принципиальной невозможности распространения «плодов благоденствия» на все нынешнее население планеты. Разумеется, термин «золотой миллиард» – «идеологически нагруженная» метафора, и в официальных документах заменяется набором уклончивых понятий и определений, смысл которых становится ясен из контекста. За термином «золотой миллиард» стоит определенная геополитическая, экономическая и культурная концепция, суть которой заключается в том, что развитые страны, сохраняя для своего населения высокий уровень потребления, вынуждены будут военными и экономическими мерами держать остальной мир в зависимом состоянии, сдерживая его промышленное и технологическое развитие и рассматривая в качестве сырьевого придатка и зоны сброса вредных отходов. Широко известен тот факт, что миллиард, который населяет «постиндустриальный мир», потребляет ³/₄ ресурсов и выбрасывает в окружающую среду 90% всех твердых отходов. Альтернативой модели «несбалансированного развития» является модель «устойчивого развития». Центральное понятие указанной концепции – «устойчивое развитие» трактуется как управляемое сбалансированное развитие человечества, при котором удовлетворение потребностей настоящих поколений должно осуществляться всеми странами без ущерба для будущих поколений.

Теоретические корни концепции «устойчивого развития» восходят к концепции биосферы и её переходу в ноосферу, разработанной выдающимся отечественным ученым В.И. Вернадским, и теологической версии данной концепции, предложенной известным французским мыслителем Т. де Шарденом^²².

Следующим этапом формирования концепции «устойчивого развития» можно считать опубликованные доклады Римского клуба, особенно доклад «Пределы роста» (1972), подготовленный многонациональным научным коллективом во главе с Д.Л. Медоузом. Название доклада акцентировало необходимость критического осмысления укоренившихся технократических представлений о неограниченных возможностях человека. Суть полученных результатов сводилась к тому, что материальный рост не может продолжаться до бесконечности и что истинные пределы общественного развития определяются причинами не столько физического, сколько экологического и культурного характера. Математическое моделирование долгосрочных тенденций мирового развития (на основе пяти основных взаимозависимых переменных – загрязнения окружающей среды, использования невозобновимых природных ресурсов, капиталовложений, роста народонаселения и обеспеченности его продовольствием) показало, что при сохранении существующих тенденций общественного развития уже в начале третьего тысячелетия человечество может полностью утратить контроль над событиями. Авторы доклада предлагали сохранить рост производства на «нулевом уровне» и стабилизировать численность населения с помощью соответствующей социальной политики^²³.

Идея «устойчивого развития» получила реализацию на Первой конференции ООН по окружающей среде^²⁴, которая была проведена в Стокгольме в 1972 г. Экологический фактор в европейских странах и США к тому времени был акцентирован как во внутренней, так и во внешней политике. Решение природоохранных проблем требовало скоординированных действий всех государств мира, выработки согласованной экологической политики. Главным выводом дискуссий на конференции было признание того, что развитие, основанное на традиционных (для индустриального и постиндустриального периодов) способах удовлетворения потребностей цивилизации, и сохранение способной к самовоспроизводству окружающей среды, а следовательно, и экологическое благополучие человечества несовместимы.

Стокгольм-72 послужил импульсом к развертыванию исследовательских проектов природоохранной и общеэкологической направленности, в том числе международных. В большинстве государств мира развивалась природоохранная инфраструктура, были разработаны и внедрены разнообразные экологичные, энерго- и ресурсоемкие технологии; в развитых странах наметилась тенденция сокращения некоторых негативных воздействий на окружающую среду. Однако при этом глобальные экологические показатели продолжали ухудшаться, все большее число людей страдало от экологического неблагополучия, и становилось очевидным, что принимаемые меры принципиально недостаточны для решения поставленных задач.

Подведению итогов 20 лет после Стокгольма-72 и выработке новых решений была посвящена Конференция ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Качественное отличие Рио-92 от конференции Стокгольм-72 определялось переносом акцента с природоохранных вопросов на те социальные, экономические и политические проблемы, решение которых должно ослабить экологический кризис и предотвратить экологическую катастрофу^²⁵.

Преамбула документа «Повестке дня на XXI век», принятого на Рио-92, призывает все международные, национальные, региональные и субрегиональные организации и институты участвовать в проведении политики устойчивого развития. Таким образом, экологический риск и социокультурные проблемы, разрешить которые стремится концепция устойчивого развития, принципиально не ограничены национальными или региональными рамками. Сторонники концепции устойчивого развития согласны в том, что только социальная трансформация способна обеспечить адекватный ответ на острейшие экологические, социальные и экономические проблемы современности.

Серьезным шагом вперед в движении от концепций к действиям стал Всемирный саммит по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002 г.), сфокусировав усилия на пяти приоритетных направлениях работы – в области водоснабжения, энергетики, здравоохранения, сельского хозяйства и сохранения биоразнообразия. Главы государств и правительств единогласно приняли Политическую декларацию, согласно которой высшим приоритетом устойчивого развития являются благополучие и безопасность человека. Мировые лидеры подтвердили свою политическую волю, решимость и приверженность Повестке дня на XXI век и Декларации Рио. В то же время они признали, что после Рио произошли глобальные изменения в мире, и необходим конструктивный поиск новых моделей устойчивого развития (с учетом глобализации и либерализации рынков капитала, широкого распространения информационных технологий и телекоммуникаций).

Саммит в Йоханнесбурге открыл дорогу новым проектам и партнерским инициативам, способствовал объединению усилий государств, частного сектора и гражданского общества в целях достижения конкретных результатов в борьбе с загрязнением окружающей среды. Но проблема состоит в том, насколько политические сигналы саммита смогут изменить направление мирового развития и обеспечить безопасное устойчивое будущее человечества. Требование устойчивого развития надо рассматривать в контексте гармонизации мирового порядка и перехода к новой глобальной цивилизации.

Переход России в режим устойчивого экологобезопасного развития в такой ситуации возможен лишь при условии кардинальной экологизации, основной целью которой должно являться сохранение земной цивилизации и человека как биологического вида и социального существа.

К настоящему времени в нашей стране уже создан достаточно мощный аппарат административного обеспечения рационального, устойчивого и безопасного природопользования. И за рубежом, и в нашей стране накоплен большой опыт увеличения эффективности экологического управления. Появилась задача объединения всех имеющихся средств для создания единой и логичной системы природопользования, отвечающей современным требованиям сохранения стабильности биосферы и устойчивого бескризисного развития человечества. То, что возникало стихийно по мере острой необходимости и существовало в противоречии с другими принимаемыми мерами, должно быть трансформировано в целостный и эффективный механизм, соответствующий изменившимся представлениям о нормах хозяйственной деятельности, не нарушающей природного равновесия.

Blog

Экологическая безопасность современной россии: политика обеспечения (монография)

Содержание