Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Кодекс |
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
Статья 2. Земельное законодательство
1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.
2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.
3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Комментарий
1. В соответствии с п.1 данной статьи, земельное законодательство включает в себя не только ЗК РФ, но и иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты. Возглавляет систему земельного законодательства ЗК РФ, имеющий ряд безусловных достоинств и недостатков. Так, ЗК РФ содержит ряд правовых гарантий предоставления земельного участка в собственность, в том числе для строительства, гражданам и юридическим лицам, устанавливая достаточно прозрачные процедуры такого предоставления; определяет основания и порядок изъятия путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; определяет верхнюю и нижнюю границу стоимости земельных участков, выкупаемых под приватизированными объектами, уменьшая возможность произвола в данном вопросе со стороны чиновников и т.д.
В то же время ЗК РФ имеет и ряд существенных недостатков, получивших уже достаточное освещение в научной юридической литературе. В самом общем виде в числе таковых можно выделить отсутствие деления ЗК РФ на общую и особенную часть; отсутствие указания на цели и задачи земельного законодательства, определяющие стратегию регулирования земельных отношений; отсутствие определений основных терминов и понятий; отсутствие отдельной главы об управлении землями (по аналогии с другими природоресурсовыми кодексами), экономическом регулировании использования и охраны земель и т.д.
2. Наряду с Земельным кодексом РФ, в систему федеральных земельных законов входят Закон о государственном земельном кадастре, Закон о землеустройстве, Закон о разграничении государственной собственности на землю, Закон об обороте земель и ряд других. Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие только ЗК РФ и иным федеральным законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции России и означает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу Указу Президента РФ (Постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти), большей юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке «опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие.
3. Реализация субъектами РФ предусмотренной Конституцией РФ возможности принятия своих законов, регулирующих земельные отношения, нередко порождает одну проблему, с которой в той или иной степени сталкиваются органы представительной власти субъектов РФ при разработке своих законов о земле, суть которой заключается в отсутствии однозначного ответа на вопрос о том, могут ли субъекты РФ в свои земельные (экологические, градостроительные и иные) законы включать нормы гражданского права – о собственности, об обороте земель, возмещении вреда, причиненного земельным участкам и т.д.
Как уже отмечалось, Конституция России разграничивает предметы ведения РФ (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) и предметы исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73). При этом перечень предметов ведения РФ и предметов совместного ведения сформулирован как исчерпывающий, в то время как перечень исключительных предметов ведения субъектов РФ (ст. 73) самой Конституцией РФ не определен. Юридическая наука и практика регулярно ставят вопрос об отнесении ряда комплексных нормативно-правовых актов (особенно субъектов РФ) к тем или иным отраслям законодательства и, соответственно, предметам ведения соответствующих уровней. Продемонстрируем лишь несколько примеров.
Предположим, субъект РФ принимает закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». После вступления такого закона в силу сразу возникнет вопрос о его конституционности и отраслевой принадлежности. Суть проблемы заключается в том, что обязательственное право традиционно рассматривается как подотрасль гражданского права, а, следовательно, любые нормы о купле-продаже или аренде земельных участков будут хотя бы формально относиться к числу норм гражданского права. В соответствии же со ст. 71 Конституции России гражданское законодательство отнесено к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно, такой закон субъекта РФ противоречит закрепленному в Конституции принципу разграничения предметов ведения не зависимо от его содержания.
Однако в системе российского права присутствуют межотраслевые принципы и институты (например, институт собственности в гражданском, земельном, жилищном и семейном праве и т.д.), а, по большому счету, даже само понятие «земельные отношения» является межотраслевым. При этом и в юридической науке, и в правоприменительной практике отсутствуют четкие критерии решения данного вопроса о возможности принятия представительными органами субъектов РФ законов по подобным межотраслевым вопросам. Другими словами проблему можно обозначить так: могут ли располагаться в законе субъекта РФ по предметам совместного ведения (земельном законе) нормы гражданского права, а если могут, то в каком количестве? При буквальном толковании Конституции РФ, таких норм в законах субъектов РФ быть не должно.
Мы полагаем, что признание межотраслевой природы земельных отношений позволяет принятие органами представительной власти субъектов РФ законов, регулирующих земельные отношения и включающих в себя отдельные, формально гражданско-правовые нормы при условии их соответствия ГК РФ и ЗК РФ. Наиболее же оптимальным решением данной проблемы в будущем было бы внесение изменений в Конституцию России и ГК РФ, признающих гражданское законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
4. В соответствии с абз.2 п.1 комментируемой статьи, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. Данная норма имеет огромное практическое значение, главным образом, в части коллизий норм ЗК РФ и ГК РФ. Например, гражданин, которому земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения, желает передать его в аренду другому лицу для застройки или сельскохозяйственного использования. Согласно п.1 ст. 267 ГК РФ, такое право ему предоставлено. Однако п.2 ст. 21 ЗК РФ данные действия запрещает. При этом согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ, а согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.
В результате правоприменитель поставлен в ситуацию, когда ему необходимо четко определить, какие же именно отношения в данном случае возникают (гражданские или земельные) для применения конкретной нормы (учитывая при этом что земля это не только объект природы, но и разновидность недвижимого имущества, а гражданское законодательство регулирует имущественные отношения). Данная задача усложняется в случае, если нормы федерального земельного закона соответствуют ЗК РФ, но противоречат ГК РФ.
Решение данной непростой задачи видится в более четком понимании правоприменителем содержания «земельных отношений» и их отличий от «гражданских отношений» (см. комментарий ст.3). В этом случае при коллизии норм ГК РФ и ЗК РФ, приоритет должен, безусловно, отдаваться нормам ЗК РФ вплоть до момента приведения земельно-правовых норм ГК РФ в соответствие с ЗК РФ как специальным нормативно-правовым актом.
5. Комментируемая статья, определяя сферу действия подзаконных актов, отмечает различные основания принятия Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ. Указы и распоряжения Президента могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны в тексте ЗК РФ. Так, согласно п.3 ст. 15 ЗК РФ, Президент РФ определяет перечень приграничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предоставляются.
Напротив, акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, могут приниматься лишь в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения. Следовательно, если вышеупомянутые нормативно-правовые акты не содержат прямых отсылок к актам правительства, то таковые и не могут приниматься.
Нормативно-правовые акты федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств как источники земельного права не упоминаются в комментируемой статье вообще, что порождает ряд вопросов. Так, не ясно, почему органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления прямо уполномочены принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права, а, например, федеральному агентству кадастра объектов недвижимости такие полномочия не предоставлены и должны выводиться посредством расширительного толкования упоминаемых в комментируемой статье «иных нормативных правовых актов Российской Федерации»?
6. Комментируемая статья (п.2) предусматривает полномочие Правительства РФ принимать решения, регулирующие земельные отношения. Данная норма противоречит ч.1 ст. 115 Конституции России, согласно которой на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. На наш взгляд, Правительство РФ может издавать только постановления и распоряжения, поскольку актов правительства РФ в форме решений Конституция РФ не знает. Поэтому указание на них в ЗК РФ изначально должно быть признано неконституционным и противоречащим правилам юридической техники.
Действительно, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 1 июня 2005 г.) упоминает «решения» правительства по ряду вопросов (ст.ст. 27-29, 35), например, решения по вопросам о внесении законопроектов в Государственную Думу. Однако данные «решения» не носят самостоятельного нормативно-правового характера, а оформляются в конституционных формах – постановлениями и распоряжениями. Например, согласно ст. 35 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», решение о сложении Правительством Российской Федерации своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента Российской Федерации.
7. Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах своих полномочий. Как правило, такие акты утверждают: правила землепользования и застройки; устанавливают публичные сервитуты; порядок проведения муниципального земельного контроля; предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории муниципального образования для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства и т.д.
Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством
1. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).
2. К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.
К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
3. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Комментарий
1. Как следует из п.1 комментируемой статьи, земельные отношения включают в себя две подгруппы общественных отношений: по использованию земель и по охране земель. Такой подход обусловлен признанием земельных участков не только в качестве объекта недвижимого имущества, природного ресурса, но и, в первую очередь, природного объекта, составной части окружающей среды, основы жизни и деятельности народов России. Именно поэтому земельные участки, даже в случае расположения на них промышленных и иных объектов, продолжают оставаться частью природы, а учет специфики их использования производится публичными нормами земельного права. Это и отличает земельные имущественные отношения от имущественных отношений, регулируемых нормами ГК РФ, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
2. В п.2 комментируемой статьи законодатель устанавливает соотношение сферы действия земельного и смежных природоресурсовых отраслей законодательства (горного, водного, лесного и т.д.). При этом применяется принцип соотношения общей и специальной нормы, то есть указанные природоресурсовые и иные отношения регулируются нормами соответствующих отраслей законодательства, а в случаях противоречия по вопросам использования и охраны земель норм земельного права и иных отраслей природоресурсового права, приоритетными провозглашаются нормы ЗК РФ.
Однако указанное правило во многом носит декларативный характер и не всегда находит подтверждение в земельном законодательстве. Например, правовой режим земель водного фонда (ст.102) и земель лесного фонда (ст.101) определяется, соответственно, каждый одной статьей ЗК РФ. Однако в одной статье невозможно отразить всю сложную специфику особенностей использования и охраны столь огромных по площади категорий земель. Поэтому, таковая определяется ЛК РФ и ВК РФ. ЗК РФ определяет общие требования и принципы правового регулирования использования и охраны земель данных категорий, а собственно специфика такового им не регулируется. Такой вывод следует, например, и из ст.5 ВК РФ, согласно которой, отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.
Другой пример. В настоящее время правовой режим земель особо охраняемых природных территорий определяется не столько ЗК РФ, сколько Законом об особо охраняемых природных территориях. Данный закон устанавливает порядок образования особо охраняемых природных территорий, права и обязанности землепользователей, регулирует вопросы управления ими, устанавливает особенности ограничения прав землепользователей в рамках каждой категории особо охраняемых природных территорий и т.д. ЗК РФ и здесь воспроизводит соответствующие нормы, да и то не в полном объеме.
Таким образом, значительная часть отношений в сфере использования и охраны земельных участков из состава категорий земель лесного, водного фонда, особо охраняемых природных территориях и некоторых иных, регулируется ЗК РФ достаточно поверхностно. Указанные земельные отношения регулируются нормами природоресурсового и иного специального законодательства.
3. Одной из самых дискуссионных проблем в земельном праве является проблема соотношения земельного и гражданского законодательства в части регулирования отношений по использованию и охране земель. Свою позицию по данному вопросу в разное время высказывали В.А. Дозорцев, Ф.Х. Адиханов, Е.А. Суханов, Н.И. Краснов, Н.А. Баринов, Ю.Г. Жариков, Н.Н. Осокин, И.А. Иконицкая и ряд других авторов. Не пытаясь обобщить и проанализировать все указанные позиции, имеющие во многом полярный характер, остановимся на нашей точке зрения по указанному вопросу.
Комментируемый п.3 предусматривает, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, регулируются гражданским законодательством, выступающим в этих вопросах в качестве общей нормы. Специальными нормами земельного, водного, лесного и иного законодательства даже в этих имущественных вопросах может быть предусмотрено «иное». Это означает, что законодатель признал недопустимость чисто цивилистического подхода к пониманию земельных участков как одной из разновидностей недвижимого имущества, оборот которого обладает «некоторой спецификой». Из комментируемой нормы прямо следует вывод о том, что земля – это ценность особого рода, продукт природы, который является достоянием всего многонационального российского народа (п.1).
Гражданское законодательство устанавливает внешнюю сферу правового регулирования оборотоспособности земельных участков, в том числе форму договора, обязательность государственной регистрации сделок с землей, условия действительности сделок, содержание правомочий собственника земельного участка и ряд других подобных вопросов. В самом деле, нет никакого смысла разрабатывать в земельном законодательстве самостоятельную конструкцию вещных и обязательственных прав, процедуры перехода прав на землю, наследования земельных участков и т.д. Отдельные попытки преувеличения специфичности и самостоятельность земельных отношений получили критическую оценку в научной литературе. Например, Б.В. Ерофеев предлагал называть сделки с земельными участками «земельно-правовыми».4 Возражая против подобного подхода, Н.А. Сыродоев писал, что «следуя такой логике, сделки с участками недр надо называть недро-правовыми, участком леса – лесо-правовыми и т.д. Однако попытка замкнуться в рамках одной отрасли, отказаться от общих понятий и терминов может привести к абсурду. Ведь есть общеправовые, как бы сквозные понятия, хотя они и исследуются преимущественно в рамках одной отрасли права».5
Земельное законодательство, руководствуясь пониманием земельного участка как составной части окружающей среды, определяет внутреннюю сферу правового регулирования использования и охраны земель, в том числе деление земель на категории с дифференцированным правовым режимом, устанавливая ограничение или изъятие отдельных видов земельных участков из гражданского оборота, предусматривая субъектам земельных отношений систему стимулов и ограничений в использовании земельных участков, особенности оснований и порядок приобретения и прекращения права собственности и иных прав на землю, ответственности за земельные правонарушения, охраны земель и т.д.
Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации
Если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.
Комментарий
1. Согласно п.4 ст. 15 Конституции России, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, Конституция России упоминает три разновидности источников международного права: общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Конституция не содержит определения общепризнанных принципов и норм международного права, однако представляется, что таковые должны быть признаны Российской Федерацией, иначе они не смогут быть составной частью ее правовой системы.
В комментируемой статье упоминается только одна разновидность источников международного права – международные договоры. Согласно ст.2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации.
Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
2. Выделяют несколько оснований для классификаций международных договоров как источников международного права. По критерию исполнимости, международные договоры делят на самоисполнимые и самонеисполнимые международные договоры. Самоисполнимыми являются договоры, которые сами непосредственно способны регулировать общественные отношения. К самонеисполнимым относятся те договоры для реализации которых в конкретных правоотношениях необходимо издание национального нормативного акта. Такие международные договоры можно еще назвать рамочными. Эти договоры устанавливают рамки, общим принципам которых должны следовать субъекты международного права. Национальное право России, основываясь на этих принципах, прописывает уже конкретные правила поведения. Таким образом, если международные договоры самоисполнимые, то они действуют непосредственно, если несамоисполнимые, то они начинают действовать после издания соответствующего национального нормативного акта. Однако у государства наступает обязанность принять этот самый нормативный акт.
Согласно другой классификации все источники международного экологического права по юридической силе подразделяются на две группы:
Во-первых, источники, содержащие нормы и правила, признанные государствами в качестве обязательных норм, в частности, ратифицированные международные договоры. Во-вторых, источники, которые содержат рекомендации (так называемые нормы международного «мягкого» права). Такие рекомендации выполняются государствами добровольно в силу их высокой «нравственной ценности» и авторитета. В их числе следует отметить резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и рекомендации международных конференций. Закрепленное в Конституции России положение, согласно которому нормы международного права имеют большую юридическую силу, чем нормы, закрепленные в национальном законодательстве, в полной мере распространяется и на сферу регулирования земельных отношений. Естественно, что речь здесь идет только об имплементированных нормах международного права. Например, международный договор не может быть применен преимущественно перед законом, если он не ратифицирован Российской Федерацией.
3. Как правило, международные договоры, принятые Российской Федерацией, затрагивают три основных сферы земельных отношений.
Во-первых, это использование земельных участков на территории России иностранными дипломатическими представительствами.
Во-вторых, это регулирование приграничных отношений. Например, при изменении государственной границы происходит увеличение (уменьшение) территории государства. Хотя сам вопрос о государственной границе и порядке ее изменения не регулируется нормами земельного права, последствия заключения такого договора имеют отношение к сфере использования и охраны земель.
В-третьих, это международные договоры, затрагивающие те или иные аспекты охраны земель.
4. В случае если международный договор вступит в противоречие с Конституцией, более высокой юридической силой, на наш взгляд, будет обладать Конституция России. Такой вывод следует из ст. 22 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», согласно которой, в случае, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. В соответствии со ст. 15 этого же закона к числу договоров, подлежащих обязательной ратификации, отнесены международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом.