Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Кодекс |
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
Статья 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)
1. Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.
2. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
3. Могут устанавливаться публичные сервитуты для:
1) прохода или проезда через земельный участок;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора воды и водопоя;
6) прогона скота через земельный участок;
7) сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;
8) использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
10) свободного доступа к прибрежной полосе.
4. Сервитут может быть срочным или постоянным.
5. Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.
6. Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами.
7. В случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.
8. Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.
9. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Комментарий
1. Классическое определение сервитута содержит ГК РФ. Согласно п.1 ст. 274 ГК РФ, собственник земельного участка вправе требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования этим участком (сервитута). Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения им. Сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования. Сервитут сохраняется в случае перехода прав на участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу, однако не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен.
2. «Сервитут земельного участка» является родовой категорией, имеющей существенные особенности на отдельных категориях земель в связи с наличием особых правовых режимов находящихся на них объектов. Во-первых, по критерию специфики расположенных на отдельных категориях земель природных объектов выделяют водный и лесной сервитуты. Некоторые исследователи доказывают существование горных сервитутов.46 Специфика указанных природоресурсовых сервитутов, заключается, например, в том, что п.3 ст.274 ГК РФ предусматривает два основания установления частного сервитута – соглашение сторон и решение суда. Согласно ст.21 ЛК РФ, одним из оснований установления частного лесного сервитута могут быть акты государственных органов и органов местного самоуправления.
Во-вторых, установление сервитута может быть обусловлено необходимостью обеспечить пользование объектами недвижимости, что наиболее характерно для категории земель поселений. В связи с этим на специфику земельных сервитутов поселений влияют сервитуты зданий и сооружений (ст.277 ГК РФ).
По критерию заинтересованного субъекта, в интересах которого (которых) устанавливается сервитут, выделяются частный и публичный сервитуты. В комментируемой статье выделяется три категории интересов, для обеспечения которых может быть установлен публичный сервитут: интересы государства, местного самоуправления или местного населения.
3. В настоящий момент отсутствует единая позиция ученых о юридической природе сервитута, то есть о его месте среди юридических категорий и явлений. Так, А.В. Копылов полагает, что публичные сервитуты не имеют ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву. Они представляют собой «только ограничения права собственности в силу закона».47 Напротив, Т.В. Дерюгина считает, что сервитут «отличается от ограничения права собственности по целям установления; субъектному составу; объектам; содержанию; возмездности». Поэтому «публичный сервитут не относится к категории прав ограниченного пользования чужим имуществом, ни к ограничениям права собственности, а занимает самостоятельное положение в системе вещных прав».48 Третья позиция сформулирована А.А. Соколовой, рассматривающей публичные сервитуты как обременения муниципальных земельных участков.49
Мы разделяем позиции указанных авторов в части необходимости и обоснованности проведения разграничения частных и публичных сервитутов с точки зрения их места в системе вещных прав. Представляется, что частный сервитут является ограниченным вещным правом на земельный участок, что прямо вытекает из ст.216 ГК РФ, вопреки встречающемуся в научной литературе мнению об отнесении его к числу обязательственных прав.50
Относительно юридической природы публичного сервитута ситуация представляется более сложной. Дело в том, что законодатель фактически выделяет две разновидности публичных сервитутов. Первая их разновидность упоминается в ст.21 ЛК РФ и ст.43 ВК РФ и называются, они, соответственно, публичным лесным сервитутом и публичным водным сервитутом. Смысл их заключается в том, что граждане могут свободно пребывать в лесном фонде и не входящих в лесной фонд лесах, либо пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами. Следовательно, пользование этими сервитутами осуществляется исключительно на землях, находящихся в публичной собственности; данный сервитут не подлежит государственной регистрации и касается двух категорий земель в земельном фонде России. Но существует ли сходная общая конструкция применительно ко всем категориям земель? Представляется, что да.
Согласно ст. 262 ГК РФ граждане имеют право свободно, без каких - либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет беспокойства собственнику. Названная конструкция, по нашему мнению, представляет собой аналог публичных лесных и водных сервитутов, вытекающих из права общего природопользования, которые государственной регистрации не подлежат и в натуре на местности в порядке землеустройства не определяются. 51 Данную разновидность публичных сервитутов мы предлагаем рассматривать в качестве ограничения права собственности и иных прав на землю в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях.
Однако существует и вторая разновидность публичных земельных сервитутов, о которых и идет речь в комментируемой статье. Данные сервитуты выступают в качестве обременения прав частных собственников (землевладельцев, землепользователей) земельных участков, подлежат государственной регистрации, сведения о них вносятся в правоустанавливающие документы, а при их установлении обязательно должно проводиться землеустройство с обозначением на плане-чертеже земельного участка их четких границ. Такие публичные сервитуты, равно как и частные сервитуты, являются разновидностью ограниченных вещных прав, о которых идет речь в ст.216 ГК РФ.
5. В соответствии с п.6 комментируемой статьи, собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут. Между тем ни в земельном, ни в гражданском законодательстве понятие «соразмерности» платы не определено. Данная формулировка обусловила появление в научной литературе мнения о том, что цена является существенным условием такого рода договоров, поскольку в законе они определяются как строго возмездные (п.5 ст. 274 ГК РФ) и применить к ним правило п.3 ст. 424 ГК РФ не представляется возможным. Поэтому договор об установлении сервитута, в котором отсутствуют данные о его цене, не является заключенным и не может быть зарегистрирован.52
Однако согласно п.5 ст. 274 ГК РФ «собственник участка, обремененного сервитутом, вправе (курсив наш), если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком». Таким образом, 1) собственник вправе (мера возможного поведения), а не обязан (мера должного поведения) требовать плату, а, следовательно, допускается безвозмездное установление и пользование частным сервитутом (п.6 комментируемой статьи также упоминает о праве, а не обязанности); 2) платность как существенное условие договора о земельном сервитуте не определена императивно в ГК РФ. В связи с этим представляется ошибочным вывод А.В. Копылова о невозможности регистрации безвозмездного договора об установлении частного земельного сервитута.
Представляется, что возможность требования собственником платы за пользование частным сервитутом от заинтересованных лиц может породить попытки последних обойти закон посредством обращения в органы местного самоуправления об установлении публичного сервитута. В этом случае для заинтересованных лиц пользование сервитутом будет бесплатным.
Характерно, что при установлении частного сервитута «соразмерную плату» вправе требовать от заинтересованных лиц только собственник земельного участка, хотя возможность обременения сервитутом предусматривается также для землевладельцев и землепользователей.
6. В п.7 комментируемой статьи установлено несколько гарантий прав собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей. К их числу относится право при невозможности использования участка в связи с установлением публичного сервитута требовать его изъятия у них за выкуп с возмещением убытков от органов государственной власти или местного самоуправления, установивших сервитут, либо предоставления равноценного земельного участка. Данная норма оставляет открытым два принципиальных вопроса.
Во-первых, в данном пункте упоминается право землевладельца или землепользователя требовать изъятия участка за выкуп. Данная процедура фактически является разновидностью изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, поскольку публичный сервитут устанавливается именно в публичных – государственных или муниципальных целях, а п.3 ст.49 ЗК РФ допускает установление иных оснований изъятия участка федеральными законами. Таковым и является сам ЗК РФ. Однако п.3 ст.55 ЗК РФ упоминает о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд у собственника. В качестве другой процедуры упоминается порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком. Это вполне логично, если учесть, что собственником земельного участка, находящегося у граждан либо юридических лиц на праве землевладения или землепользования, является Российская Федерация, субъект Российской Федерации либо орган местного самоуправления.
Во-вторых, представляется затруднительным выполнить требование землепользователя или землевладельца о «предоставлении равноценного земельного участка» в силу того, что п.1,2 ст. 20 и п.1 ст. 21 ЗК РФ прямо запрещают предоставление земельного участка на указанных ограниченных вещных правах. В связи с этим, данную норму следует, вероятно, толковать ограничительно: только собственник земельного участка в указанных п.7 случаях вправе требовать предоставления земельного участка; землевладельцы и землепользователи вправе требовать только возмещения убытков.
Другая важная гарантия прав собственников земельных участков (но не землевладельцев и землепользователей), предусмотренная п.7, заключается в том, что если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа, установившего сервитут, соразмерную плату. Характерно, что для частного сервитута необходимость «существенных затруднений» закон не предусматривает. Категория «существенные затруднения» носит оценочный характер и четко не определена применительно к рассматриваемой ситуации земельным и гражданским законодательством. В п.1 ст.451 ГК РФ говорится лишь о «существенном изменении обстоятельств», из которых стороны исходили при заключении договора как основании для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа. При этом изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Однако данный подход малоприменим к публичным сервитутам земельных участков в силу специфики земельных отношений.
7. Закон о приватизации закрепил ряд особенностей установления и прекращения действия публичного сервитута. Во-первых, решение об установлении публичного сервитута (который рассматривается как разновидность обременения) принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. При наличии такого решения публичный сервитут является существенным условием сделки приватизации.
Во-вторых, публичный сервитут может быть прекращен либо его условия изменены в случае отсутствия (изменения) государственного или общественного интереса в нем, а также при невозможности или существенном затруднении использования имущества по его прямому назначению (п.7 ст.31). Таким образом, в отличие от положений п.7 комментируемой статьи, предусматривающей право граждан и юридических лиц требовать изъятия у них участка за выкуп в случае невозможности его использования, данный закон закрепляет обратную стратегию: требовать прекращения действия самого публичного сервитута. Поскольку публичный сервитут устанавливается, как правило, для обеспечения работы коммуникаций (водопровод, газопровод, электросети), реализация данной нормы на практике будет затруднительна.
8. ЗК РФ оставил ряд актуальных вопросов без решения. Во-первых, в комментируемой статье уделяется основное внимание публичным сервитутам. Для решения вопроса об установлении (п.1. ст. 23) и прекращении (п.1 ст. 48) действия частных сервитутов, ЗК РФ отсылает к гражданскому законодательству, а именно к ст. 274-277 ГК РФ, которые не решают, а только обозначают данную проблему. Таким образом, если ранее субъекты РФ могли урегулировать данные отношения посредством принятия регионального закона, теперь такая возможность отсутствует (гражданское законодательство отнесено ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации). Пострадают от этого граждане и юридические лица, которым, как и ранее, придется столкнуться с рядом препятствий на пути установления частных сервитутов.
Во-вторых, п.3 и п.4 ст. 36 ЗК РФ упоминают право ограниченного пользования земельным участком, не уточняя, является ли таковое сервитутом (частным или публичным?) либо же речь идет о введении новой разновидности прав на землю. Так, в соответствии с п.4 данной статьи, в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения. По нашему мнению, в данном случае речь идет об установлении ограничений прав пользователя земельного участка в силу закона, что требует нормативного уточнения диспозиции данной нормы.
В-третьих, согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ, установление публичного сервитута осуществляется с учетом общественных слушаний. Градостроительное и экологическое законодательство используют термины «публичные слушания» (ст.28 ГрадК РФ) и «общественные обсуждения» (применительно к процедуре ОВОС - оценке воздействия на окружающую среду). Но установление публичных земельных сервитутов и градостроительная деятельность – это несколько разные сферы общественных отношений, в связи с чем, механическое применение к ним одной правовой конструкции, на наш взгляд, не оправдано и не правомерно. В связи с этим представляется обоснованным отдельным нормативным актом разработать специальную процедуру проведения таких общественных слушаний, установив юридическое значение их результатов (рекомендательное или обязательное).
Данная проблема решена нормативно-правовыми актами ряда муниципальных образований. Так, согласно п.2.7. Постановления Волжской городской Думы Волгоградской области от 2 июля 2003 г. № 91/7 «Об утверждении Городского положения об установлении публичного сервитута на территории г. Волжского» (с изменениями от 14 апреля 2004 г.), для установления публичного сервитута, если он затрагивает законные интересы значительной части населения г. Волжского, или может оказать воздействие на территорию их проживания, проводятся общественные слушания в порядке, определенном «Положением о проведении общественных слушаний по вопросам местного значения муниципального образования г. Волжский», утвержденным постановлением Волжской Городской Думы № 76/6 от 31 декабря 2002 г.
9. Несоблюдение процедуры установления публичного сервитута позволяет говорить о его не установлении. Однако по поводу юридического значения отсутствия общественных слушаний, предшествующих установлению публичного сервитута, в связи с отсутствием нормативно-правового регулирования порядка их проведения, судебная практика противоречива.
Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 апреля 2003 г. № А12-17236/02-С43 отмечается, что п.2 ст.23 ЗК РФ определено - публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Данное установленное законом требование было не выполнено ответчиком. Отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. В материалах дела не имеется документов, подтверждающих утверждение ответчика о вынесении им постановления в интересах местного населения (потребителей), а также предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность на территории истца. Суд признал установление публичного сервитута незаконным.
В Решении Арбитражного суда Волгоградской области от 12 ноября 2003 г. № А12-3209/03 С-35 отмечалось, что администрация г. Волгограда, как орган, принявший оспариваемый акт, не представила доказательств, подтверждающих, что публичный сервитут установлен для обеспечения интересов государства, местного самоуправления либо местного населения. Также не представлено доказательств, подтверждающих, что установление публичного сервитута осуществлено с учетом результатов общественных слушаний.
Напротив, в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 июня 2003 г. № А12-10887/02-с6 суд установил, что на момент предъявления иска и рассмотрения дела порядок проведения общественных слушаний не установлен. Для разрешения конфликтной ситуации и в интересах граждан, являющихся членами других садоводческих товариществ, был установлен публичный сервитут. Такое право предоставлено органам местного самоуправления. Таким образом, установление публичного сервитута не нарушило права и законные интересы СНТ «Газовик» и не противоречит законодательству.
Таким образом, отсутствие материалов общественных слушаний в разных случаях было истолковано судами то как имеющее, то как не имеющее юридического значения обстоятельство для разрешения дела по существу.
10. Государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав. Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный соответствующей организацией (органом) по учету объектов недвижимого имущества план, на котором отмечена сфера действия сервитута. Если сервитут относится ко всему земельному участку, предоставление кадастрового плана земельного участка не требуется (ст.27 Закона о регистрации прав на недвижимость).
Однако представляется, что не все разновидности частных и публичных сервитутов подлежат государственной регистрации органами юстиции. Например, не производится регистрация публичного водного или лесного сервитута.
11. Как отмечалось в п.29 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», при принятии искового заявления от лиц, права и законные интересы которых затронуты установлением публичного сервитута, необходимо учитывать, что рассмотрение заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов об установлении публичного сервитута, принятых органами местного самоуправления, относится к компетенции арбитражных судов. Споры между органом, установившим публичный сервитут, и собственником земельного участка, землевладельцем, землепользователем, связанные с необоснованным отказом в изъятии, в том числе путем выкупа земельного участка, несогласием с выкупной ценой или размером убытков, причиненных установлением такого сервитута, подлежат рассмотрению в арбитражных судах независимо от того, каким органом они были установлены.
Статья 24. Безвозмездное срочное пользование земельными участками
1. В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки:
1) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 настоящего Кодекса, юридическим лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 настоящего Кодекса, на срок не более чем один год;
2) из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;
3) из земель организаций, указанных в пункте 2 настоящей статьи, гражданам в виде служебного надела;
4) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 настоящего Кодекса, религиозным организациям в соответствии с пунктом 3 статьи 30 и пунктом 1 статьи 36 настоящего Кодекса.
2. Служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков.
Категории работников организаций таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.
Права и обязанности лиц, использующих служебные наделы, определяются в соответствии с правилами пункта 1 статьи 41 и абзацев второго - четвертого, седьмого - девятого статьи 42 настоящего Кодекса.
Комментарий
1. По договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором (ст.689 ГК РФ). Особенности данного договора могут быть сведены к следующему: отношения сторон являются безвозмездными; одна из сторон передает другой индивидуально-определенную непотребляемую вещь; пользование вещью ограничено во времени; по истечении указанного времени (срока) вещь должна быть возвращена.
Договор безвозмездного пользования земельным участком, как и договор аренды, устанавливает обязательственные права на земельные участки, что обусловливает у них ряд принципиально сходных черт. Во-первых, в обоих договорах имущество передается в пользование, только в одном случае возмездное, а в другом – безвозмездное. Во-вторых, при регулировании договора безвозмездного пользования законодатель использует ряд отсылочных норм к главе ГК РФ об аренде, например, п.2 ст.689 ГК РФ содержит отсылки к пяти статьям главы 34 ГК РФ «Аренда». Принципиальным отличием является то, что вещь при аренде передается не только в пользование, но и во владение, что позволяет арендатору пользоваться комплексом мер по владельческой защите принадлежащего ему права аренды земельного участка, чего лишен ссудополучатель.
По признаку безвозмездности у договора безвозмездного пользования много общего с договором дарения. Однако при дарении переданный в дар земельный участок переходит в собственность одаряемого, в то время как при безвозмездном пользовании передача участка носит срочный возвратный характер.
2. В соответствии с п.1 данной статьи, земельные участки по договору безвозмездного срочного пользования могут предоставляться для нескольких целей различными субъектами, в том числе из государственных или муниципальных земель, а также из земель, находящихся в частной собственности.
Из государственных или муниципальных земель участки предоставляются государственным или муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, религиозным организациям по решению соответствующего органа публичной власти из находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований земель. До окончания процедуры разграничения государственной собственности на землю данный пункт 1 носит формальный характер, поскольку не разграниченной публичной собственностью распоряжаются, по общему правилу, органы местного самоуправления. Закон императивно ограничивает срок такого договора – не более одного года.
Следует обратить внимание на следующую коллизию. Большинство указанных в п.2 комментируемой статьи организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков не являются частными собственниками занимаемых ими земельных участков. Как правило, такие организации созданы в организационно-правовой форме учреждений, земельные участки находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования и относятся к не разграниченной до конца государственной собственности. При этом согласно п.1 ст. 690 ГК РФ, право передачи вещи в безвозмездное пользование принадлежит ее собственнику и иным лицам, управомоченным на то законом или собственником. Если даже считать ЗК РФ таким специальным законом, то п.4 ст.20 ЗК РФ в императивной форме запрещает юридическим лицам – землепользователям распоряжаться участками, принадлежащими им на праве постоянного (бессрочного) пользования. Следовательно, в силу изложенной коллизии правомерность выделения земельных участков под служебные наделы может быть оспорена.
3. Из земель, находящихся в частной собственности, земельные участки могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование гражданам или юридическим лицам. Срок договора не определен императивно: в силу п.2 ст.689 ГК РФ договор ссуды заключается на срок, определенный договором. Если срок в договоре не определен, он считается заключенным на неопределенный срок. Применительно к частным лицам действуют и общие правила п.2 ст. 690 ГК РФ, согласно которым коммерческая организация не вправе передавать имущество в безвозмездное пользование лицу, являющемуся ее учредителем, участником, руководителем, членом ее органов управления или контроля. Данная норма распространяется и на земельные участки.
4. Существенной новеллой комментируемой статьи, появившейся после внесения в нее изменений в октябре 2004 г., является приравнивание религиозных организаций к льготному режиму землепользования, установленному для государственных и муниципальных учреждений или казенных предприятий. Более того, предоставление земельных участков последним осуществляется в постоянное (бессрочное) пользование (п.1 ст.20), а, следовательно, они являются субъектами уплаты земельного налога (п.1 ст. 388 НК РФ), в то время как религиозным организациям земельные участки для строительства с предварительным согласованием мест размещения объекта религиозного и благотворительного назначения предоставляются в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих объектов (п.1 ст.30 ЗК РФ). Следовательно, в данном случае религиозные организации не платят даже земельного налога.
Земельные участки религиозным организациям под имеющимися у них в собственности религиозными объектами предоставляются в собственность бесплатно, а в случае нахождения таких зданий, строений и сооружений у них на праве безвозмездного пользования, соответствующие земельные участки предоставляются им из государственной или муниципальной собственности на праве безвозмездного срочного пользования на срок безвозмездного пользования этими зданиями, строениями, сооружениями (п.1 ст.36).
Установление для религиозных организаций более льготного режима, чем для государственных и муниципальных учреждений, представляется не справедливым и нарушает принцип равенства участников гражданских отношений (п.1 ст.1 ГК РФ). На наш взгляд, не менее важную социальную функцию, чем религиозные организации, выполняют общественные объединения (например, общественные экологические объединения), потребительские кооперативы либо благотворительные фонды, которые приравнены к коммерческим организациями в плане несения расходов по переоформлению прав на землю, однако не обладают в отличие от религиозных организаций необходимыми для этого доходами.
5. Основания и порядок предоставления земельных участков гражданам в порядке служебного надела регулируются кроме ЗК РФ и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти. Так, согласно п.19 Положения о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог, утвержденного приказом МПС РФ от 15 мая 1999 г., железные дороги предоставляют отдельным категориям работников в полосе отвода служебные земельные наделы для сельскохозяйственного использования в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Согласно п.24 Постановления Правительства РФ от 27 июля 1998 г. № 850 «Об утверждении Положения о государственной лесной охране Российской Федерации», должностным лицам государственной лесной охраны Российской Федерации на время работы в лесной охране выделяются служебные земельные наделы (пахотная земля и сенокосы) в порядке, на условиях и в размерах, устанавливаемых законодательством соответствующего субъекта РФ.
Приняты соответствующие нормативно-правовые акты и в субъектах РФ. Например, в Волгоградской области перечень категорий работников, имеющих право на получение служебного надела, устанавливается актами Волгоградской областной Думы. Данному вопросу посвящены также Закон Мурманской области от 20 декабря 2005 г. № 709-02-ЗМО «О служебных наделах на территории Мурманской области» и ст.10 Закона Читинской области от 16 ноября 2005 г. № 745-ЗЧО «О регулировании земельных отношений в Читинской области».
6. Вступление в силу ЗК РФ повлекло за собой появление коллизий между ним и иными федеральными законами, что затруднило реализацию некоторых правовых процедур по предоставлению земельных участков. Так, согласно п.4 ст.14 Закона о садоводческих и дачных объединениях, после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, земельный участок ему бесплатно предоставляется первоначально в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность или на ином вещном праве.
В настоящий момент в соответствии с п.1 комментируемой статьи, для данных целей из государственной или муниципальной собственности земельные участки не могут быть предоставлены, а в силу п.1 ст.2 ЗК РФ о необходимости соответствия нормам ЗК РФ норм иных федеральных законов, законный порядок предоставления впервые садоводческому или дачному некоммерческому юридическому лицу земельного участка отсутствует (считать «срочное пользование» арендой не позволяет упоминание его «бесплатного» предоставления).
По-другому разрешается другая коллизия, имеющаяся между п.1 комментируемой статьи и ст.36 ЛК РФ. Согласно данной статье, по договору безвозмездного пользования участком лесного фонда лесхоз федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта РФ обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до девяноста девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования. Участки лесного фонда предоставляются в безвозмездное пользование на основании решений федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта РФ в пределах их компетенции.
Между тем, п.1 комментируемой статьи не допускает предоставление земельного участка из земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, не указанному в п.1 ст. 20 ЗК РФ лицу. Разрешается данная коллизия, в отличие от предыдущей, прямо наоборот. Дело в том, что согласно ст.1 ЛК РФ, нормы лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать лесному законодательству Российской Федерации, состоящему из самого ЛК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Следовательно, при коллизии норм двух федеральных законов, заявляющих о своей приоритетности над всеми иными федеральными законами, она разрешается по принципу приоритета специального акта перед общим. Специальным актом применительно к лесным отношениям выступает ЛК РФ.
7. Комментируемая статья не упоминает в числе субъектов права безвозмездного срочного пользования представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Между тем, согласно ст.11 Федеральный закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование.
Аналогичную по содержанию норму содержат п.п.1,2 ст.8 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (с изм. от 22 августа 2004 г.), согласно которым указанные лица и общины вправе безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.