Волгоградская академия государственной службы
| Вид материала | Кодекс |
- Информационное письмо Уважаемые коллеги!, 66.74kb.
- Общественно-политическая и государственная деятельность и. Н. Ефремова, 523.89kb.
- Волгоградская академия государственной службы, 4762.41kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 56.84kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.61kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 57.32kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 84.62kb.
- Банковские пластиковые карты как этап эволюции электронных денег 08. 00. 10. Финансы,, 335.47kb.
- Оптимизация косвенного налогобложения товаров, работ, услуг в российской федерации, 362.48kb.
- А. П. Анисимов Волгоградская академия государственной службы, ведущий научный сотрудник, 107.66kb.
Статья 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками
1. В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
2. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются.
3. Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется.
4. Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.
5. Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.
Комментарий
1. Право постоянного бессрочного пользования является разновидностью ограниченных вещных прав на землю, наряду с правом пожизненного наследуемого владения и сервитутом. Субъектами права постоянного (бессрочного) пользования (далее - землепользования) могут быть как юридические лица, так и граждане. В условиях господства исключительной государственной собственности на землю в дореформенный период земельные участки предоставлялись гражданам и юридическим лицам исключительно на праве постоянного или временного пользования. После начала земельной реформы и возникновения правовой базы для приватизации земельных участков, как гражданами, так и юридическими лицами – собственниками приватизированных предприятий либо иных зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства, число землепользователей в России уменьшилось. Однако до сих пор их количество исчисляется тысячами.
Земельное законодательство 90-х годов XX века, уделяя основное внимание праву собственности и аренды, содержало противоречивое регулирование права землепользования. ЗК РСФСР 1991 г. включал соответствующие нормы, однако, п. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», была признана недействующей статья 12 ЗК РСФСР «Бессрочное (постоянное) пользование земельными участками».
Впоследствии был принят ряд федеральных законов, предусматривавших для определенных категорий юридических лиц именно данный вид прав на землю. Так, согласно ст. 39 Федерального закона от 13 января 1996 г. «Об образовании», земельные участки закреплялись за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Законом РФ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливалось, что земельные участки, на которых размещаются здания и сооружения органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, безвозмездно предоставляются им в постоянное пользование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 48). Приведенный перечень таких федеральных законов не является исчерпывающим. Окончательно вопрос об основаниях и порядке возникновения права землепользования, а также его субъектах был решен ЗК РФ.
2. Новеллы комментируемой статьи ЗК РФ заключаются в следующем.
Во-первых, вместо существовавшего ранее указания на конкретные категории юридических лиц - землепользователей, ЗК РФ закрепляет норму (п.1 ст. 20), в соответствии с которой, земельные участки на праве землепользования предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления. Следует отметить разницу в решении данного вопроса в ГК РФ и ЗК РФ. ГК РФ в ст. 268 устанавливает, что право землепользования участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Таким образом, ГК РФ не содержит какого-либо перечня юридических лиц - землепользователей, а также не устанавливает запрета на предоставление земельных участков на праве землепользования гражданам. Данная коллизия двух кодексов в силу п.1 ст.2 ЗК РФ разрешается в его пользу. Кроме того, предоставление земельного участка органам государственной власти и местного самоуправления будет затруднительно, так как не в одном законе такая организационно-правовая форма не упоминается.
Во-вторых, согласно п.3 ст. 552 ГК РФ, покупатель недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. Согласно п.2 ст. 268 ГК РФ, «право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества», а в силу п.3 ст.268 ГК РФ «в случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства». Данные нормы ГК РФ, по нашему мнению, не должны подлежать применению по следующим основаниям.
Согласно п.2 комментируемой статьи запрещено предоставление впервые гражданам участков на праве землепользования, но этот вид прав на землю, возникший у граждан и юридических лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется. Из содержания комментируемой статьи никак не следует, что при каких-либо обстоятельствах у юридических лиц (кроме указанных в п.1) после введения в действие ЗК РФ может возникнуть право землепользования. Наконец, в силу п.2 ст.3 Вводного закона, при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п. 1 комментируемой статьи) на праве землепользования, данное право подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями ЗК РФ по выбору покупателей зданий, строений, сооружений.
Несколько иную позицию сформулировал Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ. С одной стороны, как отмечалось в п.2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в пункте 1 статьи 20 ЗК РФ, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие ЗК РФ (30.10.2001), должны признаваться недействительными в силу статьи 13 ГК РФ либо не подлежащими применению в соответствии со статьей 12 ГК РФ как противоречащие закону.
С другой стороны, если право собственности на здание, строение или иную недвижимость перешло после введения в действие ЗК РФ к лицу, которое в силу пункта 1 статьи 20 ЗК РФ не может обладать земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, такому лицу до 1 января 2008 г. надлежит по своему выбору переоформить названное право на право аренды земельного участка или приобрести его в собственность. Аналогичной позиции необходимо придерживаться в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло в силу договоров мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства (п.12).
Таким образом, в силу данного официального толкования право землепользования может переходить от одного лица к другому (не указанному в п.1 ст.20), но в любом случае подлежит переоформлению на право аренды либо земельный участок должен быть выкуплен в собственность.
В-третьих, для юридических лиц, не упомянутых в п.1 комментируемой статьи, Вводный закон устанавливает обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком либо путем выкупа в собственность, либо путем заключения договора аренды в срок до 1 января 2008 г. При этом не предусматривается никаких исключений из этого правила, стимулов и санкций для юридических лиц, а, следовательно, действенного механизма контроля и понуждения к переоформлению прав.
Между тем земельные участки, например, для коллективного садоводства (гаражного строительства) в дореформенный период предоставлялись в порядке отвода исполкомами Советов народных депутатов предприятиям, организациям и учреждениям, а не конкретным гражданам (ст. 74 ЗК РСФСР 1970 г.). Следовательно, земельный участок закреплен на праве постоянного пользования за кооперативом (товариществом) как юридическим лицом, а не совокупностью граждан-садоводов или дачников. При этом большинство таких граждан не хотят становиться собственниками своих дачных и садовых участков, а, тем более, не захотят стать их арендаторами. Поэтому попытка принудительного переоформления прав на землю в данном случае может повлечь социальный взрыв. В качестве решения этой проблемы могло бы служить расширение перечня юридических лиц, указанного в абз.1 п.2 ст. 3 Вводного закона, за которыми участки сохраняются на праве землепользования, посредством добавления в него гаражных, потребительских, дачных, садовых и некоторых иных некоммерческих организаций.
В-четвертых, ГК РФ предусматривает для землепользователей возможность ограниченного распоряжения земельным участком. Согласно ст. 270 ГК РФ, лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Такое же право предоставляли и иные федеральные законы, адресуя его в ряде случаев государственным и муниципальным учреждениям. Примечательно, что несмотря на запрет учреждению (даже с согласия собственника) распоряжаться земельным участком (ст. 298 ГК РФ), в течение ряда лет существовала практика передачи в аренду образовательными учреждениями земельных участков с использованием полученных в качестве арендной платы средств на обеспечение и развитие образовательного процесса. Теперь такая практика должна быть прекращена, поскольку согласно комментируемой статье государственным и муниципальным учреждениям земельные участки могут быть предоставлены только на праве землепользования с установлением запрета любой формы распоряжения ими. Запрещено распоряжаться земельными участками (не зависимо от наличия или отсутствия согласия собственника) и иным категориям землепользователей.
3. Право граждан на приобретение в собственность земельного участка в юридической литературе, правоприменительной практике и в быту часто называют «приватизацией земельного участка». На наш взгляд, правильнее говорить о «переоформлении прав на земельный участок» в собственность граждан, поскольку имеет место передача имущества (земельного участка), принадлежащего гражданину или юридическому лицу на ограниченном вещном праве и находящегося в государственной или муниципальной собственности. Приватизацией же в соответствии со ст. 217 ГК РФ является передача имущества в соответствии с законами о приватизации государственного или муниципального имущества. Закон о приватизации на земельные отношения не распространяется (п.2 ст.3).
Как следует из п.5 комментируемой статьи, граждане, которым земельные участки принадлежат на праве постоянного бессрочного пользования, вправе однократно бесплатно приобрести в собственность такой участок. При этом взимание дополнительных сумм, помимо сборов, предусмотренных федеральными законами, запрещено (например, Законом о государственной регистрации прав на недвижимость предусмотрено взимание платежей за регистрацию права собственности). Таким образом, если у гражданина оказалось три участка на праве землепользования (на одном расположен жилой дом, другой используется для огородничества, третий для ведения дачного хозяйства), то выкупить в собственность бесплатно он может только один из трех участков.
Подчеркнем, что данное правило о бесплатности распространяется именно на граждан, но не на граждан – индивидуальных предпринимателей. Как отмечалось в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», при применении п. 5 ст. 20 ЗК РФ следует учитывать, что согласно статье 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила ГК РФ, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями. Поскольку юридические лица в силу п. 5 ст. 20 ЗК РФ не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.
4. Значительные проблемы и массовые судебные споры вызывает толкование п.5 комментируемой статьи в части размера приватизируемого (переоформляемого) земельного участка гражданином. Органы местного самоуправления, на которые в большинстве случаев возложена обязанность принимать такие решения, склонны считать, что размер участка ограничен установленными предельными (максимальными) размерами ст. 33 ЗК РФ.
Между тем, в соответствии со ст. 33 ЗК РФ производится установление предельных размеров земельных участков при предоставлении их впервые. Следовательно, при перерегистрации земельных участков граждан, находящихся в их пожизненном наследуемом владении (постоянном бессрочном пользовании), право собственности должно приобретаться на весь участок независимо от его размера. Данная норма и такое ее толкование вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ по следующему делу.
Гражданка Т.В. Близинская, проживая в поселке Косино города Москвы в жилом доме, расположенном на принадлежащем ей на праве землепользования участке площадью 0,2291 га, обратилась в префектуру с заявлением о переоформлении прав на землю. В результате проведения данной процедуры решением префектуры Восточного административного округа города Москвы от 6 июня 1996 года за Т.В. Близинской было закреплено право пожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города Москвы, куда Т.В. Близинская обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 года в удовлетворении ее требований отказал, сославшись в том числе на Закон города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве».
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Т.В. Близинская оспаривала конституционность ч.2 ст. 16 Закона города Москвы от 16 июля 1999 г. «Об основах платного землепользования в городе Москве» (в ред. от 29 сентября 1999 г.). На основании содержащейся в ней нормы, как утверждалось в жалобе, была «реквизирована» часть принадлежащего заявительнице земельного участка, что противоречит требованиям статьи 36 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом, и статьи 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, исключающей умаление прав и свобод человека и гражданина и допускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях на основании федерального закона.
Как отметил Конституционный Суд РФ, ч.2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы: она допускает распространение понятия «предоставление земельного участка» как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно. Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом (ст. 19, ч. 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
В результате рассмотрения жалобы, Конституционный Суд признал положение части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 2 и 3) и 55 (части 1, 2 и 3), чем создал уникальный прецедент.43 Конечно, судебный прецедент формально не является в России источником права, но тем не менее акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, равно как и решения судов и иных органов, основанные на таких актах. Поэтому данная правовая позиция Конституционного Суда способна оказать огромное воздействие на нормотворчество субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также на правильное применение норм материального права судами общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих категорий дел.
5. Сам механизм приватизации земельного участка (переоформления прав на землю) гражданами выглядит следующим образом. Согласно п. 3 ст. 28 ЗК РФ, для переоформления земельного участка в собственность граждане должны подать заявление в соответствующий орган местного самоуправления по месту нахождения участка. Решение о предоставлении участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления. Однако кадастровый учет всех земельных участков еще далек от завершения. Соответственно, нельзя предоставить в собственность гражданину участок без четких границ, привязанных к местности и кадастрового номера. Поэтому при отсутствии чертежа границ участка специализированная организация на основании заявления гражданина производит за плату подготовку чертежа границ земельного участка.
После предоставления проекта границ земельного участка, копии решения о выделении участка в пользование, оригинала и копии поэтажного плана строения, иных необходимых документов, орган местного самоуправления в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка гражданам и направляет им копию решения с приложением проекта его границ. Право частной собственности на землю, возникшее на основе решения органа местного самоуправления, подлежит государственной регистрации в органах юстиции.
Следует иметь в виду, что ЗК РФ содержит лишь общие положения о возможности и порядке приватизации земельных участков гражданами, которые могут конкретизироваться в других нормативных правовых актах применительно к конкретным видам землепользования. Например, особенности процедуры приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков указаны в ст. 28 Закона о садоводческих и дачных объединениях, а особенности приватизации земельных участков, принадлежащих фермерам - в п.7 ст.10 Закона об обороте земель. Как следует из данной нормы, приобретение фермерами права собственности на земельные участки, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, осуществляется в соответствии с Вводным законом. Сельскохозяйственные угодья приобретаются в собственность по цене, установленной законом субъекта РФ в размере не более 20 процентов кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий.
6. Порядок оформления прав на земельные участки, расположенные под гаражами, садовые и приусадебные земельные участки на практике вызывает ряд сложностей у граждан. Для передачи указанных земельных участков в собственность или аренду гражданам необходимо обращаться в федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, бюро технической инвентаризации и другие соответствующие организации. Указанные организации предоставляют свои услуги за плату, тарифы на которые не согласованы с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с тем, что в большинстве муниципальных образований отсутствуют государственные или муниципальные службы по межеванию земельных участков, эти функции осуществляют организации частной формы собственности, самостоятельно устанавливающие тарифы на свои услуги. Размеры этих тарифов зачастую экономически не обоснованы и в несколько раз превышают необходимые расходы на проведение работ по межеванию земельных участков.
В результате сумма, которую должен заплатить гражданин за оформление прав на земельный участок, нередко превышает ту сумму, которую он может получить за продажу этого земельного участка. Такая ситуация противоречит концепции ЗК РФ, ставившей целью защиту и развитие имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками.44
7. Правила п.5 комментируемой статьи о приватизации (переоформлении) земельных участков распространяются не только на граждан, имеющих все необходимые документы о праве землепользования, но и на граждан РФ, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, которые были ими приобретены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР», но не были надлежаще оформлены и зарегистрированы. Такие граждане также вправе зарегистрировать право собственности на эти земельные участки (п.4 ст.3 Вводного закона). Как следует из п.3 ст.3 Вводного закона, приватизация земельных участков, которые используются гражданами на титуле землепользования, сроком не ограничивается.