Всвоем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г он отметил, что работа по совершенствованию муниципального закон
| Вид материала | Закон |
- Всвоем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г он отметил, что работа, 1684.67kb.
- Современный этап муниципальной реформы в республике башкортостан: первые итоги и проблемы, 598.97kb.
- Послании Федеральному Собранию (5 ноября 2008 г.) Президент Д. Медведев, в частности,, 160.84kb.
- Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, 516.35kb.
- Послании Федеральному Собранию Российской Федерации весной 2004 года Президент России, 59.68kb.
- Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному собранию Российской, 185.05kb.
- Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года., 293.56kb.
- Послание президента российской федерации федеральному собранию российской федерации, 253.53kb.
- Верхнетойденской средней общеобразовательной школы, 988.19kb.
- Задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в Послании Мероприятия по реализации, 510.37kb.
Кроме того, представляется необходимым заменить в законе термин «глава администрации» на «руководитель администрации» муниципального образования. Наличие сегодня в муниципальном образовании двух «глав» вызывает путаницу в головах не только населения, но даже самих управленцев. Поэтому необходимо развести эти термины, сохранив право именоваться главой за политическим (выборным) лидером.
3.6. Усиление партийно-политического представительства на местном уровне и поддержка муниципального класса
Проблема партийно-политического представительства на местном уровне власти нашла отражение в Послании Президента РФ 2008 г., а также в ряде законопроектов, внесенных в Государственную думу осенью 2008 г.
Необходимо отметить, что с 2005 г. в Федеральном законе №131-ФЗ действует норма, которая требует от субъектов РФ устанавливать в своем законодательстве различные избирательные системы, с тем чтобы муниципальные образования могли выбрать из них те, которые подходят каждому из них, и закрепить их в своих уставах.
В настоящее время в регионах в целом принято законодательство, позволяющее устанавливать на муниципальных выборах систему выборов с использованием элементов пропорциональной системы.
Более широкое распространение пропорциональной (и смешанной) избирательных систем будет – как показано ниже – способствовать усилению ответственности этих органов перед гражданами, профессионализации депутатского корпуса; добавим, что это приведет к становлению политического плюрализма и многопартийности на данном уровне публичной власти. Однако очевидны и недостатки этой модели: партии не пользуются большой популярностью в обществе, в большинстве своем не проросли на низовой уровень. Для органов МСУ – в куда большей степени, чем для региональных и федеральных органов представительной власти – важна роль защитников интересов конкретных территорий, которую в нынешних условиях лучше выполнит прямой представитель, т.е. мажоритарный депутат. Кроме того, пропорциональная система лишается смысла, если общее число избирателей ограничено, а число мест, подлежащих распределению по пропорциональной системе, менее 15 (это означало бы установление отсекающего барьера де-факто на уровне выше 7%). Поэтому намечающиеся нововведения по внедрению такой системы должны носить постепенный характер и распространять ее не более чем на половину депутатского корпуса в достаточно крупных муниципальных образованиях.
Что же касается партийного представительства в органах МСУ, то его усиление имеет как достоинства, так и недостатки.
1. В политическом плане у местной власти, построенной на партийной основе, появляется дополнительный механизм защиты по партийной линии – федеральные партийные структуры. В перспективе это способно серьезно изменить расклад сил в пользу Федерации с ослаблением регионального влияния на местный уровень. Партийная фракция в муниципалитете включается в партийный механизм контроля и отчетности. Это может нормализовать и легализовать отношения между органами МСУ и региональной администрацией, которые в настоящее время нередко строятся на неформальной и непрозрачной основе. У партийного актива появляется возможность следить за их развитием и контролировать их состояние. Это помогает проводить нужные законодательные инициативы, решать вопросы взаимодействия с властью.
Однако в нынешней ситуации серьезным конфликтом чревата ситуация, когда в областной легислатуре будет иметь большинство иная партия, нежели в муниципалитете. Война, которая может возникнуть в этом случае, способна нарушить работу органов МСУ (ситуация, характерная для стран Латинской Америки).
2. Партийное представительство в муниципалитете содействует развитию местных отделений политических партий, заставляет их заботиться о доверии населения, вникать в местные дела, формировать «скамейку запасных». Соответственно, стимул для развития получают и институты гражданского общества – разного рода ассоциации, сотрудничающие с партиями; тем самым расширяются каналы для повышения качества и уровня народного представительства во власти, что было обозначено в Послании Президента Д.А. Медведева в качестве важнейшей задачи развития политической системы страны.
Даже если исходить из того, что партийные структуры на местах в настоящее время не сформировались, необходимо создавать институты, которые могут облегчить их развитие. Сами эти формы могут стимулировать развитие партий. Идея состоит в том, чтобы к моменту вызревания партийных ячеек для них уже были готовы отработанные институциональные формы.
3. Правильно построенная система партийного представительства может способствовать повышению ответственности депутатов перед избирателями. Партия, в отличие от кандидата-одномандатника, не может внезапно исчезнуть из муниципалитета. Если кандидат-одномандатник может использовать популистскую риторику, то партия рискует подорвать свою репутацию (что и произошло со многими партиями после муниципальных выборов 2005-2008 гг.). Это в перспективе оздоровит партийную систему на всех уровнях, будет способствовать снижению популизма. На федеральном уровне любая проблема предстает в обобщенном виде, что облегчает превращение ее в лозунг. В то же время на местах трудно прикрыться подобными вещами. Здесь обещания могут быть только конкретными и их исполнение легко контролируется населением.
В этом смысле тщательного внимания и изучения заслуживает предложенная Д.А. Медведевым идея более активного включения в конкуренцию за места в представительных органах МСУ общественных организаций; другое дело, что было бы чрезмерным упрощением сводить это к допуску таких организаций к выдвижению списков по пропорциональной системе. Депутаты могут выдвигаться также по мажоритарным округам, одномандатным и многомандатным, поддержка кандидатов общественными организациями может носить характер как формального выдвижения, так и неформальной поддержки в агитационной кампании и (в случае успеха) – работе в выборном органе. Главное в этой идее – не избирательная система, а укрепление связи органов МСУ с гражданами через структуры гражданского общества.
Важно отметить, что помимо решения вопросов партийно-политического представительства граждан в рамках муниципальной системы необходимо решить и вопрос усиления представительства муниципального сообщества (класса) в рамках федеральной и региональной политических систем. Сегодня функциональную нагрузку в этой части несут преимущественно различные объединения муниципальных образований и муниципального сообщества. Активно работают Общероссийский конгресс муниципальных образований, Всероссийский совет местного самоуправления, ассоциации (советы) муниципальных образований, различные ассоциации городов, поселений, муниципальных районов. Представительство интересов ими осуществляется на уровне объединения усилий, выражения общих позиций, ведения переговоров. Представляется, что это очень полезно, но явно недостаточно.
Предлагаемые решения (блок №9):
Учитывая, что именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям, и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.
На федеральном уровне важно добиться определенного баланса интересов элит – прежде всего, региональных и муниципальных. Муниципальные элиты быть включены в систему принятие реальных решений на федеральном уровне. Очень важным решением в этой части может стать обозначенная в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева 5 ноября 2008 года идея, согласно которой Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов представительных органов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации.
Необходимо проработать блок и дополнительных мер по представительству муниципального сообщества на федеральном и региональном уровнях. Среди возможных мер - создание муниципальной секции в Государственном Совете России; усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества через учет их мнения путем согласительных процедур по вопросам, касающихся их деятельности; более полное представительство муниципального сообщества в Общественных палатах федерального и регионального уровня.
3.7. Развитие финансово-экономической базы муниципальных образований
Ключевым аспектом муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Очевидно, что такого рода преобразования были невозможны без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней публичной власти. Основными целевыми ориентирами в этой части были необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов, упорядочения работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности.
Концепция и направления реформы муниципальных финансов
В рамках концепции муниципальной реформы этих целей предполагалось достичь путем решения следующих задач:
обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов за счет закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств;
обеспечения формализованных и долгосрочных процедур предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям, а также гласности процесса предоставления финансовой помощи;
обеспечения механизмов финансирования переданных муниципальным образованиям государственных полномочий, защищающих интересы муниципальных образований и препятствующих возникновению нефинансируемых мандатов;
ужесточения контроля за финансовой деятельностью высокодотационных и неплатежеспособных муниципальных образований.
Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131-ФЗ, изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы России, которые были произведены соответственно Федеральными законами от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ и от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ. Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.
В качестве местных налогов были определены только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги: на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены.
Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты (таблица 3).
Таблица 3
Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов,
налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами
| Налоги и сборы (ставка) | До реформы (2004 г.) | После реформы (2005-2007 гг.) |
| Налог на прибыль | 7% | - |
| Налог на доходы физических лиц | 50% | 30% |
| Налог на игорный бизнес | 50% | - |
| Акцизы: - на водку и ликероводосночные изделия - на прочую алкогольную продукцию | 35% 10% | - - |
| Единый сельскохозяйственный налог | - | 60% |
| Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности | 75% | 90% |
| Налог на имущество организаций | 50% | - |
| Налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения | 45% | - |
| Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых | 100% | - |
| Государственная пошлина | 100%* | 100%* |
* по отдельным видам
Таким образом, перечень нормативов отчислений в местные бюджеты, равно как и перечень местных налогов оказались значительно сокращенными.
В части межбюджетных отношений (применительно к уровням субъекта Федерации – городского округа, муниципального района – поселения) была сделана попытка перехода от финансовой поддержки местных бюджетов по усмотрению региональных властей30[30] к распределению финансовой помощи по единому федеральному стандарту, но с учетом региональных особенностей.
Однако вновь принятая модель создала основу для сохранения весьма серьезной вариантивности моделей межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации.
1. Местные налоги явно недостаточны для покрытия основных расходов бюджетов муниципальных образований31[31], а нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов также не решают эту проблему (даже среди городских округов дотационными стали более 92%). Это было обосновано крайне высоким уровнем дифференциации налоговой базы в масштабе Российской Федерации, риском получить на практике показатели бюджетной обеспеченности одних муниципальных образований, многократно превышающей средние, при отсутствии в региональных бюджетах средств на выравнивание обеспеченности остальных муниципалитетов.
В то же время, за субъектами Федерации было закреплено право устанавливать единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов, поступающих в региональный бюджет32[32]. Регионы могут вводить также и дифференцированные нормативы налоговых отчислений в счет финансовой помощи местным бюджетам.
2.Субъекты Федерации теперь предоставляют местным бюджетам дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, они вправе вводить дополнительно и дотации, рассчитанные исходя из численности населения муниципального образования.
Однако методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований утверждаются на региональном, а не на федеральном уровне (что оправдано явной неоднородностью экономической базы местного самоуправления в субъектах федерации).
3. Если в части выделения дотаций городским округам и муниципальным районам правила были определены федеральным законодателем в виде единой модели, то применительно к финансовой поддержке поселений предусмотрены 3 варианта:
1) предоставление подушевых дотаций с регионального уровня;
2) делегирование полномочий по расчету и выделению дотаций поселениям на уровень муниципальных районов с передачей им подушевых субвенций;
3) выделение дотаций за счет собственных средств муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
При этом, как показывают расчеты, комбинирование перечисленных выше механизмов выделения дотаций не всегда приводит к выравниванию бюджетной обеспеченности поселений в масштабе всего региона: возможно увеличение разрыва между финансовыми возможностями поселений, расположенными в разных районах субъекта РФ.
4. Значительная роль была отведена поддержке местных бюджетов из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы с помощью целевых трансфертов – субсидий (для долевого финансирования приоритетных расходов) и субвенций (для финансирования расходов по переданным полномочиям).
Применительно к субсидиям субъекты Федерации, по сути, получили свободу действий по выбору направлений финансирования.
Порядок выделения субвенций для финансового обеспечения выполнения органами местного самоуправления федеральных полномочий был регламентирован на федеральном уровне. Тем не менее, практическое определение источников и объемов покрытия расходов на исполнение переданных полномочий должно было определяться соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ, которыми эти полномочия передавались.
5. При детальном регулировании процедур выделения финансовой помощи не было введено регулирование объема межбюджетных трансфертов, направляемых в местные бюджеты.33[33]
Финансовые результаты муниципальной реформы
Реализация на практике обозначенных решений привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов34[34].
В полевых исследованиях ИНСОР главы и иные представители муниципальных образований единодушно указывали на недостаточность муниципальных финансов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние истекшие 10 лет уровня (5,5% от ВВП, 39,57% от консолидированных региональных бюджетов). До этого имело место ежегодное снижение данных показателей (с 10,9% и 62,28% соответственно в 1997 г.). В 2006-2007 гг. наметился незначительный рост по сравнению с дном в 2005 г., однако этот рост не позволил даже вернуться на уровень 2004 г. (показатели 2004 г. – 6,1% и 43,88%, показатели 2007 г. – 5,9% и 40,14% соответственно)35[35].
Уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований по-прежнему зависит от усмотрения региональных властей. Доказательство тому – огромный разброс между субъектами Федерации показателя доли доходов местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете (таблица 4). Таблица 4.
Классификация субъектов РФ по доле доходов консолидированного местного бюджета в консолидированном региональном бюджете36[36].
-
Доля доходов консолидированного местного бюджета в консолидированном региональном бюджете
Всего доходов
Доходы без учета субвенций
число регионов
в процентах к итогу
число регионов
в процентах к итогу
до 25%
0
0,00%
4
4,94%
25%-45%
13
16,05%
54
66,67%
45%-55%
42
51,85%
19
23,46%
55%-65%
21
25,93%
3
3,70%
свыше 65%
5
6,17%
1
1,23%