Всвоем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г он отметил, что работа по совершенствованию муниципального закон
| Вид материала | Закон |
- Всвоем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г он отметил, что работа, 1684.67kb.
- Современный этап муниципальной реформы в республике башкортостан: первые итоги и проблемы, 598.97kb.
- Послании Федеральному Собранию (5 ноября 2008 г.) Президент Д. Медведев, в частности,, 160.84kb.
- Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, 516.35kb.
- Послании Федеральному Собранию Российской Федерации весной 2004 года Президент России, 59.68kb.
- Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному собранию Российской, 185.05kb.
- Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года., 293.56kb.
- Послание президента российской федерации федеральному собранию российской федерации, 253.53kb.
- Верхнетойденской средней общеобразовательной школы, 988.19kb.
- Задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в Послании Мероприятия по реализации, 510.37kb.
Данный закон, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.
В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти – территориальные, институциональные. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов: напротив, неслучайным было их недовольство его принятием. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.
Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структур местной власти (о настоящем местном самоуправлении говорить пока было рано). Эксперты отмечают, что к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста публичной власти. К середине 90-х муниципалитеты обладали достаточной собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения и развития.
В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов, главным образом городов, стала приводить к конфронтациям. Усиливались точечные «наезды» на лидеров местной власти. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.
Федерация, объективно не заинтересованная в усилении регионов, перестала оказывать помощь местной власти. Приоритетом для федерального центра стало встраивание регионов и их элит в новую политическую систему. При этом местное самоуправление постепенно все больше оказывалось под властью регионов.
Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г.7[7]. На фоне восстановления экономики, к началу 2000- х годов доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия.
События 1990-х гг. показывают, что в постсоветских реалиях усиление регионов – это автоматически ослабление муниципалитетов. Даже будучи исполнителями воли центра, регионы стремятся реализовать свои собственные, партикулярные интерес. В условиях неразвитости демократических институтов политического участия граждан далеко не все субъекты оказываются способными построить у себя более цивилизованные социально-политические институты. В результате муниципалитеты встраиваются в локальную вертикаль, занимая в ней подчиненное положение.
Неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую.
Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.
1.4. Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.
Ключевыми запланированными изменениями стали:
переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.
Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.
Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:
принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.
Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к «германской» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране8[8].
Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее «ограничительные» формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип «закрытого перечня» вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели9[9]. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер.
Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину» местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.
1.5. Культура местного самоуправления и практическое воплощение законодательной модели муниципальной организации
Проведенные по заказу ИНСОР экспертные и фокус-группы по вопросам местного самоуправления позволяют выделить основные черты российской культуры местного самоуправления. Оговорившись, что такая культура явно неоднородна и в территориальном, и в социальном разрезе, попробуем назвать здесь хотя бы некоторые распространенные характеристики и посмотреть, как они повлияли на реальную муниципальную практику.
Мировоззрение населения
1. Сохранение многих черт традиционного (позднесоветского) менталитета.
Опрошенные в ходе проведения исследования представители органов местного самоуправления отмечали, что многие граждане продолжают относиться к местной власти как к «исполкому». Муниципалитет – это место, где, по мнению обывателей, должны решаться все их основные вопросы: выдача справок, рассмотрение жалоб по любой проблеме, регистрация документов и прав и т.д. Таким образом, людьми далеко не всегда воспринимается разграничение полномочий между уровнями публичной власти, они полагают, что каждый уровень власти должен заниматься всем и решать все под контролем вышестоящего, только применительно к разному масштабу территории и населения.
Такая позиция характерна в основном для пожилых граждан и для лиц, которые не включились в новые экономические, социальные и политические процессы в постперестроечное время (либо включились в них на общей волне, бессознательно и пассивно).
Традиционными особенностями российского общественного сознания являются противопоставление власти и населения, недооценка возможности и ограниченность стремления влиять на власть и участвовать в принятии ею решений, высокий уровень иждивенческих настроений. Особенно сильны подобные мировоззренческие установки в традиционалистской провинции – малых городах, рабочих поселках, сельской местности, т.е. именно в тех территориях, которые оказались охвачены муниципальной реформой последних лет.
Это формирует своего рода глубинный пласт ограничений для проводимых изменений. Общество опирается на моноцентрический образ власти, апеллируя преимущественно к высшим эшелонам власти.
2. Осознание необходимости существования автономной местной власти и признание фактической ограниченности возможностей муниципальных властей в решении значительного круга проблем.
Как показали исследования, большинство опрошенных респондентов считают, что потенции местного самоуправления в настоящее время не используются: территории существуют за счет финансирования из регионального и федерального бюджета. Причины кроются как в неэффективной организации и недостатке финансовых ресурсов власти, так и в безынициативности граждан, спровоцированной, в свою очередь, дезориентацией в новой для себя ситуации поиска приложения своих социальных усилий.
Респонденты отмечали, что на практике наделения действенными полномочиями муниципальной власти не происходит. Причину респонденты видят, прежде всего, в том, что представители более высоких уровней не хотят и «не будут делиться своими полномочиями и ресурсами добровольно».
Расширение возможностей и ресурсной обеспеченности местной власти вызывает у населения солидарную реакцию. Особенно твердую позицию в защиту местной власти занимают представители бизнеса. По их мнению, если ресурсов у поселений станет больше, то результативность деятельности местного самоуправления заметно возрастет.
Большинство респондентов уверены в необходимости совершенствования местного самоуправления. Нынешнее состояние местной власти, незавершенность реформы респонденты связывают с сопротивлением вышестоящих структур и нежеланием их делиться ресурсами и властью. По мнению опрошенных, ситуация может измениться в лучшую сторону со временем – в данный период местное самоуправление переживает этап становления.
По мнению многих опрошенных, для развития самоуправления на местном уровне особое внимание необходимо уделить перераспределению налогов в пользу муниципальных образований – их необходимо сделать финансово самостоятельными, что существенно повлияет на их эффективность.
Также опрошенные считают, что местное самоуправление будет развиваться по мере улучшения общеэкономической ситуации в стране, повышения благосостояния людей и роста требовательности к органам власти со стороны граждан (подобные тенденции уже наметились в общественном сознании – люди готовы отстаивать свои интересы в судебных инстанциях).
Таким образом, по мнению большинства респондентов, нынешняя местная власть, даже со столь недостаточными полномочиями, востребована. Отсюда можно с известной осторожностью сделать вывод о том, что потенциал доверия к местному самоуправлению среди населения страны является законсервированным и может быть использован при соответствующих трансформациях системы распределения власти и собственности на локальном уровне.
3. Отсутствие развитой культуры гражданской солидарности.
Об аполитичности населения говорили многие представители органов местного самоуправления, опрошенные в ходе реализации проекта. Это относится ко всем поколениям – как к старшему, так и к молодому. При этом некоторые эксперты отметили, что молодежь иногда интересуется возможным ресурсом местной власти в целях осуществления предпринимательской деятельности. Однако в целом она «аполитична», и существования местного самоуправления практически не замечает.
Мировоззрение муниципального сообщества
Муниципальное сообщество, как показывают результаты полевых исследований, имеет сложившуюся собственную идентичность, которая характеризуется в основном следующими признаками:
Функциональная идентичность: принадлежность к местному самоуправлению как особому сегменту публично-властной структуры государства;
Альянс для взаимного спасения: сознание общих проблем и необходимости их решения сообща; отсутствие внимания к проблемам местного самоуправления со стороны правительства объективно порождает в сознании муниципалов установку: «спасение утопающих – дело рук самих утопающих»;
Альянс на основе взаимно признаваемых ценностей: чувство ответственности перед населением (не только за решение вопросов местного значения, но и за весь круг вопросов жизнеобеспечения территории, за все хозяйство); осознание себя в качестве власти, которая должна быть максимально приближена к населению; признание необходимости самостоятельности местной власти, ее автономии в пределах единой системы публичной власти в стране, ее ответственности за местную сферу жизни.
Необходимо отметить также, что для муниципального сообщества характерно осознанное восприятие конституционных ценностей – таких, как самоуправление, автономия местной власти и ее непосредственная связь с населением, государственная защита местного самоуправления. Отношение к указанным ценностям среди муниципалов, как правило, лишено лукавства (то есть попытки апеллировать к ним только в случаях, когда нужно оправдать притязания на какие-либо ресурсы). Они воспринимают соответствующие нормы права как гарантии социальных ценностей, защита и осуществление которых возложены Конституцией на местную власть.
Поэтому попытки включения муниципалитетов в региональные властные вертикали, ущемления их независимости и ресурсов, давления на мэров воспринимаются муниципальным сообществом как неконституционные действия, как угроза правовой системе страны. Отсюда многочисленные ссылки работников органов МСУ на ценности, защищаемые Конституцией.
Как показывают опросы, представления муниципального сообщества о сущности местного самоуправления вполне адекватны: они рассматривают его как часть общегосударственной системы публичной власти, обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов.
На основании проведенных исследований можно предположить, что местное самоуправление, в глазах муниципального сообщества, – это власть: локальная, самостоятельная, ответственная перед гражданами и опирающаяся на местное население, работающая в тесном и непосредственном контакте с ним. При этом она не лишена черт института гражданского общества – с точки зрения идеи социальной ответственности местной власти и ее нацеленности на развитие общественной солидарности.
Однако моноцентричный образ власти вполне характерен и для многих руководителей муниципальных образований. В их высказываниях озвучивается и необходимость соподчинения уровней власти, и целесообразность совместного решения ими вопросов без разграничения, и потребность в гарантированном финансировании «сверху» всех потребностей муниципалитетов.
Важно подчеркнуть, что полевые исследования фиксируют сильные различия в мнениях по этому вопросу руководителей различных типов муниципальных образований. Лидеры городских округов и поселений в большей степени склонны ратовать за автономию муниципалитетов и воспринимать себя в качестве «слуг народа», апеллировать к своей ответственности перед населением за решение конкретного перечня закрепленных за ними вопросов. Напротив, районные чиновники скорее воспринимают себя в качестве «государевых людей» на местах, выступают за соподчиненность уровней управления и общую компетенцию местных властей
Как представляется, в значительной мере мировоззренческие установки обуславливаются той ролью (профессиональной, социальной, административной), которую играет тот или иной человек. Идеалы самоуправления склонны в большей степени поддерживать представители среднего класса, работники органов городского и поселенческого самоуправления. В то же время, у региональных и, отчасти, районных руководителей, работников контролирующих органов зачастую формируется «антимуниципальное» мировоззрение – и они склонны воплощать его в своей практической деятельности.
В целом на сознание муниципального сообщества оказывают отрицательное влияние следующие факторы:
попытки встроить муниципалитеты в административные вертикали;
наличие конфликтов между городами (имеющими потенциал развития) и периферией (муниципальными районами). Как отмечалось ранее, в последнее время участились случаи отстранения мэров городов от должности, их судебных преследований, что свидетельствует о наличии отрицательного тренда в развитии отношений городских и региональных элит, опирающихся на сельскую периферию;
отсутствие системного подхода к проблемам развития городов, определения для них адекватных задачам развития административно-территориальных форм и форм организации публичной власти; включение многих городов в качестве поселений в состав муниципальных районов и их уравнивание с сельскими поселениями;
сохранение финансовой несамостоятельности органов местного самоуправления; лишение городских поселений имущества; попытки «захвата» и приватизации городского имущества;
отсутствие эффективных механизмов правовой защиты местного самоуправления.
В связи с существованием указанных факторов, следует выделить ряд отрицательных трендов в развитии сознания муниципального сообщества. В перспективе в данной среде могут сформироваться нигилистические и оппозиционные установки, что может поставить под вопрос социальную и политическую стабильность в стране.
Как отмечалось, давление на местное самоуправление порождают чувство страха или протестные настроения (иначе говоря, конфликтность, в том числе латентную).
Отсутствие стимулов к развитию муниципальных образований, подконтрольность их ресурсов регионам, включение в региональные вертикали власти, подавление самоуправления порождают психологию иждивенчества, безынициативности.
Эти настроения, в свою очередь, передаются и населению. Отсутствие институтов местного самоуправления способствует укоренению психологии иждивенчества в масштабе всей страны.
Немалый риск ситуация несет и для правосознания местных элит (а через них – и для правовой культуры всего населения в целом).
Об уровне правового нигилизма говорят цифры, полученные Генеральной прокуратурой РФ: в 2007 г. прокурорами было выявлено 120 тыс. незаконных муниципальных актов, а в I квартале 2008 г. – 42 тыс. Не оценивая корректность этих цифр и степень отклонения таких актов от норм закона, признаем, что данный процесс имеет немалый масштаб.
Прямым следствием данной ситуации может быть рост коррупции, связанный, во-первых, с ростом правового нигилизма, а во-вторых, с встраиванием муниципалитетов в региональные (районные) коррупционные системы, принудительным участием местных элит в нелегальных схемах перераспределения собственности.
Подобная специфика ценностей и установок не могла не повлиять на реальный результат внедрения модели местного самоуправления по лекалам Федерального закона № 131-ФЗ. По сути, она приобрела национальный колорит, зарубежные заимствования прошли процесс «русификации».
По сути, помимо законодательной модели, появилась еще одна - параллельная ей - новая реальная модель местного самоуправления. Какие же основные черты для нее характерны?
1. В отличие от универсального законодательного лекала, созданные на практике модели местного самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, не похожими друг на друга. По сути, в каждом субъекте федерации (а порой, учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в каждом районе) сложилась своя модель, причем степень разброса между ними высока. Формирование подобных моделей зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. Важно подчеркнуть, что далеко не всегда модель точно соответствует действующему законодательству, однако зачастую это происходит потому, что объективно законодательные рамки оказываются слишком жесткими, чтобы под них подстроить практику.
2. Муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной (а во многих случаях – даже условной). Отношения по принципу «начальник-подчиненный» остались распространенными между главами субъектов федерации и главами районов, городских округов; между главами районов и поселений. Особенно вертикальные отношения сложились по линии «регион - муниципальный район». Через функциональную необходимость, стереотипы деятельности, финансовую зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло, в большинстве регионов произошло огосударствление муниципальных районов. Районные администрации стали по факту территориальными органами администрации субъекта федерации.
3. Компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации оказалась разграниченной лишь отчасти. Можно говорить о том, что сегодня существует ограниченный перечень общих для всей страны вопросов, которые относительно самостоятельно решают поселения (например, благоустройство) и более широкий перечень вопросов, которыми довольно автономно занимаются городские округа. Однако абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.
4. Степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг оказалась крайне низкой. Так, по оценкам Института экономики города из 65 проанализированных вопросов местного значения, по 55 органы местного самоуправления осуществляют полное администрирование предоставления услуги, в 7 случаях - относительное администрирование, и только в 5 случаях – нулевое, там, где муниципалитет осуществляет только создание условий для предоставления услуги10[10].
5. Местная фискальная автономия была сильно ограничена. Основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.
6. Механизмы реального государственного контроля вышли далеко за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. По сути, органы местного самоуправления оказались переподчинены контролирующим органам, усмотрение которых приобрело определяющее значение. Публично проводимая линия на повышение автономии дала обратный эффект: муниципалитеты стали признаваться ответственными за решение большинства вопросов, являющихся, по сути, государственными (от образования до пожарной безопасности). И это – несмотря на отсутствие необходимых средств, реальных регулирующих возможностей и права самостоятельно принимать ключевые решения.
В отличие от единого федерального стандарта, реальная муниципальная организация в стране отличается серьезным разнообразием, но во многих случаях воспроизводит советские принципы организации власти (формальная выборность в сочетании с фактической соподчиненностью, распределительное бюджетирование, сильная региональная и (зависимая от нее) районная власть, «хозяйственные» функции городов и поселений при их заниженном реальном статусе и ресурсной обеспеченности).
Конечно, в подобной трансформации законодательной модели в реальной жизни сыграли свою роль не только сложившиеся стереотипы мышления и деятельности, но и объективные интересы региональных властей, отдельных федеральных лоббистских групп. Тем не менее, именно менталитет населения и людей, принимающих решения, сыграл здесь, во многом, определяющую роль – он проявился и в самом понимании своих интересов, и в законотворческом процессе, и в практической деятельности.
Как представляется, ментальные особенности и накладываемые ими ограничения должны обязательно учитываться при планировании реформ, хотя привязываться к этим ограничениям, не создавая задел на будущее, в то же вряд ли оправдано. Возможное практическое преломление законов в ближайшей перспективе крайне важно, но еще важнее учесть современные тенденции развития, имеющие долгосрочный характер.
2. Местное самоуправление в контексте социально-экономических и общественно-политических трендов
Состояние, проблемы, а тем более направления совершенствования местного самоуправления невозможно рассматривать в отрыве от проявляющихся сегодня тенденций развития в демографической, социально-экономической, общественно-политической и правой сферах. Наиболее серьезное влияние на муниципальную практику оказывают сегодня интенсивное изменение системы расселения, столкновение тенденций централизации и децентрализации, завершение формирования каркаса современной правовой системы российского государства. Следует отметить, что вектор проведенной муниципальной реформы в ряде случаев противоречил внешним для местного самоуправления общественным трендам. Анализируя возможности дальнейшего развития российской муниципальной системы, сегодня необходимо принять во внимание и учесть названные тенденции.
2.1. Тенденции развития системы расселения и трансформация местного самоуправления
Фокус муниципальной реформы 2003-2008 гг. был сосредоточен преимущественно в административно-правовой сфере – приближение власти к населению, разграничение полномочий, ликвидация нефинансируемых мандатов. Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер. Именно поэтому реформа была обращена преимущественно на сельские территории, затронув урбанизированные зоны в гораздо меньшей степени. Необходимость стимулирования развития городов как центров опережающего развития, равно как и усиленной государственной поддержки отстающих территорий, в качестве приоритетов проведенных образований не значились. Однако сегодня становится все более очевидным, что именно адекватность складывающейся системе расселения становится ключевым фактором эффективности местного самоуправления.
Нынешний уровень урбанизации в России (доля городского населения в общем числе жителей страны) составляет 73,08%11[11], что значительно выше аналогичного показателя в странах с рыночной экономикой и сравнимым уровнем дохода12[12]. Это позволяет говорить о преимущественно городском составе населения страны, а равно – и о преимущественно городском характере самоуправления, в котором вправе участвовать преобладающая часть граждан.
Можно утверждать, что российские города в постсоветский период вступили в период второй классической стадии своего роста – субурбанизации. Сегодня рост численности населения пригородных территорий наблюдается почти повсеместно, пусть даже с проявлением специфически российских особенностей (например, фактический переезд горожан в загородные дома и дачные поселки часто сопровождается сохранением в собственности городских квартир)13[13]. Активно формируются городские агломерации. За субурбанизацией, вероятно, последуют дезурбанизация и реурбанизация – очередные стадии расползания городов, выделяемые в современной урбанистике. Таким образом, города постепенно расширяют зону своего притяжения и нуждаются в дополнительных рычагах влияния на зону своего перспективного развития.
Наблюдающиеся в целом по стране процессы депопуляции имеют крайне неравномерный характер. Соотношение городского и сельского населения в период после 1989 г. стабилизировалось приблизительно на уровне 73:27. Однако, учитывая очевидную тенденцию к сосредоточению населения в пригородных зонах основных центров урбанизации, можно говорить о более интенсивной депопуляции периферийных зон. Причем дифференциацию по линии «центр - периферия» можно рассматривать:
в общенациональном разрезе: население сосредотачивается в мегаполисах и вокруг них, а также освоенных регионах Центра России, в то время как Сибирь и Дальний Восток теряют население;
в региональном разрезе: население малых городов в целом сокращается, чего нельзя сказать о большинстве центров субъектов Федерации вкупе с их пригородной зоной;
в локальном масштабе: в сельской местности сочетаются тенденции к обезлюживанию территории с ростом доли крупнейших сел с численностью населения более 5 тыс. человек, однако их количество крайне мало (менее 1% сельских населенных пунктов, по результатам переписи 2002 г.). В то же время доля сел с населением менее 500 человек составляет 88% сельских населенных пунктов, при этом продолжает увеличиваться количество мельчайших сел.
Как отмечают эксперты, «человеческий капитал концентрируется в первую очередь в точках роста, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время на значительной части территории происходит отток населения, ухудшение его возрастной и образовательной структуры, уменьшение доступности услуг»14[14].
Подобное изменение системы расселения оказывает определяющее влияние на социально-экономическое развитие территорий и требует адекватного учета при реализации государственной региональной и муниципальной политики. Это сегодня четко понимается и федеральными органами власти.
Как отмечается в итоговом документе круглого стола, проведенного 16 октября 2008 года Комитетом Государственной думы по делам федерации и региональной политике совместно с Минрегионом России, «рост регионального экономического неравенства в связи с концентрацией экономики в территориях с конкурентными преимуществами» является общемировой тенденцией. Поскольку ускоренный рост крупных стран догоняющего развития (в том числе и России) обеспечивается как раз ростом таких высококонкурентных регионов, «территориальные экономические диспропорции в России имеют долгосрочный характер». Ответом на данный вызов может быть только работа по стимулированию «постепенного расширения зон опережающего роста, формирование и развитие конкурентных преимуществ максимального числа регионов» в сочетании с достаточно масштабной выравнивающей политикой, направленной на соблюдение социального стандарта жизни населения отстающих территорий15[15].
Как представляется, обозначенные тенденции сегодня диктуют определенное изменение вектора и муниципальной политики. Она должна быть в определенной степени дифференцирована применительно к муниципальным образованиям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой (прежде всего городам16[16]) и малозаселенным и менее развитым муниципалитетам. При этом первые должны получить действенные стимулы для развития (в том числе – и для определенной территориальной экспансии, и для наращивания своей доходной базы). В этом смысле дальнейшее совершенствование местного самоуправления должно дать больше свободы и больше возможности городам. Применительно же к сельским территориям, напротив, нужно вести речь об усилении государственной поддержки и создании гарантий удовлетворения хотя бы минимальных потребностей жителей в получении публичных услуг на должном уровне.
2.2. Местное самоуправление в контексте централизации и децентрализации
Проблема повышения эффективности публичного управления решается в последние десятилетия не только в Российской Федерации, но и в большинстве стран Запада. При этом важнейшими трендами в этой части являются внедрение некоторых рыночных механизмов в административную систему и децентрализация властных полномочий. К примеру, масштабные реформы, направленные на децентрализацию местного управления были проведены в 70-90-х гг. прошлого века во Франции, Германии, Великобритании, Швеции, Финляндии, Нидерландах и многих других странах. По сути, даже страны с традиционно высокой ролью государства в управлении общественными делами идут сегодня именно по этому пути.
Реформы 2000-х гг., выстроившие новую политическую систему, имели сильный децентрализационный компонент, что само по себе означало попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти. В частности, предполагалось четко разграничить функции между уровнями власти, распределить ресурсы, построить двухуровневую систему местного самоуправления. При этом каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер деятельности.
Однако конфликт двух трендов – разграничения властных полномочий (с 2001 г.) и политической централизации власти в стране (с 2000 г.) заблокировал реализацию указанных выше начал децентрализации. Начиная с 2005-2006 гг., когда Федеральный закон №131-ФЗ вводился в действие, контуры системы публичного управления стали размываться. Наметилась тенденция к сохранению моноцентрической модели.
Рассматривая тренд на централизацию 2000-х гг., необходимо отметить следующие мотивы усиления федеральной власти:
стремление преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока. Речь шла о восстановлении государственного суверенитета и создании условий для модернизации;
стремление правящих групп добиться лояльности региональных элит и исключить возможности возобновления их фронды.
Первый из обозначенных трендов выдвигал на повестку дня вопросы распределения компетенций и публичной собственности, определения пределов действия государства как правительственного аппарата (и его отношений с институтами гражданского общества, экономическими субъектами и т.д.). Второй тренд требовал политических реформ с целью усиления влияния на региональный уровень власти.
Первый тренд нес с собой позитивные изменения для местного самоуправления. В определенной мере он должен был восстановить местную власть после того, как она была практически полностью разрушена стараниями региональных элит. Ослабление политического влияния регионов с одновременным распределением компетенции по «местам» должно было усилить позиции местного самоуправления, дать ему самостоятельность в рамках единой системы публичной власти.
Однако второй тренд оказался пагубным для местного самоуправления. Именно благодаря ему возобновилось давление региональных властей на местное самоуправление, де-факто трансформирующее логику муниципальной реформы.
Причины такой позиции региональной власти представляются следующими.
1. Политические мотивы. Региональным элитам необходимо было определить свои позиции относительно центра и местного уровня власти.
Губернаторы, обретающие мандат не на всенародных выборах а через процедуру «наделения полномочиями», вынуждены искать новые источники публичной легитимности. Весьма часто главы субъектов РФ вставали во главе списков политических партий на выборах и в Государственную думу, и в законодательные собрания субъектов. Этим губернатор как бы подтверждал свой мандат, а также обретал контроль над большинством в законодательном собрании; наконец, он обеспечивал победу «партии власти». В целях максимизации результата многие губернаторы стремились установить более жесткий контроль над местным уровнем власти.
В итоге федеральный центр, обеспечив себе более плотный контроль за региональным уровнем власти, фактически передал контроль над местным уровнем в руки региональных элит. Создание институтов федерального присутствия в регионах не означает зависимости региональных структур от федеральных: региональная элита контролирует собственность и доступ к ресурсам и потому обладает большим политическим весом, чем «федералы».
2. Политический вопрос тесно связан с экономическим. Чтобы контролировать муниципальный уровень, нужно контролировать его ресурсы и его финансы. Это позволяет обеспечить необходимую лояльность, а кроме того, реализовывать экономические интересы региональных элит, обративших внимание на объекты собственности, оставшиеся неприватизированными в 90-е годы.
3. Региональная централизация связана с недостатками системы управления и искаженными механизмами контроля и ответственности. Излишняя централизация регулирующих и контрольных полномочий на уровне федерального центра (что выражается в обилии не связанных в систему контролирующих органов) приводит к перегрузу центра, неспособности вникать в суть деталей17[17]. Это приводит де-факто к перекладыванию соответствующих функций и ответственности на региональные администрации. Стоит отметить, что по своей сути этот подход лишен обратных механизмов ответственности центра за принимаемые решения.
Столь примитивный административный механизм сам по себе провоцирует регион на выстраивание вертикали на своем уровне, хотя бы для обеспечения бюрократической отчетности о выполнении задач.
4. Стереотипы мышления многих региональных лидеров сохранили многие черты «советской номенклатурности». Управляемость понимается ими прежде всего как уравнительное администрирование, иерархизация управленческих звеньев, неприятие внесистемной инициативы (что уже отмечалось выше).
Рассмотрим более подробно позиции экспертов, опрошенных в ходе полевого исследования, по вопросу о пределах возможной децентрализации.
Как отмечалось ранее, большинство экспертов соглашаются с необходимостью четкого разграничения компетенций и обеспечения передаваемых полномочий адекватными финансовыми ресурсами.
По вопросу о вертикали эксперты – представители муниципалитетов полагают, что она должна заканчиваться на уровне муниципального района, воспринимаемого всеми экспертами как де-факто уровень государственной власти субъекта РФ, а поселения не должны быть частью вертикали. Отношения между муниципальным районом и поселением – координация, методическая помощь, всякого рода содействие, контроль в строгих правовых рамках.
Представители региональных правительств, как правило, отмечают, что вертикаль должна охватывать все этажи власти, включая поселения, однако под вертикалью они понимают не жесткое соподчинение региона, районов и поселений, прежде всего – выстроенную систему управления государственными вопросами: ЖКХ, образование, культура, здравоохранение, социальная защита. В настоящее время декларированная самостоятельность муниципалитетов, особенно поселений (но также и районов), нарушает логику решения указанных вопросов, например, ставит под сомнение возможности своевременного получения полной информации по вопросам управления, принятия и исполнения решений.
Эксперты отмечают, что федеральный центр, продекларировав самостоятельность, независимость и ответственность органов местного самоуправление за состояние подведомственных им территорий, не создал системы управления, распределения власти и собственности, позволяющей указанным органам выполнять свои функции. В этих условиях на муниципалитеты перекладывается ответственность за все проблемы, которые не решаются Федерацией и регионами.
Сегодня централизация управления в ущерб местному самоуправлению и выстраивание региональных вертикалей власти чреваты серьезными рисками в масштабах всей страны. К числу возможных рисков стоит отнести:
избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые, не имея противовесов, подминают и работающих на местах представителей федеральных органов, и экономических субъектов;
переадресация политической ответственности центральной власти в случае массового недовольства жителей в ходе возможных социальных катаклизмов, вызванных действиями региональных и местных властей.
перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам;
ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления и, как следствие, пробуксовка проводимых преобразований (как в части муниципальной реформы, так и других значимых изменений).
ослабление стимулов к низовой самоорганизации, веры в способность воздействовать на власть гражданскими инициативами, в конечном итоге – торможение процессов становления «среднего класса», одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.
Учитывая изложенное, сегодня представляется оправданным системный пересмотр сложившейся системы властных отношений путем последовательного движения к разумной децентрализации.
Реализация данного подхода видится через отладку системы управления с четким распределением компетенций между тремя уровнями власти (федерация, регион, местное самоуправление) и соответствующим разграничением публичной собственности. Приоритетами в этой части должны стать снижение издержек управления, повышение сбалансированности административной системы.
При рассматриваемом подходе собственно государственная вертикаль власти должна быть ограничена уровнем регионов и, в определенных территориях, уровнем района. Напротив, собственно местному самоуправлению в поселениях и городах должны быть даны гарантии реальной автономии. Таким образом, местное самоуправление в действительности отделяется от системы государственной власти, что совпадает с положением ст.12 Конституции России18[18]. Децентрализация на местах полезна в контексте и усиления сбалансированности уровней власти, и повышения мотивации на эффективное решение публичных дел органами местного самоуправления19[19].
2.3. Практика правового регулирования и потребности муниципального развития
Принятие Федерального закона №131-ФЗ открыло новую веху в правовом регулировании местного самоуправления. Ранее действовавший Федеральный закон №154-ФЗ определял лишь самые общие принципы организации местного самоуправления, предоставляя широкую свободу действий как региональным законодателям, так и местным нормотворцам. Теперь же магистральным путем регламентации его основ была избрана максимальная унификация в масштабах всей России (см. выше, раздел 1.4.)
Результаты качественного социологического исследования состояния и перспектив местного самоуправления в России, проведенного Институтом современного развития, свидетельствуют, что федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Во всех регионах исследования представители органов как местного самоуправления, так и государственной власти почти единодушно отмечают, что многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, сдерживают развитие муниципальных образований. С такой оценкой соглашаются и большинство опрошенных представителей экспертного сообщества.
Результат известен – российское муниципальное законодательство стало в последние годы лидером по числу вносимых в него изменений. С июня 2004 года поправки в Федеральный закон №131-ФЗ вносились тридцать одним федеральным законом, серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статей (в том числе, даже 3 из 6 статей, внесенных в закон дополнительно). Однако многочисленные изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции – вносились лишь точечные, казуальные правки, идеологически основанные на необходимости сохранения федеральной нормативно-правовой унификации. Т.е. ответом на вызов стали изменения закона в том же концептуальном ключе – конкретные, столь же негибкие изменения.
Таким образом, первоначальная концепция Закона не была сознательно ревизирована – она была стихийно размыта и искажена, что снизило качество правового регулирования. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при нереалистичности единообразного для всех муниципальных образований страны его применения заставляла законодателя принимать «каучуковые» нормы.
Результаты социологических исследований ИНСОР показывают, что сегодня подобная законодательная практика стала серьезной проблемой для муниципального развития. Правоохранительные и контролирующие органы на практике предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны – на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойного толкования.
Нечеткость правовых норм открывает дорогу для злоупотребления правом со стороны как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Наиболее распространенные формы таких злоупотреблений:
реализация субъективных установок при определении границ муниципальных образований, которые лишь формально привязаны к критериями пешеходной и транспортной доступности;
попытки не основанного на законе наделения статусом городских округов бывших муниципальных образований – районов;
заключение соглашений о передаче полномочий администраций поселений муниципальным органам районов под давлением района или субъекта Федерации;
злоупотребления при разделе имущества между муниципальными районами и поселениями со ссылками на дублирующие друг друга вопросы местного значения у районов и поселений.
Следует, заметить, что указанные злоупотребления не всегда мотивированы стремлением перераспределения властных и экономических ресурсов в ущерб интересам дела: порой они вызваны недостатком у регионов и муниципалитетов разумного спектра возможностей, закрепленных в федеральном законе.
Таким образом, на практике регулирующая роль федерального закона нередко подменяется субъективным усмотрением органов, следующих требованиям закона, и правоприменителей.
Поэтому сегодня назрела потребность более полного учета географического, экономического, политического, организационного и социокультурного разнообразия деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Необходимо стремиться преимущественно не к его законодательному ограничению, а, напротив, к созданию поля для более свободного развития местного самоуправления, стимулирования инновационных управленческих практик.
Как представляется, сегодня вряд ли оправдан возврат к регулированию ключевых вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Федерации. Эксперты отмечают, что в российских условиях именно региональные власти стремятся ограничить независимость местного самоуправления. Поэтому смещение центра тяжести в правовом регулировании в сторону федерального центра во многих случаях было обоснованным: просто попытки довести унификацию местного самоуправления до логического конца оказались избыточными, а потенциал вариативного регулирования форм организации местного самоуправления использован не в полной мере.
Следует согласиться с участвовавшими в опросе ИНСОР экспертами20[20], предлагающими использовать в качестве метода правового регулирования установление федеральным законом множественных моделей определения территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления, которые выбираются на региональном и местном уровне с учетом особенностей и выбора территории. При этом каждая из предусмотренных в законе моделей должна включать набор процедур и гарантий, минимизирующих злоупотребления правом (полномочиями).
Поскольку каркас местного самоуправления только что установлен новым законом, необходимо отказаться от дальнейших резких перемен. Механизмы работы органов местного самоуправления должны быть отлажены, а их работники – приспособиться к работе в новых условиях.
Это, однако, не означает необходимость отказа от изменений муниципального законодательства. Напротив, во многих случаях изменения вполне оправданны.
Во-первых, представляется необходимым идти по пути системного «смягчения» правовых норм, повышения гибкости юридической регламентации. Федеральный закон №131-ФЗ должен быть проанализирован на предмет избыточной унификации (попытка этого делается и в настоящем докладе), и в тех случаях, когда она тормозит развитие, приводит к неоправданным ограничениям, он должен быть откорректирован.
Во-вторых, сегодня можно считать назревшими и некоторые конкретные изменения, связанные с описанными выше социально-экономическими и политико-административными трендами, которые уже проявились и, скорее всего получат развитие в обозримой перспективе.
Однако в любом случае значимые изменения Федерального закона №131-ФЗ должны быть:
основаны на тщательном изучении муниципальной практики, а также позиции населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти, экспертного сообщества;
четко спланированы, в том числе календарно; предусматривать разумные сроки реализации (3-10 лет), поэтапность осуществления, синхронизацию с адекватной коррекцией иных нормативных правовых актов;
сопряжены с комплексом организационных мер, обеспечивающих претворение их в жизнь (информирование и обучение заинтересованных субъектов, подготовка ресурсной базы, настройка управленческой системы).
В этом контексте представляется оправданным и формирование своего рода «копилки резервных правовых форм» – правовых конструкций, которые будут востребованы не сейчас, а позже. Даже если они и не будут востребованы в ближайшее время, само появление таковых в законодательстве может стать основой как для апробирования новых подходов, а в случае успеха – для подготовки заинтересованных субъектов к их дальнейшему воплощению в жизнь.
3. Пути совершенствования системы местного самоуправления в России
3.1. Основные векторы дальнейшего развития
Обозначенные выше тенденции общественного развития и проблемы местного самоуправления обуславливают необходимость системной работы по совершенствованию муниципальной практики. Чтобы предлагаемый пакет мер в этом направлении был эффективным, принимаемые решения должны быть концептуально выверены, согласованы друг с другом, объединены общими целями и методами претворения в жизнь.
Усилия по развитию местного самоуправления в России сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях (это своего рода ключевые векторы дальнейших преобразований):
1. Адаптация муниципальной системы – речь идет не только и не столько об адаптации муниципалитетов к законодательно определенной модели (это уже произошло – в той мере, в которой было возможно), сколько об адаптации самой модели к российским реалиям – экономическим, политическим, ментальным. В этом контексте можно вести речь:
о введении факультативности районного уровня местного самоуправления и возможности перехода к конструкции «районная администрация – территориальный орган государственной власти субъекта РФ»;
о закреплении правых форм сотрудничества муниципальных образований в рамках городских агломераций (что фиксирует современные тенденции в развитии системы расселения людей);
об усилении вариативности организации местного самоуправления (в частности, по вопросам разграничения полномочий и финансового обеспечения);
об институционализации и правовой регламентации процедур государственного контроля в сфере местного самоуправления (которые сейчас отданы на откуп региональным властям и территориальным подразделениям федеральных служб).
2. Усиление автономии муниципалитетов – повышение их самостоятельности в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления. Муниципалитеты должны превратиться в определенный противовес, сдерживающий напор региональных властей и гарантирующий качество управленческих решений на местном уровне и оперативность их исполнения).
Направления действий в этой части:
укрепление политических инструментов представительства и поддержки муниципалитетов на федеральном уровне;
расширение фискальной автономии муниципалитетов; уход от искусственной дотационности бюджетов территорий с уровнем экономического развития выше среднего;
более четкое определение компетенции органов местного самоуправления, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти;
усиление гарантий правовой защиты интересов муниципальных образований.
3. Стимулирование развития территорий. Это направление отчасти завязано на повышение самостоятельности муниципалитетов, но не сводится к ней. Для решения данных задач необходимы:
повышение гибкости правового регулирования, позволяющего отказываться от отживших правовых форм и, напротив, внедрять передовые муниципальные практики;
закрепление за местными бюджетами дополнительных доходных источников, стимулирующих муниципалитеты работать над своей налогооблагаемой базой;
создание механизмов поощрения (и продвижения) представителей «муниципального класса», достигших высоких результатов в своей профессиональной деятельности.
3.2. Пространственное развитие страны и направления оптимизации муниципально-территориального устройства
Критерии муниципально-территориального устройства
В ходе реформы местного самоуправления в основу муниципально-территориального деления были положены географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего – дееспособность органов местного самоуправления) принципы. Экономическими и организационными критериями было отчасти подкреплено формирование территорий городских поселений и округов (наличие инфраструктуры) и, в какой-то мере, муниципальных районов (наличие условий для осуществления полномочий), однако данные критерии и здесь имеют характер дополнительных. Базовым же принципом деления также остаются границы географических объектов и расстояния от них.
На практике границы муниципальных образований были определены фактически по усмотрению субъектов Федерации, а диапазон их территориальных масштабов оказался чрезвычайно широк. Многие северные муниципальные районы (скажем, Каргасокский или Парабельский районы Томской области, Лоухский или Калевальский районы Республики Карелия) оказались вполне сопоставимыми по размеру с территориями среднестатистического субъекта Федерации в Центральной России. Как представляется, в большинстве случаев такой разброс обусловлен не злоупотреблениями или субъективизмом органов государственной власти субъектов Федерации, а реально существующими особенностями территорий, их традициями и потребностями в оптимизации государственного и муниципального управления.
Сложившаяся сетка муниципальных образований сегодня подвергается определенной критике со стороны экспертов и практиков местного самоуправления (что подтверждается, в частности, полевыми исследованиями ИНСОР). Они отмечают, что многие поселения и районы оказались, по сути, нежизнеспособными ввиду недостатка финансовых, имущественных и кадровых ресурсов.
Определение нынешних границ муниципальных образований прошло по всей стране в 2003-2005 гг. Сегодня централизованный этап этого процесса можно считать завершенным, а системную ломку существующих границ в краткосрочной перспективе – организационно необоснованной и юридически невозможной. Отныне любые предложения по коррекции муниципально-правового устройства должны отталкиваться плясать» от уже сложившейся его карты. Реализация экономического подхода здесь имеет смысл, но целесообразна на уровне создания финансовых, материальных и организационных стимулов для добровольного принятия муниципальными образованиями решений об изменении их статуса и территориальных рамок.
По мнению многих экспертов, существующий механизм определения целесообразности изменения границ территорий местного самоуправления через выявление мнения населения (в сочетании с правовой регламентацией на должном качественном уровне) позволяет вполне адекватно реагировать на экономические и организационные вызовы. По этому вопросу складывается разнообразная практика, в рамках которой известно достаточно случаев голосования как «за», так и «против» подобных изменений. Так, инициативы Администрации Челябинской области по ликвидации 67, а Администрации Амурской области – 23 финансово неблагополучных поселений не увенчались успехом – объединение состоялось в этих регионах только в 1 и 2 случаях соответственно. В то же время, в Кировской области была реализована программа объединения поселений, приведшая к сокращению их списка на 33 поселения. Всего в 2007 г. в России зафиксировано 79 случаев преобразования муниципальных образований, причем 70 из них – путем объединения21[21]. В 2008 г. заметным стал провал голосования за объединение в единый городской округ Чебоксар и Новочебоксарска в Республике Чувашия. Можно предположить, что результаты волеизъявления населения по вопросу изменения территорий осуществления местного самоуправления хоть и зависят от качества информационной кампании той или другой стороны, однако служат вполне приемлемым способом индикации потребностей местных сообществ.
По мнению экспертов, нынешняя эластичность принципов формирования территорий муниципальных образований сегодня также идет на пользу22[22] – именно она позволяет обеспечить определенные подвижки в муниципально-территориальном устройстве в тех случаях, когда их экономическая и организационная обоснованность признана населением соответствующих территорий. Другое дело, что правовые рамки подобных изменений требуют определенного совершенствования: необходимо в одних случаях законодательно предусмотреть саму их возможность, а в других – четко регламентировать процедуры.
С учетом вышеизложенного, в настоящее время предлагается отказаться от коренных изменений критериев определения границ муниципальных образований. Более оправданным видится расширение возможностей для совершенствования муниципально-территориального деления на добровольной (самоорганизационной) основе в условиях более четкой правовой регламентации самого процесса изменений, минимизирующей злоупотребления со стороны субъектов, заинтересованных в проведении или сдерживании таких изменений.
Предложенная ниже модель совершенствования территориальной организации местного самоуправления, как нам представляется, может стать адекватным ответом на изложенные в разделе 2 настоящего доклада вызовы современных трендов. Обоснованные нами меры:
усиливают крупные города – центры урбанизации и экономического роста, создают им больше возможностей для свободы действий и кооперации с прилегающими к ним территориями;
создают потенциал повышения самостоятельности для городских поселений (статус которых подтягивается к городским округам за счет перехода к моделям «административного района» или «района для поселений»), а также и для жизнеспособных сельских поселений;
укрепляют гарантии поддержки слабозаселенных периферийных территорий за счет создания на них местных (районных) органов власти – полноценных операторов государства23[23].
Повышение гибкости преобразования муниципальных образований
Действующее федеральное законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований (представлены в Таблице 1).
Таблица 1
Правовые формы изменения списка существующих муниципальных образований
| Предусмотренные в законе формы | Не предусмотренные в законе формы |
| Создание муниципального образования | |
| - | 1) Создание поселения на межселенной территории |
| Преобразование муниципальных образований путем их объединения | |
| 1) объединение поселений в границах одного муниципального района 2) объединение городского округа и поселения 3) объединение муниципальных районов | 1) объединение поселений различных муниципальных районов 2) объединение городских округов 3) объединение муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ |
| Преобразование муниципального образований путем его разделения | |
| 1) разделение поселения на два и более поселений 2) разделение муниципального района на два и более муниципальных районов | 1) разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения (т.е. преобразование городского округа в муниципальный район) 2) разделение городского округа на два и более городских округов |
| Изменение статуса муниципального образования | |
| 1) преобразование городского поселения в городской округ 2) преобразование городского округа в городское поселение | 1) преобразование сельского поселения в городское 2) преобразование городского поселения в сельское |
| Упразднение муниципального образования | |
| 1) Упразднение поселения | - |