Geum.ru

Всвоем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г он отметил, что работа по совершенствованию муниципального закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень
Различие между
Англосаксонская модель
Романская модель
Муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9
определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире – форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

 


 

I. Российская модель местного самоуправления

 

1.1. Конституционные основы организации местного самоуправления в России

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами – уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова «не входят» применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

         необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;

         необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Как показало исследование ИНСОР, изложенный выше подход адекватен представлениям самого муниципального сообщества о сути местного самоуправления. По мнению представителей муниципальных районов и поселений, опрошенных в ходе реализации настоящего проекта, местное самоуправление должно быть частью общегосударственной системы публичной власти, но обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов (обеспечение жизнедеятельности населения). Эксперты нередко определяют его как буфер между властью и населением, подразумевая под «властью» региональные и федеральные государственные органы.

Что же касается собственно выбора модели местного самоуправления3[3], то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных «государственно-муниципальных» органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.

 

1.2. Модели местного самоуправления в мировой муниципальной практике

Опыт зарубежных государств характеризуется огромным многообразием форм организации и деятельности местного самоуправления и местной власти. Еще более разнообразны практические проявления этих форм в реальной жизни. Тем не менее, принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. При этом очевидно, что появление тех или иных моделей было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Не имея возможности детально остановиться на описании данных моделей, отметим их ключевые особенности, которые важны для определения сути модели местного самоуправления, формирующейся в современной России.

Различие между национальными (а иногда и региональными, поскольку внутригосударственная дифференциация муниципальной организации в федеративных государствах достаточно высока) системами местного самоуправления принято проводить обычно по следующим критериям:

         статус местного самоуправления в рамках государственной системы управления – автономия местной власти или их включенность в систему органов государства;

         степень детализации государством компетенции местного самоуправления;

         уровень свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям;

         степень фискальной автономии местного самоуправления;

         возможности и формы государственного контроля деятельности муниципалитетов.

В качестве полярных моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонскую и континентальную (романскую) модели.

Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия)4[4]::

         местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются;

         предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»);

         муниципалитетов в качестве закрытого списка, но пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий);

         свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг;

         соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;

         государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют.

Романская модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям), отличается сочетанием государственного управления и самоуправления на местах:

         баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства;

         формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограниченным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вмешательства муниципалитета и пресечения нерационального использования средств налогоплательщиков; выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями;

         стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности;

         следовательно, финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов;

         наконец, автономия местного самоуправления ограничивается необходимостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

Организация муниципальной системы по «романскому» образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

В прочих странах континентальной Европы функционируют модели местного самоуправления, находящиеся как бы между обозначенными «полюсами». Идеологически они тяготеют к романской модели (видимо, по этой причине и получившей название «континентальной»), однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, например, в законодательстве реализован принцип разделения местных администраций на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании с контрольными полномочиями государственных органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли – контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции в Германии проведено разграничение «обязательных» и «добровольных» задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает «промежуточный» характер ее муниципальной системы по «шкале» моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии муниципалитетов в континентальной Европе дифференцируется по оси «Север – Юг», достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах).

Важно, однако, отметить, что общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел.

 

1.3. Организация местного самоуправления в российской исторической традиции

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного, и потому она не может быть отнесена к какой-либо из перечисленных выше классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

Важно подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых – отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Характерными чертами политики Российской Империи в отношении местного самоуправления были:

        попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства основное внимание уделяли таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение;

        вместе с тем, возложение на земства, помимо вопросов местного значения, также и государственных полномочий, а кроме того – вопросов, составляющих задачи одновременно разных уровней власти.

После 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле, о помощи местному земледелию, торговле, промышленности, об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, об исполнении земских повинностей, об обеспечении потребностей общегосударственной администрации и суда, о пожарной безопасности.

Расширение сферы ведения земств рассматривалось как один из путей облегчения финансовых проблем государства. В этих целях на плечи земств постепенно передавались все новые и новые задачи5[5].

Таким образом, органы местного самоуправления занимали свое, определенное место в системе публичных дел. В этом заметен тренд на выстраивание системы разделения публичной власти по вертикали (распределение компетенций в зависимости от того, где они могут наилучшим образом быть реализованы), а также по функциям.

В указанных выше подходах можно увидеть принцип политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти и одновременно встраивание местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель была похожа на немецкую (в части разделения компетенции и органов власти) и давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления

Процессы развития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы – Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

На короткий срок – примерно на десятилетие (1919-1929) - возобладал на некоторую децентрализацию хозяйственного управления путем создания специфической системы коммунотделов при местных советах, ставшей неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционного развития самоуправления и адекватной новой экономической политике.

По определению экспертов, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (как органов государственной власти). Как считают, во многом благодаря усилиям этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику.

Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм (включая институт частной собственности, гражданские права), являвшихся источником указанных начал и их основой. Партийным руководством были приняты известные решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих 50-60 лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советская модель организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, характеризовалась следующими чертами:

                    формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;

                    формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;

                    каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня;

                    пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманного плана, быстро и бессистемно. Муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг.6[6], еще до принятия Конституции, отражающей общественные перемены, без определения формы государственного устройства, правительственного механизма. Так, местным советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти плюс решали стихийно возникавшие задачи на злобу дня, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления. Отметим, что в муниципальных вопросах Конституция основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закреплении возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике континентальных моделей, в том числе – российской земской). Однако выбор конкретных правовых форм работы местного самоуправления после ее принятия еще предстояло сделать.

Важной вехой реформы 1990-х годов, помимо принятия Конституции РФ, стало