Geum.ru

Вторая

Вид материалаДокументы

Содержание


Исследование процесса формирования
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ

ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ И ПРИНЯТИЯ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ

РЕШЕНИЙ В БУРЖУАЗНЫХ ГОСУДАРСТВАХ


1. Теории "элит" и "групп давления", их роль в формировании внешней политики

Составной частью буржуазных исследований в области внешней политики и международных отношений являются исследования механизма формирования внешней политики, изучение ее движущих сил в сложном процессе их взаимодействия. "...Связи между внутренними первопричинами и вытекающим из них поведением - внешней политикой - нелегко поддаются наблюдению и поэтому особенно недоступны для последовательного анализа... Мало работ рассматривают широкий ряд неправительственных переменных и оценивают, как их взаимодействие формирует содержание и конкретное осуществление внешней политики..., - пишет Дж. Розенау. - Внешнее поведение проистекает из огромного комплекса истоков, каждый из них вносит свой вклад, но ни один из них сам по себе недостаточен для того, чтобы детерминировать его полностью".

Апологетический характер многих буржуазных исследований в области формирования внешней политики сказывается прежде всего в том, что большая часть авторов традиционно исходит из презумпции "народного суверенитета". Они утверждают, что внешняя политика капиталистических стран, ее природа, тип, направленность и характер определяются в конечном счете якобы "волей народа", "всей нацией", интересы которой выражают и от имени которой выступают и действуют правящие круги и политические деятели.

Даже сторонники теорий "множественности элит" (за исключением таких критических по духу леволиберальных буржуазных ученых, как С. Р. Миллс и Ф. Хантер с концепциями единой "властвующей элиты") настаивают, что власть элит в обществе отнюдь не противоречит народному суверенитету, ибо элиты, по их мнению, являются не чем иным, как лучшими, наиболее достойными, одаренными и компетентными представителями различных групп населения. Элиты в их освещении выглядят "открытыми" и доступными, обладающими высоким уровнем социальной мобильности, подверженными влиянию масс, конкурирующими между собой и тем самым уравновешивающими друг друга. Они считают элиты практическим осуществлением "плюралистической демократии".

В книге "Американский народ и внешняя политика" профессор политических наук Стэнфордского университета Г. Алмонд писал: "Роль индивидуумов как участников формирования политики в реальном мире не является равной, одинаковой; и только крайняя концепция демократической доктрины требует, чтобы она была таковой". Опровергая представления демократических критиков "элитаризма" об "активном демосе", Г. Алмонд указывал на то, что "любая социальная форма деятельности влечет за собой разделение труда и разделение влияния", которое является функцией элиты. Большинству работ по проблеме общественного мнения и внешней политики, отмечал он, свойственна "ошибочная тенденция ставить проблему в терминах взаимодействия между официальным, демократически избранным руководством и недифференцированной публикой. ...Проблемы общественного мнения, и внешней политики намного сложнее... Можно говорить о "публике вообще"; во-вторых, о "внимательной публике", которая информирована и интересуется внешнеполитическими проблемами и которая составляет аудиторию для внешнеполитических дискуссий между элитами; в-третьих, о политических элитах и элитах общественного мнения, отчетливо выраженном слое населения, создающем политику, который придает общественности структуру и обеспечивает эффективные средства доступа к различным группировкам". Тот, кто сумеет мобилизовать лидеров общественного мнения, тот мобилизует и само общественное мнение, утверждал автор. Алмонд предложил и классификацию "внешнеполитических элит": политическая; административная, или бюрократическая; элита групп интересов; элита средств матовой информации.

Алмонд политической элитой называет выборных должностных официальных лиц, высокопоставленных чиновников, а также партийных лидеров. Политическая элита подразделяется в соответствии с ее положением в процессе формирования политики (например, законодательная, исполнительная, судебная), а также в соответствии с политическими функциями (например, государственный департамент или комиссии по иностранным делам палаты представителей и сената).

Тесно переплетающаяся с первой административная, или бюрократическая, элита - профессиональный аппарат исполнительной власти, который пользуется особым влиянием в силу своего близкого знакомства и непосредственного контакта с отдельными политическими проблемами.

Элита "групп интересов" включает представителей частных, политически ориентированных ассоциаций, от высших, организованных в национальном масштабе, до локальных образований, организованных вокруг целей и задач, разнообразие которых отражает экономическую, этническую, религиозную и идеологическую сложность состава населения. Сюда относятся как выборная элита, выражающая политические интересы, так и бюрократический персонал, значение которого в области деятельности групп интересов сравнимо со значением правительственной бюрократии в официальном осуществлении политики.

Наиболее очевидными представителями элиты средств массовой информации являются собственники, лица, контролирующие средства массовой информации, и лица, принимающие активное участие в работе средств массовой информации. Сюда же относятся и известные, пользующиеся доверием у граждан церковные служители, лидеры клубов и братств, учителя с их последователями и приверженцами.

Буржуазные "элитаристы" подменяют классовый подход элитарным, провозглашая "множественность" элит. "Имея в виду различные интересы и проблемы этих элит, - утверждает, например, П. Мотт, - маловероятно, что они действуют совместно друг с другом на какой-нибудь стремящейся к постоянной основе". Идеализируя правящие элиты, они исходят из того, что деятельность элит по меньшей мере не противоречит интересам общества. В одном из наиболее значительных исследований, применяющих упомянутую схему Алмонда к анализу конкретной политики конкретной страны, в работе К. Дойча и Л. Эдингера утверждается, что элиты не вершат единолично судьбы остальной части населения: "На их поведение оказывают влияние и их ограничивают общий политический климат, национальный характер и культура, реальное и потенциальное поведение "не-элиты", составляющей подавляющее большинство населения".

Это утверждение о подверженности элиты влиянию со стороны "не-элит", впоследствии широко распространенное в трудах буржуазных социологов, в какой-то мере может считаться верным лишь в том смысле, что в наши дни расширяется влияние народных масс на внешнюю политику капиталистических стран, вынуждая правящие круги в известной мере считаться с их требованиями, идти на некоторые уступки, лавировать и маневрировать. Однако даже в этом выводе буржуазных ученых недооценивается опасная способность правящей олигархической элиты, давно уже превратившейся в наглухо замкнутую касту, фабриковать общественное мнение, насильственно навязывать обществу и государству свою линию внешней политики.

Другим распространенным вариантом теоретических представлений о "диффузии", "дисперсии", "рассеянии" власти, якобы практическом осуществлении демократии масс в капиталистическом государстве, представлений, призванных замаскировать всевластие монополистического капитала, являются теории "групп давления" (или, как их еще именуют, "групп интересов", "заинтересованных групп", "ходатайствующих групп", "организованных групп" и. т. п.).

По определению политолога из Гарвардского университета В. Кея, "группы давления" представляют собой частные ассоциации, которые "добиваются осуществления своих интересов, пытаясь повлиять на правительство, а не выдвигая кандидатов и не добиваясь ответственности в делах правительства".

Деятельность "групп давления" в основном связывают с внутренней политикой, в которой сосредоточены главные интересы большей части этих групп. Однако и во внешней политике, как пишет Б. Рассетт, "в действительности нет единого национального интереса для всех слоев и элементов населения. Есть некоторые интересы, такие, как простое выживание государства, которые разделяются всеми, но особые цели будут занимать различное место у различных подгрупп".

Обстоятельному анализу подверг влияние "заинтересованных групп" на внешнюю политику буржуазного государства профессор политических наук университета штата Нью-Йорк Р. Милбрэт в посвященном "группе интересов" разделе сборника "Внутренние истоки внешней политики", изданного под редакцией Дж. Розенау. Подобно некоторым другим буржуазным социологам и политологам Милбрэт рассматривает "группы давления" слишком расширительно, включая в них и правительственные группы, в том числе специальные внешнеполитические, и даже иностранные правительства и неправительственные группы в зарубежных странах. Однако практически он имеет в виду прежде всего внутренние неправительственные группировки. Основной вывод, который делается автором, состоит в том, что влияние "групп давления" на внешнюю политику более слабое, чем на внутреннюю политику. Важным для успеха такого воздействия по Милбрэту, является то, чтобы лидеры "групп давления" знали "место и время" принятия решения, иначе говоря, знали, кто именно в данном случае вовлечен в процесс принятия решений, от кого оно зависит, на кого они должны влиять. "Заинтересованные группы нуждаются в "открытом канале" влияния, что очень трудно достигнуть. Их требования должны выглядеть обоснованными и "законными".

В связи с этим "группы давления", отмечает Милбрэт, могут рассчитывать на больший успех, если процесс принятая внешнеполитических решений в капиталистическом государстве "социальный", т. е. такой, при котором доминируют личные отношения, а не "интеллективные" (по терминологии Г. Ласуэлла). Для "групп давления" возможность оказывать влияние на решение каких-то вопросов, которые привлекают малое внимание общественности, более открыта, чем на решение проблем, вызывающих пристальное внимание широкой общественности. Чем менее важен политический вопрос, тем больше вероятность воздействия "группы давления" на его исход, и наоборот. Способность "групп давления" оказывать влияние на политику буржуазного государства, отмечает Милбрэт, во многом зависит также от уровня "кризисности" ситуаций и решений: когда время принятия решения резко сокращается, остается весьма малая возможность и вероятность того, что интересы "групп давления" будут приняты во внимание. В качестве примера автор приводит внешнюю политику США в момент карибского кризиса 1962 г.

Как подчеркивает профессор политических наук Чикагского университета Т. Лоуви, "кризисные решения во внешней политике принимаются элитой формальных официальных должностных лиц. Редко находится время для того, чтобы идти дальше. Очевидно, редко существует и необходимость идти дальше. Люди, принимающие решения во времена кризисов, это главным образом избранные и назначенные для того, чтобы принимать такие решения".

Способность "групп давления", специализирующихся на внешней политике, влиять на широкое общественное мнение серьезно ограничена, утверждает Милбрэт. Только как часть согласованной кампании, в тесном сотрудничестве с должностными лицами, пропагандистские усилия соответствующих групп, возможно, могут привлечь достаточное внимание для того, чтобы произвести какой-то реальный эффект. "В процессе моего исследования, - отмечал Милбрэт, - ни один лоббист никогда не говорил, что он использовал во внешнеполитических вопросах иную стратегию, чем во внутриполитических". Высокая степень и эффективность влияния "групп давления" отмечается в весьма серьезных исследованиях буржуазных авторов, которые вплотную подходят к рассмотрению влияния монополистического капитала как главной и решающей по отношению к политической элите "группы давления" в процессе формирования внешней политики.

Изучая феномен лоббизма в США, профессор Висконсинского университета Б. Коэн, известный работами о влиянии внутриполитических факторов на внешнюю политику США, констатировал, в частности, что "наиболее мощное внутреннее давление, которое оказывается на конгресс в области внешней политики, исходит от групп, способных выиграть или потерять в финансовом отношении от того или иного образа действий. У этих экономических групп слишком многое поставлено на карту, и они могут позволить себе не жалеть расходов для участия в законодательном процессе".

Анализ функций и деятельности "групп давления" дает представление прежде всего о специфическом влиянии тех или иных соперничающих группировок правящих верхов на тот или иной конкретный внешнеполитический шаг или акцию, выгодные именно для данной группировки. При всей значимости этого явления во внешнеполитическом процессе буржуазных государств отдельные "группы давления" все же не главная и не наиболее важная сила. Внешняя политика всегда есть политика государства, отражает известный минимум общих, наиболее глубоких интересов господствующего класса и обладает известной самостоятельностью по отношению к отдельным его группировкам.

В механизме буржуазной диктатуры важнейшей формой, через которую осуществляется власть господствующего класса (и важнейшим средством формирования и подчинения себе политической воли нации) служит система буржуазных партий. В то время как некоторые ученые, например Милбрэт, просто включают буржуазные партии в "группы давления" как разновидность последних, ряд других буржуазных исследователей, которые считают призванием партий интегрировать различные "группы интересов" в единую политическую систему, признают, что политические партии отражают более высокий уровень обобщения интересов господствующего класса, чем "группы давления".

Дж. Херцлер называет буржуазную партию "подсистемой", на которую опирается государство. Профессор политических наук Вандербильтского университета Э. Лейзерсон в монографии "Партии и политика" отмечает, что "в современном демократическом государстве роли партий и групп интересов четко разграничены". Он называет партии "центральным политическим институтом, связывающим граждан и группы с формальной структурой правительства". Американский политолог Э. Шатшнейдер подчеркивает: "Большую политику делает партия, победившая на выборах, а не группы давления". Он отмечает, что никакая, даже самая мощная группа давления не в состоянии осуществить эту функцию. "В ведении политических дел бизнеса республиканская партия является гораздо более важной, чем любая возможная комбинация групп давления". Цели большого бизнеса, констатирует Шатшнейдер, "слишком узки для того, чтобы завоевать поддержку народного большинства". Поэтому, доказывает автор, бизнес нуждается в партиях, не афиширующих свою тесную связь с ним, претендующих на выражение "общего интереса", умело пользующихся социальной демагогией для создания массовой социальной базы.

Процесс свертывания демократии, падения роли парламента и выдвижения на первый план исполнительной власти в капиталистическом мире не затронул пока роли, значения и важнейших функций буржуазной партийной системы. Господствующий класс нуждается в ней. "Финансовая олигархия, налагающая густую сеть отношений зависимости на все без исключения экономические и политические учреждения современного буржуазного общества, - вот рельефнейшее проявление этой монополии", - писал В. И. Ленин. Это относится и к буржуазной партийной системе.

Монополистическая верхушка формирует политику, с том числе и внешнюю, в одних случаях через тесную связь, сращивание, личную унию с партийной олигархией или через контроль в той или иной форме над верхушкой партий немонополистической буржуазии и правосоциалистических партий, которые проводят в жизнь ее требования. В других же случаях эта верхушка добивается этого, минуя партии, через непосредственные связи и контроль над государственным, административным, бюрократическим механизмом.

В последнее время появляются отдельные работы буржуазных "авторов, которые идут значительно дальше и глубже исследователей элит, "групп давления" и партий в попытках выявить наиболее глубокие истоки и движущие силы внешней политики. Так или иначе подобные исследователи признают решающее воздействие монополистического капитала на ее формирование. Среди них можно назвать прежде всего имена Р. Барнета - одного из директоров Вашингтонского института по изучению политических проблем, автора книги "Экономика смерти", посвященной роли военно-промышленного комплекса в формировании империалистической внешней политики, Г. Колко - профессора истории университета штата Нью-Йорк, автора книги "Истоки американской внешней политики: анализ власти и целей" и некоторые другие.

Особенно показательно в этом отношении исследование профессора политических наук Д. Рэя "Корпорации в американской внешней политике", появившееся в 1972 г. в журнале "Анналы Американской академии политических и социальных наук". Теория "групп давления", замечает Рэй, нацеливает на ожидание того, что влияние будет наибольшим по внешнеполитическим вопросам, специфически затрагивающим интересы какой-либо корпорации (монополии) или групп корпораций. Но главное, считает автор, не это "специфическое влияние", а то, что корпорации оказывают "общее", "всеобъемлющее", "всепроникающее" влияние, которое выходит далеко за рамки специфических, частных экономических интересов отдельных монополий или групп монополий. Рэй прослеживает влияние корпораций на три основных типа принятия решений во внешнеполитическом процессе: кризисные решения, аналитические, рутинные.

Роль "большого бизнеса", корпораций, монополий в формировании внешней политики своеобразно отражается в работах "школы бюрократической политики".


2. Теории "бюрократического" процесса внешней политики

Неудачи и провалы внешней политики империализма в 60-х годах породили в США стремление разобраться в причинах поражений, более критическим взглядом оценить внешнеполитический курс американского государства. Одним из многочисленных проявлений этой переоценки внешнеполитических ценностей стало относительно новое и в настоящее время уже достаточно широкое направление буржуазной политологии, ставящее своей задачей изучение процессов формирования внешнеполитического курса капиталистического государства в его правительственном аппарате. Исследования этого направления сильно подтолкнула война во Вьетнаме. Несомненно, что провал вьетнамской авантюры американских правящих кругов во многом предопределил острую критическую направленность опубликованных работ.

В пылу полемики и нередких взаимных обвинений авторы приподнимают завесы, что позволяет глубже заглянуть в святая святых внешней политики империализма.

Отличительная особенность новой волны исследовании в рассматриваемой области-ее широта и масштабность, свидетельствующие об осознании важности проблемы, о внимании к ней, об ожидании со стороны определенных групп и лиц быстрой практической отдачи от проводимых исследований. За изучение процесса формирования внешней политики в недрах правительственного аппарата взялись крупнейшие научные центры США.

Всю многочисленную литературу США по данной теме, опубликованную в последние годы, можно при самом общем подходе условно подразделить на две категории. К первой можно отнести всю ту обширную литературу, авторы которой критикуют идеи, концепции и существующую в США практику формирования внешней политики, предлагают свои рецепты ее совершенствования, либо вообще не претендуя при этом на какие-либо теоретические обобщения, либо используя теоретические концепции, разрабатываемые другими авторами и научными центрами, но не внося в эти концепции чего-либо существенно нового. Это, как правило, сугубо практически ориентированные работы, нередко содержащие много интересного и заслуживающего внимания фактического материала (например, работа И. Дестлера "Президенты, бюрократы и внешняя политика. Политический механизм организационной реформы").

Значительно менее многочисленную по числу авторов и исследований категорию составляют труды, авторы которых претендуют на разработку более или менее широких теоретических концепций функционирования правительственного бюрократического аппарата, формирования внешней политики США в его недрах.

Отталкиваясь от веберовской концепции "идеальной бюрократии", исследователи внешнеполитического процесса в США наиболее полно, по сравнению с другими направлениями "исследования организаций" на Западе, интегрируют в свои работы все последующие модификации веберовской модели в западной социологии. Это касается в первую очередь отказа от веберовского идеализма, признания того, что современная буржуазная бюрократия включает в себя такие элементы и подсистемы (так называемые дисфункциональные), которые часто обладают противоположными функциями и интересами. Признается, что неформальные связи между организациями и внутри них, по меньшей мере, столь же важны, как и связи формальные. Отмечается, что роль "личного фактора", т. е. индивидуальных особенностей руководителей внешней политики, исключительно велика. Подчеркивается, что без учета неформальных связей и личных особенностей руководителей и подчиненных, а также без учета политической борьбы и конфронтации мнений в руководстве невозможно эффективное управление внешней политикой капиталистического государства.

То, что для "исследования организаций" явилось результатом долгой, измеряемой десятилетиями, эволюции веберовской модели бюрократии, для "бюрократической" теории формирования внешней политики стало само собой разумеющимся положением, быстро воспринятым под влиянием внешнеполитических поражений и особенностей внутриполитической борьбы в США.

Признание известной самостоятельности и внутренней противоречивости буржуазного государственного аппарата приводит иногда американских авторов к прямо-таки парадоксальным выводам. Так, в 1968 г. Г. Киссинджер писал: "Не существует такой вещи, как американская внешняя политика. Серия шагов, приведших к определенному результату, возможно, даже не планировалась ради достижения этого результата". Практическая внешняя политика, в отличие от задуманной внешней политики, представлялась Г. Киссинджеру не рядом последовательных и контролируемых мероприятий правительства, а результатом стихийных, неподконтрольных больших и малых столкновений как между политическими группировками и деятелями, так и внутри государственного бюрократического аппарата. Этот взгляд, с некоторыми вариациями, разделяют в общем все авторы, исследующие влияние государственного аппарата на формирование и осуществление, внешней политики США.

Общим для всех исследований влияния бюрократии на внешнюю политику в США является и метод анализа - структурный функционализм, при котором организация рассматривается как иерархическая структура. Между ее различными "этажами" и элементами существуют как формальные отношения специализации, разделения функций и взаимодополнения, так и неформальные отношения межгруппового и межличностного соперничества и конфликтов. Государство в целом предстает при этом как совокупность большего или меньшего числа организаций, отношения между которыми, как формальные, так и неформальные, строятся по тому же принципу.

Общей является и целевая установка исследований - надежда добиться большей последовательности внешнеполитических курсов правительств империалистических государств, их способности полнее и быстрее приспосабливаться к изменяющимся условиям международного общения, своевременно разрабатывать и вводить в практику новые формы и средства внешней политики, добиваясь ее большей управляемости, рациональности и эффективности. Практически ориентированные политические исследования помогают господствующему классу отыскивать более изощренные средства манипулирования массовым сознанием и контроля над государственным аппаратом, известная самостоятельность которого оказывается в определенных условиях нежелательной и даже опасной для правящей верхушки.

Некоторые авторы пытаются на этой основе построить свои концепции формирования внешней политики аппаратом капиталистического государства с помощью частных ответвлений и методик буржуазной теории организации. В качестве примеров такого рода работ можно назвать написанные в 1970-1974 гг. книги Р. Аксельрода, Д. Дейвиса, Д. Стейнбрюннера и др.

Д.Дейвис в работе "Как бюрократия формирует внешнюю, политику" ставит цель "проверить, в какой степени микроэкономические теории обмена могут быть использованы для понимания процесса формулирования внешней политики федеральной бюрократией" США.

В качестве практического объекта исследования Дейвис избрал взаимодействие государственного департамента министерств труда и финансов и НАСА по некоторым вопросам внешней политики США. При этом сам факт взаимодействия между любыми из названных ведомств по любому вопросу Дейвис понимает как отношение "обмена", в ходе которого участвующие в нем стороны обмениваются некоторыми "стоимостями". "Стоимость", по Дейвису, "это общий термин, описывающий все то, чем обмениваются". Автор выделяет четыре типа "стоимостей": "элементарные стоимости", которые в процессе обмена не претерпевают сколько-нибудь существенных изменений (товары, услуги, информация, кадры); "усложненные стоимости", подвергшиеся некоторой переработке в результате "процесса бюрократического производства" (обработанная информация, ознакомительные визиты, обмен выставками, делегациями); "рафинированные стоимости", переработка которых имеет существенный характер (услуги специалистов, речи, переговоры, публикации, пропагандистские образы, политическая поддержка); и "вновь созданные стоимости", т. е. продукт "бюрократического производства" организации, ранее не существовавший, (перспективные планы, импровизированные действия и т. п.).

Отношения обмена "стоимостями", по Дейвису, могут быть установлены лишь в том случае, если все участники этих отношений заинтересованы в них и получают какой-либо выигрыш. При этом одни и те же "стоимости" могут обладать для различных участников обмена различной "полезностью", а "обмен выражает не равенство двух стоимостей, но два неравенства полезностей". Компонентами, определяющими "полезность стоимости", являются качество последней и "вкус" организации как производное от ее целей, в свою очередь отражающих преференции тех групп, которые обслуживает данная организация.

По Дейвису, все взаимодействия между организациями, их руководителями и рядовыми чиновниками представляют собой "рынок междуведомственного торга", аналогичный экономическому рынку с его подразделением на оптовую и розничную торговлю. Положение правительственных организаций на этом рынке оказывается аналогичным положению капиталистической фирмы в ситуации монопольной конкуренции; стратегии монополии и государственного ведомства также оказываются аналогичными. Бюрократическая специализация ведомств ведет к тому, что каждое из них отгораживается от соседей, ориентируясь лишь на собственные узкие интересы, и для предотвращения развала системы организации в целом стремятся диверсифицировать свою деятельность, подобно тому, как это делают крупнейшие монопольные объединения.

Из того в общем-то здравого положения, что преференции министерств и ведомств отражают преференции тех групп, которые они обслуживают, Дейвис делает вывод, что поскольку "клиентура" государственного департамента США - это иностранные государства, с которыми США поддерживают дипломатические отношения, то и «вкус государственного департамента направлен на то, чтобы служить интересам этих 127 государств» (курсив наш. - Авт.). Сам Дейвис противопоставляет свою концепцию теории иерархической бюрократии Вебера, считая, что формулировка необходимых реформ внешнеполитического аппарата США в категориях отношений обмена, а не отношений власти, является "одним из способов внесения изменений" во внешнюю политику США.

Другой исследователь - Д. Стейнбрюннер в работе "Кибернетическая теория принятия решений. Новые горизонты политического анализа" рассматривает процесс формирования политического, в том числе и внешнеполитического курса правительства как некоторый кибернетический процесс, зависящий от числа и характера коммуникаций между элементами внутриполитической среды, от господствующих в этой среде представлений, направлений и скорости их эволюции. Внутриполитическая среда оказывается при этом организационной иерархической структурой, а формирование политического курса на различных этажах этой структуры напоминает процессы управления в сложных системах.

Книга Стейнбрюннера продолжает традиции "технологического" направления в буржуазных "исследованиях организации". Изучение процесса формирования политического курса с чисто "технической" точки зрения может быть в какой-то мере целесообразно в определенных целях, но лишь при том условии, что изучаемые взаимосвязи и явления, обнаруживаемые закономерности рассматриваются в тесной связи с классовой и социальной структурой конкретного общества, с его политической организацией и институтами.

С позиций теории конфликта подходит к анализу бюрократического процесса формирования политики Р. Аксельрод. В основу своего анализа Аксельрод кладет категорию интересов, а объектом исследования делает конфликт интересов, возникающий в организации. По мнению Аксельрода, "сила конфликта интересов в ситуации стратегического взаимодействия может быть использована для предсказания определенных аспектов поведения действующих лиц в этой ситуации". Термин "стратегический" в данном случае следует, видимо, воспринимать как "долговременный", "длительный".

Под "конфликтом интересов" Аксельрод понимает "состояние несовместимости целей двух или более действующих лиц", причем в этом качестве конфликт интересов выступает как "производное от преференций участников и от структуры ситуации, в которой они находятся". Автор различает три пары типов конфликтов интересов: а) относительный, при котором наряду с различием в одних целях участников существует совпадение в других, и абсолютный, когда цели различаются во всех областях; б) информированный, участники которого способны представить себе все или многие возможные исходы столкновений вокруг конфликта интересов, и неинформированный; в) тотальный, если конфликт интересов распространяется на всю ситуацию в целом, и ограниченный, если он захватывает лишь часть ситуации.

Бюрократии, по определению Аксельрода, "не монолитные организации, рационально преследующие единую цель". Они строятся по принципу разделения труда и расчленения проблем, которое редко бывает идеальным. Порождая необходимость координации, бюрократическое разделение труда вследствие своей нечеткости ведет также и к неизбежности как внутри, так и межведомственных столкновений, в ходе которых ведомства, их руководители и сотрудники ведут торг друг с другом.

Аксельрод, пытаясь сделать категорию интереса основной единицей своего анализа, подчеркивает, что "пока еще остается вопросом, как можно формально определить конфликт интересов между людьми во всех типах стратегических взаимодействии".

Категория интереса трактуется Аксельродом предельно узко, лишь в том ее смысле, в каком интерес участника выступает в ситуации "дилеммы заключенного" в рамках теории игр.

Однако Аксельрод отвлекается от того, что "дилемма заключенного" - это ситуация искусственная, рассчитанная на проведение экспериментов в контролируемых условиях, очищенных от возмущающих воздействий естественной социальной среды.

Аксельрод ставит проблему конфликта интересов лишь применительно к внутриорганизационным интересам и внутриорганизационным конфликтам. Однако он оказался не в состоянии полностью выявить всю гамму конфликтов и интересов, присущих буржуазной политической бюрократии и порождаемых ею. Постановка проблемы конфликта интересов в широком плане неизбежно потребовала бы учета таких факторов, как социальный состав буржуазного бюрократического аппарата, пути его пополнения и диктуемые этим круг представлений и мотиваций чиновников, социально-экономические связи государственно-монополистического аппарата и интересы тех кругов и социальных групп, которые этот аппарат по преимуществу обслуживает и защищает.

Тем не менее работа Аксельрода интересна уже тем, что показывает, как объективно сужается поле апологетики капитализма, как сама логика развития научной мысли на Западе объективно подводит буржуазных ученых к той незримой черте, за которой отказ от догм и иллюзий буржуазно-либерального мышления становится неизбежным.

Наибольший отзвук в США в последние годы получили работы, написанные Г. Аллисоном и М. Хэлпериным. Эти авторы, выступившие с рядом статей и книг в 1970-1974 гг., принадлежат к тому направлению теоретиков "исследования организаций", которое, развивая воззрения Вебера, стремится соединить исследование формальной структуры бюрократии с изучением неформальных связей и с признанием роли личных и групповых факторов, а также дисфункциональности в практике буржуазной бюрократии.

Г. Аллисон в статье, опубликованной осенью 1970 г., поставил проблему "концептуальной модели формирования внешней политики", т. е. проблему взаимного соответствия гипотетических построений исследователя тем реальным аспектам внешней политики, которые исследуются, и той информации, которая доступна исследователю. Эти идеи были развиты им в вышедшей в 1971 г. книге, написанной на материалах "карибского ракетного кризиса" 1962 г.

Аллисон выделяет три "модели" формирования внешней политики. Модель I, в его определении, это классическая модель, долгое время господствовавшая в политической науке. Существо этой модели состоит в том, что внешняя политика представляется как результат вполне сознательной и более или менее целенаправленной деятельности некоего лица, которым может быть как государство в целом, так и его правительство или руководитель. В любом случае это "действующее лицо" является внутренне единым, сплоченным, а главное, рациональным. Такое представление о международных отношениях стало, по мнению Аллисона, "настолько фундаментальным для мышления об этих проблемах, что мало кто задумывается о следующем: объяснить происходящее в международных отношениях - значит показать, каким образом правительство могло бы рационально выбрать именно данное действие".

Модель II - это представление о внешней политике как о результате определенного комплекса организационных процессов. То, что в модели I было просто "актами" и "действиями", в модели II предстает как "выходы" из "черного ящика", каким является государство в целом или его правительство. В центре внимания модели II оказываются, таким образом, процессы, происходящие внутри этого "ящика". Упрощение, каким является модель I, "не должно скрывать тот факт, что правительство состоит из конгломерата полуфеодальных, слабо связанных между собой организаций, каждая из которых живет в значительной мере собственной жизнью". Руководитель управляет этим конгломератом лишь формально, через установленные каналы и процедуры. Восприятие проблем правительством осуществляется через "организационные сенсоры". Поэтому внешнюю политику, или, как называет ее Аллисон, "поведение правительства" можно понимать "не столько как добровольный выбор, сколько как "выходы" больших организаций, функционирующих привычным для них образом".

Модель III прослеживает внутриструктурные отношения еще дальше и рассматривает внешнюю политику правительства не как результат выбора или "выхода", а как результирующую политического торга, происходящего между различными "действующими лицами" внутри правительства. "Лидеры, стоящие над организациями, - пишет Аллисон, - не являются монолитной группой. Скорее каждый участник такой группы сам игрок в некоторой центральной игре..., политике, торге между упорядоченными рядами игроков, располагающихся в правительстве в иерархическом порядке. Поэтому поведение правительства можно понимать как... результат этих торгов". При этом участниками политического торга движут "не просто доводы в поддержку того или иного курса действий, и не порядок работы различных организаций... но власть и мастерство сторонников и противников данного курса".

Главный вывод, к которому приходит автор, имеет методологический характер и состоит в том, что каждый из, трех подходов (моделей) правомерен, если не упускается из виду то обстоятельство, что описанные модели отвечают не на одни и те же, а на различные вопросы.

Модель I направлена на то, чтобы определить внешнеполитическую проблему в целом, найти стратегические альтернативные пути ее решения, оценить их преимущества и недостатки. Модель II рассматривает формальный (конституционный) процесс формирования внешнеполитического курса и принятые при этом процедуры. Наконец, модель III ставит целью дополнить две предыдущие анализом фактических неформальных отношений в правительственном аппарате и в руководстве, а также в основных оппозиционных группах рассматриваемой страны.

Изложенные идеи были развиты в совместной работе Г. Аллисона и М. Хэлперина, где их практическая направленность обнаружилась особенно отчетливо. В постановке задачи авторы отмечают, что исследователь и практик внешней политики сталкиваются обычно с тремя типами вопросов: одни в качестве ответа требуют объяснения происходящего, вторые - прогноза, третьи - плана действий. Ответы на каждый из этих вопросов, по мнению авторов, может дать "модель бюрократических взаимодействий", являющаяся уточненным и более разработанным вариантом модели III, описанной выше.

"Модель бюрократических взаимодействий" рассматривает "действующее лицо" -государство или правительство- как совокупность большого числа "игроков", концентрирующих внимание не столько на собственно вопросах внешней политики, сколько на многочисленных внутриполитических проблемах. "Игроки" принимают решения, исходя из собственного понимания этих проблем, собственных концепций национальной безопасности своей страны, а также на основе организационных, внутриполитических и личных интересов, определяемых индивидуальным положением каждого "игрока". То, что внешне представляется как политический курс правительства, оказывается, таким образом, стихийно складывающейся результатирующей индивидуальных решений и действий "игроков", часто ведущих друг с другом ожесточенную борьбу. Отсюда вытекает и общее представление авторов о международных отношениях, формулируемое ими следующим образом: "Влияние, оказываемое действиями одной нации на другую, -это результат воздействия этих действий на положение или власть игроков... другой нации"

Эти идеи были еще более конкретизированы в книге М. Хэлперина, вышедшей в 1974 г. и построенной на материалах и практике послевоенной внешней политики США. Согласно Хэлперину, в центре внешней политики США стоит президент, роль и влияние которого качественно отличаются от роли и влияния всех остальных участников внешнеполитического процесса. Именно его восприятие и его суждение о том, что соответствует национальным интересам страны, доминируют в системе. Президент оказывается, таким образом, "суррогатом национальных интересов".

Действия президента ограничиваются якобы с трех сторон: а) его непосредственным окружением, тем кругом лиц, который во-первых, предопределяет, какого рода советы и частную информацию может получить президент, какие взгляды и интересы найдут свою дорогу к нему и, во-вторых, какие действия президента получат одобрение или неодобрение в этом кругу, насколько сильным и значимым для президента будет и то, и другое; б) структурой бюрократических организаций исполнительной власти, и именно через эту структуру президент воспринимает проблемы внешней политики; министерства и ведомства формулируют проблему и предлагают альтернативные пути ее решения; они же предоставляют президенту и необходимые для решения проблемы средства (или не предоставляют их). При всех этих действиях организации и их лидеры руководствуются прежде всего собственными ведомственными и личными интересами: занятие позиций зависит от желания сохранить свое влияние"; в) политической средой, в которой действует президент. Это воздействие осуществляется через систему выборов, и главный его канал-стремление президента оказаться переизбранным. Второй канал постоянного политического давления на президента- конгресс, где необходима тактика постоянного лавирования и компромиссов, чтобы через законодательный орган проходили желательные для президента решения. "Президенты и их ближайшие помощники часто выбирают такие позиции, которые диктуются требованиями сохранения эффективной власти или переизбрания".

Вся окружающая президента система формальных и неформальных отношений обладает чрезвычайно большой инертностью. С одной стороны, "бюрократическая система по природе своей инертна, она движется вперед, лишь когда ее сильно и настойчиво толкают". С другой стороны, инертность бюрократии основана на вполне реальных интересах. "Каждое правительство, - пишет Хэлперин, - представляет собой комплекс индивидуумов, многие из которых связаны еще и со своими ведомствами. Будучи ограничены представлениями, господствующими в этих ведомствах, эти люди... имеют весьма различные интересы, по-разному относятся к приоритетам, и волнуют их разные вопросы".

Хэлперин отмечает, что "хотя все примеры взяты из истории США послевоенного периода,... значительная часть этой книги может также быть приложена к другим странам и к другим периодам". Модель бюрократического внешнеполитического процесса, по мнению Аллисона и Хэлперина, также "достаточно универсальна, чтобы ее можно было применить к анализу поведения большинства правительств промышленно развитых стран". Даже если ограничить амбиции Аллисона и Хэлперина рассмотрением роли бюрократии в развитых капиталистических странах, то и тогда нельзя всерьез говорить о возможности автоматического применения для нужд такого исследования моделей, предлагаемых этими авторами. В рамках общего, присущего внешнеполитическому процессу империалистических государств, существуют тем не менее политические, конституционные, исторические различия между США, с одной стороны, и рядом стран Западной Европы или Японией-с другой.

Серьезнейшим методологическим просчетом Аллисона и Хэлперина является отрыв исследования внешнеполитического процесса от той экономической и социально-политической среды, в которой этот процесс развивается. Правда, Хэлперин делает попытку выйти за рамки такого процесса, но он ограничивает свой "выход" кратким рассмотрением интересов президента, связанных с соображениями переизбрания. Между тем именно эта среда, т. е. капиталистическое общество в целом, диктует весь комплекс факторов, влияющих на формирование внешней политики капиталистического государства.

Современные буржуазные "исследователи организаций", включая Аллисона и Хэлперина, не идут в своей оценке роли и места бюрократии в капиталистическом обществе даже до того рубежа, до которого 50 лет назад дошел основатель этого направления М. Вебер. Как известно, Вебер рассматривал бюрократию лишь как технический инструмент управления, хотя и обладающий известной самостоятельностью. Он подчеркивал, что бюрократия отражает классовую структуру общества и неспособна освободиться от мировоззрения тех классов, из которых она рекрутируется. Наконец, Вебер проводил четкое различие между бюрократией как таковой и политическими деятелями и считал необходимым подчинять интересы бюрократии политике и политическим деятелям, задающим цели власти.

Не отменяя и не подменяя ни особенностей функционирования буржуазного бюрократического аппарата, ни личных качеств его руководителей, процессы, происходящие в современном капиталистическом обществе, определяют, какие экономические, идеологические, политические группировки господствующего и других классов заинтересованы во внешнеполитических вопросах, и в каких именно; представители каких социальных групп выдвигаются в государственный аппарат; какие политические и Общественно-психологические связи они при этом устанавливают, какие - сохраняют, а какие - утрачивают; каков механизм замены государственных руководителей и высших чиновников, если их деятельность не устраивает те или иные группировки господствующего класса; наконец, какими материальными возможностями и средствами мобилизации политической поддержки обладают все участники внешнеполитического процесса.

Однако такая постановка вопроса неизбежно потребовала бы также и ответа на вопрос об историческом месте бюрократии в современном капиталистическом государстве. Но это уже пробуемы в значительной степени мировоззренческие и политические. Бюрократия -неизбежный и необходимый элемент развития капитализма. Как доказал марксизм-ленинизм, имеются объективные причины известной относительной самостоятельности государственно-бюрократического аппарата, способного в условиях капитализма превращаться даже в доминирующую социально-политическую силу. Тем не менее, при капитализме целевую функцию управления задает господствующий класс. И сколько бы ни был развит государственно-бюрократический аппарат, сколько бы ни были изощрены и замаскированы средства и методы контроля над ним со стороны господствующих классов, существо дела от этого не меняется.